二@@、线上@@政府@@@@的内涵@@：从线下@@治理到线上@@治理@@
自互联网@@在中国蓬勃发展以来@@，我国政府@@也顺应时代潮流@@，积极涉足互联网@@在政府@@管理服务中的应用领域@@，先后经历了网上政府@@信息公开@@、电子@@政务@@以及网络政府@@发展阶段@@。从对政府@@政策文件@@、办事规章@@、数据@@图表@@等信息在网络上的简单发布@@，到开通网络行政办事通道@@、建立网络政民互动平台@@的电子@@政务@@建设@@，再到全面@@建设电子@@化的网络政府@@@@，通过信息技术与@@网络平台@@@@实现政府@@部门的资源共享与@@流程优化@@，提升社会公众对政府@@事务的参与@@性和政府@@回应性@@。从政府@@在网络领域的发展轨迹可以发现@@，传统政府@@与@@互联网@@的关系@@，仍然局限于政府@@利用信息技术和网络媒介改善传统社会治理@@的治理框架之内@@，并没有突破传统社会事务和政府@@治理的格局@@。而随着网络社会@@新的场景和互动关系的出现@@，网络社会@@呈现出比传统社会更为复杂的治理局面@@，产生了全新的治理需求@@。在此情形下@@，政府@@治理的改革与@@创新不应囿于对网络技术和网络媒介的应用范围@@，而应当将治理视域延伸至网络社会@@@@，规范网络社会@@公共秩序@@、化解网络社会@@公共危机@@，构建完善的网络社会@@治理@@体系@@。
线上@@政府@@@@就是为应对网络社会@@治理@@而提出的全新政府@@概念@@。所谓线上@@政府@@@@@@，是指政府@@构建基于网络社会@@需求@@、政府@@职能面向网络社会@@治理@@@@、政府@@辖区辐射网络社会@@空间@@@@，以工作对象的跨区域性@@、工作内容的网络相关性@@、工作方式的信息技术依赖性为特征的@@，从事线上@@活动管理@@、维护网络社会@@运行秩序的政府@@架构@@。目前@@，我国对网络信息监管@@、网络犯罪治理@@、网络经济活动等虽然积极介入治理并陆续出台了一@@系列法律法规@@，但总体上网络治理仍然处于治理手段较为被动@@、治理范围点状分布@@、治理效力严重不足的状态@@。线上@@政府@@@@正是致力于改变这种治理现状上的不足@@，全面@@、系统的建立网络社会@@法治化治理体系@@。为了正确理解线上@@政府@@@@的内涵@@@@，应着重注意以下几点@@：
(一@@)线上@@政府@@@@是一@@个基于@@“线上@@-线下@@”二@@元分析框架而产生的分析概念@@，并非意味着在传统政府@@之外重建一@@个新的政府@@@@
正如互联网@@的快速发展已使网络社会@@与@@传统社会并驾齐驱@@、线上@@生活与@@线下@@生活缺一@@不可@@，“线上@@”与@@“线下@@”的分野日渐清晰@@，矛盾日益凸显@@，分类而治的需求日益增加@@，“线上@@-线下@@”成为符合时代背景@@、利于问题解决的二@@元分析框架@@。线上@@政府@@@@与@@线下@@政府@@@@，便是基于政府@@治理对象@@、工作领域@@、服务内容的不同@@，而形成的二@@元分析概念@@。我们对服务国家公民@@、治理传统社会的线下@@政府@@@@(即传统政府@@@@)已然熟知@@，对于面向网络空间@@@@、治理网络社会@@的线上@@政府@@@@@@，则可以进行类比推及@@。首先@@，线上@@政府@@@@同线下@@政府@@一@@样@@，是实体的政府@@@@，而非虚拟的政府@@@@。尽管线上@@政府@@@@的治理对象是网络虚拟身份@@——网民@@，工作领域@@是网络虚拟空间@@@@，但这并非意味着线上@@政府@@@@是虚拟的政府@@@@，网络中产生的关系@@、交易甚至@@犯罪@@，其结果都能够映射到现实社会之中@@，并产生着实际的影响@@。