3.3 政府@@数据@@治理@@主体@@职责分工调整改变@@
数据@@开放@@在@@一定程度上重塑了政府@@与企业和社会的关系@@。除了提供开放数据@@的政府@@机构外@@，特定领域的专家和社区@@、软件和系统开发人员@@、内容和服务提供商@@、平台@@和应用程序管理@@人员@@、公共用户和社会团体等开放数据@@服务链中的利益相关者@@，都可以参与并分享@@政府@@数据@@的加工@@生产与再利用@@。这些多元主体@@的介入@@，对政府@@部门传统的信息垄断地位形成挑战@@。
例如@@，在@@大幅度提升对政府@@信息访问获取的基础上@@，开放数据@@的提供还代表了新的机会@@，即为政府@@创建了直接接受公众和企业用户反馈@@、编辑@@、或评论数据@@的渠道@@，进而增进了政府@@数据@@管理@@部门与不同类型用户的信息交互@@，为社会用户参与政府@@数据@@交换和管理@@提供了契机@@。
这种多元参与@@也可视为吸纳各方优势创造高质量数据@@集的新型数据@@众包@@.在@@这一过程中@@，作为数据@@生产和分发的权威@@，政府@@的数据@@提供和传递@@方式开始从传统自上而下的数据@@管理@@逐步走向混合的@@，并根据企业与公众等利益相关者的数据@@贡献而具有了自下向上的要素@@。
而作为非政府@@主体@@的各类企业@@、社会组织@@，也在@@政府@@数据@@的开发利用过程中独立发挥作用@@，如开发并提供基于开放数据@@的@@APP公共服务等@@；同时@@，为扩大用户影响@@，与私营部门一样@@，政府@@部门也开始越来越多地进行开放政府@@数据@@用户分析@@@@，以便为用户提供个性化电子服务@@，传统数据@@管理@@主体@@博弈格局开始发生改变@@。
有学者认为@@，“实施数据@@治理@@项目最困难的方面可能是管理@@者参与数据@@管理@@作用的发挥@@”。从行政系统内部数据@@管理@@权限与职责分工来看@@，数据@@开放@@使得拘泥于单一系统部门的碎片化数据@@标准@@、数据@@流动等迈向跨部门跨系统的交流与合作@@，“需要有相应的领导来处理不同利益相关者的利益平衡@@，同时@@解决可能出现的各种微妙问题@@，并实施有效监管和资源支持与沟通@@”。
换言之@@，数据@@开放@@环境下@@需要进一步强化政府@@数据@@治理@@的跨部门领导体系@@，如各国业已建立的政府@@数据@@战略委员会等@@，高层的宏观指导和跨部门的协作沟通成为重要组织保障@@，以回应人们对数据@@质量@@，包括数据@@来源@@@@、准确性和完整性@@等各种要求@@。
美国学者@@指出@@，在@@数据@@治理@@项目中@@，至少需要在@@领导层面设有数据@@治理@@指导委员会@@（开展数据@@治理@@规划与项目审核批准@@）、在@@管理@@层面设有数据@@治理@@协商委员会@@（加强不同部门间的沟通协调@@）以及员工层面的数据@@治理@@工作组@@（负责界定@@、管理@@、控制和保存部门数据@@资源的完整性@@等@@）。从政府@@数据@@治理@@实践看@@，统一组织@@，专人负责@@，逐级细化与相互协作的数据@@责任机制已成为确保数据@@质量的有效方式@@（见图@@3）。同时@@，如何进一步明确政府@@部门领导与首席信息官@@、首席数据@@官@@的职责@@，避免权限重叠与职责冲突也需要根据各地实际进行周密设计@@。
3.4 政府@@数据@@治理@@制度体系的完善重构@@
信息法律政策是推行政府@@数据@@治理@@的重要工具与基本保障@@，没有精心设计的数据@@管理@@制度体系和明晰的职责边界@@，开放数据@@的效益就无从实现@@，政府@@数据@@的资产价值也无从保障@@。美国学者@@v.kundra在@@《21世纪的数字推动力@@：基于开放数据@@与网络效应的创新@@》一书中指出@@：“政府@@要提高透明度@@、开放性和公众参与度@@，必须要通过国家层面的政策法律来变革原来的政府@@结构@@”。
目前@@，现有信息法规政策的滞后已经成为许多国家推进开放数据@@战略的一个主要障碍@@，并在@@原有政府@@数据@@管理@@法律@@、法规以及政策体系的运用中出现了一系列不适应甚至彼此冲突的现象@@，需要进行新的架构和完善@@（见表@@2）。
（1）开放数据@@催生政府@@信息法律体系的重构@@。在@@数据@@开放@@环境下@@@@，现行层次@@多样@@、类型复杂的信息立法体系@@，如信息自由法@@、隐私保护法@@、网络安全法@@、信息再利用法规等容易导致数据@@开放@@和用户信息权以及信息产权的重复设置或矛盾@@，从而造成政府@@数据@@开发利用中与个体信息权利的冲突@@。
一方面@@，表现在@@立法理念及法律条款内容的差异@@，例如@@“美国现有的信息法律制度和记录管理@@政策的制定往往都先于现代技术出现之前@@，并没有考虑到要在@@数字政府@@@@中实现收集@@、共享和连接数据@@源的方便性等问题@@”。欧盟的@@《公共部门信息再利用指令@@》旨在@@推动欧盟公共部门信息增值开发进程@@，促进欧盟整体经济发展@@，并未对数据@@获取的无歧视性@@、完整性@@、可机读性等原则进行规定@@。面对不同类型用户权利意识的增强@@，数据@@被遗忘权@@、公平获取与开发权的提出等@@，需要出台或修订相应信息法规@@。
