【摘要@@】厘清数据@@开放@@环境下政府@@数据@@治理@@@@的概念体系与内涵有助于把握当前政府@@数据@@开发@@利用的发展趋势与面临的主要问题@@。通过信息@@管理与数据@@治理@@@@概念演进轨迹追踪与内容比较@@，旨在明晰数据@@治理@@@@的概念框架@@@@，重在从作用对象@@、技术辐射与业务活动@@、参与主体@@@@、风险应对以及组织@@文化等@@角度全面阐述政府@@数据@@治理@@@@的内涵@@。同时@@，从数据@@@@治理@@@@环境的错综复杂@@、治理@@边界的扩张延伸以及治理@@主体@@调整改变和法规制度完善重构等@@角度详尽分析了数据@@开放@@环境下政府@@数据@@治理@@@@的内容体系与特殊性@@，并指出当前面临的主要问题与应对对策@@。
政府@@和政治家们都希望更多@@的数据@@集披露可以驱动创新发展和增长@@，随着各国政府@@数据@@开放@@战略的深入实施@@，原有的政府@@信息@@生态发生了重大改变@@，既需要有相应的政府@@数据@@治理@@@@理念和数据@@管理技术与方法@@来引领其发展@@，也对政府@@数据@@治理@@@@能力提出了新的挑战@@。
1 数据@@治理@@@@的概念框架@@
1.1 信息@@管理与数据@@治理@@@@的演进@@
从早期的文献记录管理@@－信息@@系统管理@@－信息@@资源管理乃至知识管理的演变@@，信息@@管理的内涵日益丰富@@，概念更为宽泛@@，泛指以网络信息@@技术@@为手段@@，对信息@@资源进行计划@@、组织@@、领导和控制的各种社会活动@@。具体到微观组织@@机构@@，则代表了基于政策目标的信息@@调控@@，以确保在评估@@、创建@@、存储@@、使用@@、归档和删除信息@@时有恰当的标准和行为来满足所有法律@@、监管和业务需求@@，进而高效利用信息@@@@。从内在结构看@@，信息@@管理涉及信息@@战略@@、信息@@内容@@、信息@@技术@@、信息@@资产与产业@@、信息@@人才队伍@@、信息@@政策法规和标准规范等@@各方面管理@@，核心是有效发现和利用信息@@@@。
从数据@@@@－信息@@－知识的递进发展来看@@，数据@@治理@@@@是信息@@管理的重要组成部分@@。20世纪@@80年代以来随着企业@@IT治理@@的深化@@，数据@@成为企业业务活动的生命线@@，为充分利用信息@@@@，需要进一步区分数据@@和信息@@@@，以建立框架来解决有关数据@@质量@@@@、标准以及在此基础上的信息@@开发利用问题@@（见表@@1）。
为此@@，IBM提出数据@@治理@@@@是传统信息@@管理的延续和扩展@@，是根据企业的数据@@管控政策@@，利用组织@@人员@@@@、流程和技术的相互协作@@，使企业能将数据@@作为核心资产来管理和应用@@。更具体地讲@@，数据@@治理@@@@更加微观@@，是从文件命名约定到创建@@元数据@@和长期文档政策和实践@@的统称@@，是对组织@@可用数据@@的完整性@@@@、安全性和可用性的全面管理@@。
“包括过程@@、方法@@、工具和技术@@，以确保数据@@具有高质量@@、可靠和唯一性@@（不重复@@），从而使报表和数据@@库的下游使用@@更加可信和准确@@@@；也有人从价值开发的角度界定数据@@治理@@@@是@@“战略性业务计划@@，即确定@@和优先处理能够给组织@@带来经济效益的数据@@以及减轻因薄弱的数据@@质量@@和做法而带来的经营风险@@。
1.2 信息@@管理与数据@@治理@@@@的概念比较@@
（1）关注@@对象不同@@。信息@@管理需要考虑的主要问题包括信息@@的所有权@@、信息@@生命周期@@、信息@@利用的商业价值和意义以及如何使用@@等@@@@。而数据@@治理@@@@@@要聚焦数据@@的透明度@@、数据@@出处@@、数据@@质量@@、数据@@安全@@、数据@@服务水平以及数据@@变化的影响@@、数据@@责任等@@@@，以确保数据@@和信息@@管理得当@@。
（2）研究视野迥异@@。前者从战略上架构信息@@的综合开发@@，注重结果@@，着眼于信息@@管理活动绩效的评估和用户满意度@@，涉及到不同机构和部门间的信息@@@@、人员@@、技术以及制度的交换与协调@@。后者从目标实现的战术角度关注@@数据@@流动的细节与过程@@，关注@@数据@@资产价值实现中利益相关者之间的互动与角色定位@@，强调内部流程再造@@，最终实现数据@@的可用与共享@@。
（3）作用目标差异@@。信息@@管理的目标是确保国家信息@@法律制度的遵守与执行@@，最大限度地降低信息@@开发利用风险和成本@@，实现信息@@效益的最大化@@。而数据@@治理@@@@@@“专门关注@@数据@@资产的管理@@”，重点聚焦在数据@@资产的保护与价值挖掘@@，目标是使数据@@易于理解和再利用@@，提高数据@@安全@@和隐私保护@@，不断挖掘数据@@潜力@@，促进信息@@共享@@，提升数据@@价值@@。
（4）层次@@结构区别@@。信息@@管理远远高于数据@@治理@@@@@@，由领导和组织@@结构层面以及信息@@流程的关键环节管理构成@@，以确保组织@@信息@@的维护与利用@@。其中@@，传统的数据@@活动管理只是关注@@局部具体数据@@问题@@，尚未建立数据@@活动相关要素的内在关联与业务协同@@，而数据@@治理@@@@@@是信息@@管理的基本层次@@和重要组成部分@@，涉及具体的数据@@业务活动过程和控制@@，以确保信息@@在数据@@层面是真实@@、准确@@、完整和安全的@@。