因此@@线上@@政府@@@@不能仅仅虚拟化于网络空间@@维系网络虚拟关系@@，而是应实体存在于现实社会中@@，维系网络虚拟秩序的同时@@对网络活动的现实化结果加以有效治理@@。其次@@@@，线上@@政府@@@@与@@线下@@政府@@@@是统一@@的政府@@@@，而非割裂的政府@@@@。一@@方面@@@@，线上@@政府@@@@与@@线下@@政府@@@@的统一@@性体现在网络治理中线上@@与@@线下@@的联动性上@@，线下@@环节是网络治理中不可或缺@@、不可割裂的环节@@。另一@@方面@@@@@@，统一@@性还体现为建构线上@@政府@@@@@@，并非要在传统政府@@之外重建一@@个新的政府@@@@。线上@@政府@@@@与@@线下@@政府@@@@的分野体现在分析方法的二@@元性@@、政府@@职能和治理领域的不同上@@，它们既可以是同一@@政府@@的不同部门@@，也可以是同一@@部门的不同职能分工@@。
(二@@)线上@@政府@@@@并非传统政府@@的网络化形态@@，而是对政府@@治理领域的网络化延伸@@
线上@@政府@@@@建构的目的@@，一@@方面@@@@并非等同于电子@@政府@@@@、网络政府@@等藉由信息技术和网络平台@@@@实现传统政府@@服务的网络化@@、便捷化的概念内涵@@，另一@@方面@@@@@@也并不意味着将传统政府@@的组织职能在网络上一@@一@@映射@@，构建传统政府@@的网络化形态@@。线上@@政府@@@@是对政府@@治理领域朝向网络社会@@的延伸@@，着重于维护网络社会@@本身的运行秩序@@，解决由于网络社会@@的存在而衍生出的与@@线下@@生活截然不同的新问题@@，并对线上@@@@、线下@@同时@@存在的问题进行协调一@@致的解决@@。目前@@我国网络社会@@的舆论秩序建构@@、交易安全保障@@、网络产权保护@@、网络违法行为打击等都还处于缺乏系统性法律制度的探索阶段@@，线上@@政府@@@@正是作用于发现线上@@问题@@、探寻解决方案@@、进行有益尝试@@、推动立法进程的各个环节@@，防止线上@@生活的政府@@缺位和法律失效@@。
(三@@)线上@@政府@@@@的构建@@愿景@@，是建立线上@@@@-线下@@的纵向秩序协调机制@@，发展有中国特色@@的横向网络治理机制@@
从纵向上看@@，网络社会@@与@@传统社会并行发展@@，时刻产生着千丝万缕的联系@@。网络社会@@既产生自现实社会活动在网络空间@@上的映射@@，也在网络空间@@的独特性下进行着社会关系的重组和再生产@@;网络社会@@既部分遵从传统社会的运行规则@@，又在技术优势和空间@@无限性下创设出许多新的规则@@。网络社会@@与@@传统社会显然无法形成一@@一@@对应的映射关系@@，也就意味着网络社会@@与@@传统社会的上下对接无法通过顺其自然方式衔接流畅@@。因此@@线上@@政府@@@@的使命之一@@@@，便是建立起线上@@@@-线下@@的纵向秩序协调机制@@，使线下@@活动的线上@@应用在遵循传统社会规则的同时@@具备网络的灵活性@@，使线上@@活动的线下@@环节在展现网络特性的同时@@符合传统社会的运行规则@@。要建立线上@@@@-线下@@的纵向秩序协调机制@@，不仅需要线上@@政府@@@@内部部门之间@@、线上@@政府@@@@与@@线下@@政府@@@@之间的协调与@@衔接@@，还需要国家@@、市场与@@社会之间的合作与@@联动@@，共同协力使网络社会@@的发展不受传统社会的掣肘@@，传统社会的秩序不因网络社会@@而扰乱@@。