另一方面@@@@，开放数据@@的推进会带来网络公共空间@@的扩张@@，使得公共数据@@和私人数据@@的概念边界日趋模糊@@，数据@@权属关系愈加复杂难辨@@，原有法律框架下的信息法律关系需进一步调整和重构@@。例如@@个人信息权@@、隐私权的范围界定就涉及到个人信息自由裁量权与政府@@透明度与问责制的平衡问题@@，如何在@@实现政府@@数据@@价值最大化开发的前提下充分维护国家数据@@安全@@、保护个人和不同机构正当信息权利需要通过更新修订信息法律来有效规范和引导@@。
（2）开放数据@@助力政府@@信息政策体系的完善@@。政府@@信息政策一直被视作行使国家信息权力的重要工具@@。2011年@@《英国公共部门信息原则@@》明确提出要为整个政府@@建立连贯的信息使用方式和信息管理@@方法@@，要求各政府@@部门的数据@@活动应遵从统一要求@@。这是因为@@，开放数据@@的发展本质上强调构成要素的关联与一体化的数据@@管理@@@@，导致政府@@数据@@治理@@与传统政府@@信息管理@@的问题属性以及核心内容等存在@@明显差异@@（见表@@3），需要协调政府@@数据@@采集@@、挖掘@@、披露@@、分析@@、存储@@、利用等关键环节并形成全生命周期的数据@@政策体系@@，以此保障政府@@数据@@治理@@在@@行政体系内外执行的一致性@@。
与原有信息政策相比@@，数据@@开放@@环境下@@，政府@@数据@@治理@@政策重心由行政系统内部不断向外扩展到企业和普通公众@@，政策聚焦领域也从常规的信息采集@@、加工@@、传递@@、存储@@等基本内容延伸到数据@@获取与再利用@@、数据@@权维护与数据@@安全@@、内容挖掘@@与衍生数据@@产品开发等数据@@资产价值实现的所有关键环节@@。
以俄罗斯的@@《政府@@部门发布开放数据@@方法的建议@@》为例@@，该建议涵盖了有关数据@@许可要求@@、数据@@发布的强制性程序与基本规则以及具体的数据@@格式@@、元数据@@@@标准以及其他技术要求@@。同时@@，伴随着政策框架体系的扩张@@，政府@@信息政策的针对性与深度更加突出@@，如有关政府@@数据@@格式@@、元数据@@@@、开放数据@@目录等数据@@标准的规定越来越具体完善@@，有关数据@@质量@@、互操作性等核心指标的要求越来越富有操作性@@，跨部门的政策融合以及与网络技术同步发展的政策调整为政府@@数据@@治理@@提供了有效的引导和支撑@@。
（3）开放数据@@推动政府@@数据@@治理@@制度环境的升级@@。牛津大学教授维克托@@·迈尔@@·舍恩伯格指出@@：政府@@就像一艘漂浮在@@数据@@海洋上的巨轮@@，更是拥有了大量公共数据@@@@，要充分开发利用这些海量数据@@@@，就必须具备@@“开放共享@@”的思维方式@@。尽管不同国家政府@@数据@@治理@@的路径各有差异@@，但总体的政府@@信息管理@@传统与文化在@@本质上共性相通@@，基本经历了从传统封闭的保密文化转向主动公开@@，再逐步迈向由海量数据@@集披露@@而带来的公平开放@@、多元参与@@。
同时@@，开放数据@@也是改变政府@@数据@@质量管理@@的文化契机@@，“有必要建立开放性文化@@，使开放数据@@作为机构工作流程的默认标准@@”，进而将政府@@数据@@治理@@过程置于政府@@机构@@、企业和社会公众之下@@，其结果必然是政府@@数据@@治理@@体系的完备与数据@@资源开发利用效益的最大化@@。
4 结语@@
“由于数据@@治理@@的复杂性@@，过去政府@@机构的许多数据@@治理@@项目常常以失败告终@@”。从当前政府@@数据@@治理@@实践来看@@，“尽管政府@@机构在@@理论上可以达到数据@@治理@@的目标@@，但他们往往很难证明其努力@@，除非对业务有实际的具体影响@@”。对数据@@价值缺乏认知已经成为政府@@机构披露@@和利用开放数据@@的一个主要障碍@@。同时@@，对数据@@再利用的控制问题@@、有关授权和技术壁垒的认识与解决方案的缺乏也延缓了数据@@开放@@的过程@@。
因而@@，需要在@@数据@@管理@@的数字化与标准化@@、数据@@流程一体化设计以及与行政业务的无缝对接@@、数据@@管理@@制度体系的健全完善以及数据@@分析@@技术和管理@@工具的更新发展@@、数据@@开发拉动社会数据@@需求等方面进行深入研究和实践探索@@。
对此@@，需要政府@@部门进一步明确职责定位@@，在@@制定整体数据@@开放@@战略@@、制定数据@@治理@@法律框架和数据@@质量管理@@标准@@、提供数据@@资源共享机制与多元开发机制的同时@@@@，加强政府@@数据@@治理@@能力建设@@，提高数据@@开放@@风险防范水平@@，增进数据@@开放@@规模和质量@@，强化数据@@服务功能@@，以确保政府@@数据@@资产能够在@@政府@@和社会得到全面管理@@和综合开发@@，使数据@@红利真正施惠于民@@。
来源@@：《图书情报知识@@》
作者@@：武汉大学信息资源研究中心@@ 夏义堃@@