2 政府@@数据@@治理@@@@的概念框架@@@@
治理@@意味着政府@@分权@@、社会多元参与和互动@@。所谓政府@@数据@@治理@@@@@@，就是以治理@@的思维方式改进传统政府@@信息@@管理@@，是综合运用数据@@管理法律制度@@、人员@@组织@@@@、技术方法@@以及流程标准等@@手段@@，对政府@@结构化数据@@和非结构化数据@@的可用性@@、完整性@@、安全性等@@进行全面管理@@，以确保政府@@数据@@资产的保值增值@@，进而推动政府@@数据@@从公共资产转换为现实的经济社会价值@@。从管理到治理@@@@，不只是概念的转换@@，还反映了政府@@信息@@管理理念与管理方式的重大调整@@，主要表现在@@：
（1）从对象范围角度出发@@。政府@@数据@@治理@@@@代表的是对数据@@过程和结构的管理@@，作用对象不仅仅是政府@@数据@@内容本身@@，还包括政府@@数据@@平台@@@@、业务流程@@、信息@@基础设施以及技术水准与人员@@和内部管理等@@要素@@，直接目标是从政府@@数据@@的零散利用转变为主数据@@的统一利用@@、从很少或者没有组织@@数据@@过程管控逐步实现行政体系内的数据@@流程治理@@@@，并将传统的只解决局部问题的数据@@质量@@@@、数据@@标准@@、数据@@架构@@、元数据@@等@@相对独立的单一数据@@活动进行统一协调和优化组合@@，实现整体化的数据@@治理@@@@以避免碎片化管理@@。
（2）从技术辐射范围角度出发@@。政府@@数据@@治理@@@@不同于传统的政府@@@@IT治理@@，仅仅将重点局限在软件开发@@、系统维护等@@@@IT实践@@，而是通过数据@@流与业务流的紧密融合@@，涵盖了从前端公共服务平台@@@@、后端数据@@仓库@@到终端数据@@分析与数据@@存储@@@@，需要多种技术支持@@@@，触及到各种数据@@分析工具和数据@@模型@@，并由此形式化为一系列包含数据@@全生命周期的技术工具@@、数据@@标准@@、应用程序软件@@、数据@@政策和@@API等@@。
（3）从业务活动范围角度出发@@。政府@@数据@@治理@@@@的内容更加细致复杂@@，涉及数据@@流所有环节@@，诸如数据@@架构@@管理@@、数据@@开发@@、数据@@库操作管理@@、数据@@安全@@管理@@、主数据@@管理@@、数据@@仓库@@、文件与内容管理以及数据@@质量@@管理等@@@@。简言之@@，通过对数据@@微观活动以及知识信息@@的一体化管理@@（见图@@1），建立完善的政府@@数据@@管理体系@@，借助数据@@流程优化与控制来提供标准化@@、高质量的政府@@数据@@@@，并借助信息@@共享机制和市场机制来降低数据@@维护与获取成本@@，避免不良数据@@对下游政府@@数据@@再利用的负面影响@@，实现政府@@数据@@资产价值@@。
（4）从主体@@参与角度出发@@。政府@@数据@@治理@@@@需要吸收和注入多种新型治理@@主体@@@@，以形成对传统政府@@数据@@管理机制的补充和替代@@。一方面@@，要破除全能型政府@@数据@@管制@@，理清政府@@在公共数据@@治理@@@@@@中的职能与作用边界@@，建立由政府@@主导@@、社会协同@@、公众参与@@、法制保障的全面数据@@管理思维@@。另一方面@@@@，还要根据政府@@数据@@流程@@，基于黑客@@、民间社会组织@@@@、政府@@部门@@、公务员以及企业等@@不同类别利益相关者的价值诉求与价值实现方式@@，建立多元数据@@治理@@@@与合作机制@@。
（5）从风险应对角度出发@@。在政府@@数据@@治理@@@@过程中@@，存在着不同层次@@的风险隐患@@，既有系统性风险@@，也有个人风险@@、财产风险和监管风险@@。其中@@，系统性风险的存在使得政府@@数据@@的开发利用存在着国家秘密泄露风险@@、数据@@资产流失风险@@、数据@@误用风险@@、数据@@分化风险等@@数据@@安全@@问题@@；而个人风险主要指隐私侵害@@；财产风险更多@@涉及公共数据@@开发@@中的不当利用与数据@@资产流失@@；监管风险则专指政府@@数据@@动态管理过程中失职@@／渎职所导致的信任危机@@、合法性危机以及经济损失等@@@@，这些问题的存在使得如何维护数据@@开发@@利用的安全@@、实施数据@@风险管理成为政府@@数据@@治理@@@@重要内容@@。
（6）从组织@@文化角度出发@@。政府@@数据@@治理@@@@通过对人员@@@@、流程和系统的整体设计和调整来实现数据@@与公共管理业务的全面结合@@，不仅丰富和完善了政府@@数据@@采集@@、管理和归档的理念与内涵@@，而且在战略上促使封闭的权威型保密文化迈向开放的协调型参与文化@@，进而推动了政府@@内部不同层级@@、不同部门间基于数据@@交流的协同型组织@@氛围的营造@@，并在政府@@与不同社会组织@@机构和团体@@、个人之间形成以数据@@和技术共享为纽带的开放型文化与参与型数据@@交换网络@@。