从横向上看@@，网络社会@@是网络空间@@中培育出的全新的社会体系@@，网络社会@@有着创设全新互动关系@@、培育全新政治社会化路径的巨大潜力@@，但其流动性和隐匿性@@也意味着网络中的政治社会化过程易受其他势力的裹挟@@。在网络社会@@的扁平化特征@@使其无法依赖纵向的层级制管理体制的情形下@@，如何适应当前网络社会@@分化的客观情境@@，发展出有中国特色@@的横向网络治理机制@@，就显得尤为重要@@。网络治理机制的@@“中国特色@@”体现在网络社会@@的议程设置要符合国家体制的议事框架@@，网络社会@@的规则制定要符合国家的宪法精神@@，网络社会@@的发展程度要立足于中国社会的现实情境@@，进而利用网络社会@@的多中心@@、扁平化特征@@，实行网络社会@@的横向治理@@、分类治理@@，并在治理机制上体现公平价值与@@民主价值@@(见表@@@@1)。
三@@、线上@@政府@@@@的构建@@：特征与@@职能@@
(一@@)线上@@政府@@@@的特征初探@@
构建线上@@政府@@@@@@，需厘清线上@@政府@@@@的组织结构@@@@、控制机制@@、管理方式以及职能划分等内容@@，其建构依据一@@方面@@@@来源@@于网络社会@@的流动性@@@@、隐匿性@@、共态性与@@公共性特征@@，线上@@政府@@@@的建构应适应网络社会@@的特征并善于解决网络社会@@的治理困境@@;另一@@方面@@@@@@来源@@于对线下@@政府@@的类比推及@@，从线下@@生活与@@线上@@生活的异同推演线上@@政府@@@@应对线下@@政府@@进行的借鉴与@@创新@@。表@@1展示了线上@@政府@@@@与@@线下@@政府@@@@的特征对比@@，梳理了线上@@政府@@@@在管理对象@@、组织结构@@、控制机制@@、管理方式等方面@@的特征@@，刻画了线上@@政府@@@@的雏形@@。
由表@@@@1可以看出@@，在作用范围上@@，线下@@政府@@面对的是现实空间@@中的传统社会@@，而线上@@政府@@@@针对的是建立在网络空间@@之上的网络社会@@@@。
在面向个体上@@，线下@@政府@@的管理对象是个人与@@身份一@@一@@对应的公民@@，而线上@@政府@@@@面对的则是以@@ID和账号为身份标签@@的网民@@@@，网民@@身份虚拟@@、流动性强@@、可控性低@@，与@@公民形成多对一@@的身份对应关系@@，成为线上@@治理复杂性的成因以及治理难点@@。
在管理结构上@@，传统社会政府@@管理采取的是基于不同政府@@层级组织之间的@@“条块关系@@”而进行的条条@@、块块@@、条块结合的管理模式@@，矩阵式的条块管理在治理现实中也存在着诸如行政效率低下@@、条块分割@@、等级隶属关系强化等弊端@@。而网络社会@@的治理关系远比传统社会复杂@@，其技术特性和多中心特点使网络中任意两方都能够实现连接@@，呈现出复杂的网络状关系结构@@。因此@@对于网络社会@@的管理@@，无法将其囿于条块的框架之中@@，而应该实行与@@网络社会@@特征相一@@致的网络管理结构@@，形成多中心引导@@、多主体@@参与@@@@、多领域互动的管理结构@@。
在组织架构上@@，线下@@政府@@沿用经典科层制组织形式@@，在组织结构@@上呈现纵向层级化特征@@，与@@我国从中央到地方的层次@@治理特征相吻合@@。相比传统社会@@，网络社会@@本身即呈现出扁平化的社会结构@@，以促进信息在网络社会@@中的快速流动@@。因此@@，线上@@政府@@@@应采取扁平化的组织架构@@，降低层级结构带来的重叠性@@、冗余性的弊端@@，加快网络管理信息流速率@@，提高网络行政效率@@。
在职能边界上@@，线下@@政府@@历来实行从中央到地方@@、划地而治的属地管理@@。与@@传统社会地域的有限性不同@@，网络社会@@空间@@上呈现出无边界特点@@，无法像地域的划分一@@样规划网域的边界@@。因而线上@@政府@@@@应顺应网络社会@@特征@@，采取基于网域的区域管理模式@@，其中包括平台@@管理和分层管理@@。平台@@管理是对网络平台@@@@进行分类管理的管理模式@@，尽管网络空间@@难以为界@@，但网络中的社交平台@@@@、电子@@商务交易平台@@@@、即时通讯平台@@等网络平台@@@@则具备相对封闭性和行业类别特性@@，依据平台@@类别对网络平台@@@@进行分类管理@@，能够抓住网络社会@@的矛盾中心@@，实现网络社区@@、网络市场的有效治理@@。分层管理是依据网络层次@@结构而进行的分类管理模式@@，正如互联网@@的全球性联通是建立在七层通信协议的架构之上@@，网络社会@@也产生了物理@@、应用与@@意识形态的层次@@之分@@，有学者提出对互联网@@进行基于结构层面@@、功能层面@@、意识层面的分层治理@@，[9]以层为界制定相适应的治理策略@@，能够实现网络社会@@的精准治理@@。
在控制机制@@上@@，传统政府@@在社会治理@@中具有绝对的权威@@，是绝大多数社会规则的制定者和裁决者@@，在传统社会治理@@中具有单一@@权威中心的地位@@。但是在网络社会@@中@@，网络生活被分割为一@@个个不同的网络平台@@@@@@，每个网络平台@@@@都会制定自己的管理规则@@，拥有对平台@@成员活动进行规制和裁决的权威@@，平台@@成员除了要遵守政府@@的规章之余@@，要在平台@@中进行活动还需服从网络平台@@@@的管理规定@@。因而在网络社会@@中线上@@政府@@@@并非单一@@的权威中心@@，在政府@@之外各个网络平台@@@@也成为分布在网络社会@@中的大大小小的权威中心@@。这不仅意味着线上@@政府@@@@进行网络治理可以通过对网络平台@@@@的规制来实现网络的总体性治理@@，还意味着以网络平台@@@@为代表@@的权威中心可以成为网络政府@@治理的辅助和补充@@。
在治理的法治原则上@@，硬法代表@@能够依靠国家强制力保证实施的法律规范@@，而软法是指一@@定人类共同体通过其成员参与@@@@、协商方式制定或认可的非典型意义上的法@@。[10]我国传统社会法律体系经过长久的实践与@@发展@@，对社会生活的方方面@@面加以完善的法律约束@@，形成了以硬法为主@@、软法为辅的法治模式@@，硬法之治目前@@仍占据着社会治理@@的主流方式@@。相比之下@@，网络空间@@的法治体系尚未建成@@，目前@@应用于网络治理的硬法体系也仅囊括了网络安全法律体系@@、网络言论规范体系和网络信息保护体系@@，[11]网络社会@@的流动性@@、公共性使其可以更加依赖软法之治@@。互联网@@为成员的参与@@@@、协商提供了跨越时空的便利性@@，为网络社区@@、网络平台@@@@、网络行业协会的成长提供了丰沃的土壤@@，这些网络社区@@、平台@@、行业协会已经具备了准公共性的特征@@，行业自治能够规范相当规模的网络社会@@秩序@@，成为网络社会@@治理@@的重要组成部分@@。正因如此@@，硬法之治与@@软法之治的协同治理应成为线上@@政府@@@@的网络社会@@治理@@法治原则@@。
(二@@)线上@@政府@@@@的职能划分@@
政府@@在网络社会@@中应该行使什么样的职能@@，是线上@@政府@@@@构建中最为重要的问题@@。党的十八届三@@中全会审议通过的@@《中共中央关于全面@@深化改革若干重大问题的决定@@》将政府@@职能概述为宏观调控@@、市场监管@@、公共服务@@、社会管理@@、环境保护@@，精炼的概括了政府@@的职能领域@@。线上@@政府@@@@的职能范围既形成于上述的政府@@职能框架之内@@，又与@@网络社会@@当前面临的问题密切相关@@，基于以上两方面@@的分析@@，我们将线上@@政府@@@@的当前职能归纳为网络安全保障@@@@、网络市场监管@@@@、网络公共服务@@@@、网络秩序管理@@。
网络安全保障@@。线上@@政府@@@@的网络安全保障@@职能体系包含了国家安全@@、个人隐私安全和网络交易安全@@。在信息时代@@，网络已经成为国际竞争的主战场@@，网络黑客窃取@@国家机密@@、军事机密的情形不仅出现在科幻剧作中@@，也真实地存在于现实世界里@@，在国家层面上抵御外部势力经由互联网@@的网络攻击@@、信息窃取@@以及价值渗透和舆论操纵@@，已成为线上@@政府@@@@维护网络安全的重大责任和挑战@@。此外@@，大数据@@技术的快速发展使个人变得越来越透明@@，人们在网络生活中也经受着隐私泄露的不安全感@@，保护公民的个人信息不受非法利用@@、隐私权不受不法侵害@@，也是线上@@政府@@@@需行使的职能@@。同时@@，随着网络金融的普及@@，线上@@交易变得越来越频繁@@，看得见的资金交易变成了看不见的信息流动@@，线上@@政府@@@@应在此过程中防止线上@@资金在交易过程中被拦截@@、窃取@@，保护网络交易安全@@。习近平曾在国家安全工作座谈会上指出@@，“要筑牢网络安全防线@@，提高网络安全保障@@水平@@，强化关键信息基础设施防护@@，加强网络安全预警监测@@，确保大数据@@安全@@”。构建线上@@政府@@@@@@，实施网络安全保障@@@@，是新时期@@“总体国家安全观@@”对国网络治理提出的新要求@@。
网络市场监管@@@@。据联合国宽带可持续发展委员会发布的最新报告@@，2016年中国已成为全球第@@一@@大互联网@@市场@@;[12]同年@@，全国数字经济总量已占据全国@@GDP总量的@@30.61%，[13]数字经济成为国民经济的重要组成部分@@。在此际遇下@@，规范网络市场秩序@@，维持网络市场健康发展成为新一@@轮推动经济增长@@、助力结构转型的关键@@。线上@@政府@@@@不仅要对面向消费者的网络消费者市场进行有效监管@@，同时@@还应规范网络企业间竞争行为@@，遏制网络不正当竞争情况的出现@@。从目前@@政府@@部门发布的网络市场监管@@@@典型案例来看@@，政府@@的网络监管内容多集中在网络虚假宣传@@、发布违法广告@@、侵犯他人商标@@、网络传销和不正当竞争等方面@@@@，特别是网络制假售假活动猖獗@@。线下@@政府@@应整合现有的网络市场监管@@@@资源@@，建立全面@@@@、系统的网络市场监管@@@@体系@@，实现净化网络市场环境@@、维护网络市场健康发展的职能目标@@。
网络公共服务@@@@。提供公共服务@@是现代政府@@的重要职能@@，也是政府@@合法性的重要来源@@@@。网络空间@@作为新产生的公共领域@@，易于接纳和创设新的公共服务@@内容和服务形式@@，网络社会@@的政府@@公共服务@@大有可为@@。线上@@政府@@@@的网络公共服务@@@@包括了网络基础设施服务@@、电子@@欧宝娱乐靠谱吗 和云计算服务@@。互联网@@与@@大数据@@产业的快速发展有赖于网络基础设施的建设@@，网络基础设施需求量大@@、统筹性强@@、造价高@@，需要政府@@部门@@“集中力量办大事@@”，加强网络互联互通@@、实现三@@网融合@@，进而推动网络经济健康快速发展@@。在电子@@@@欧宝娱乐靠谱吗 方面@@，线上@@问政@@、线上@@办事已经被我们所熟知@@，政府@@在推动电子@@政务@@发展上已经做了许多有益尝试@@，线上@@政府@@@@应进一@@步打通部门之间的互联障碍@@，实现部门之间的数据@@连接@@、业务衔接和职能联动@@，利用网络技术和平台@@@@，使行政办事@@“最多跑一@@次@@@@”甚至@@“一@@次@@也不用跑@@”成为可能@@;云计算是随着大数据@@技术的发展而产生的新兴事物@@，对于云计算是否应是公共服务@@@@、是否应该由政府@@提供等问题还处于探讨探索阶段@@，但云计算的强大计算存储能力必定可以为公共服务@@的精准化@@、有效性提供更多@@支持@@，政府@@购买服务的供给模式也已经走向实践探索之路@@，未来云计算必定成为线上@@政府@@@@公共服务@@的有力支撑@@。
网络秩序管理@@。相比其他方面@@@@，政府@@在网络秩序管理@@上的行动已经走在了前面@@，在规范网络言论@@、限制不健康内容传播等方面@@已经形成了相对完善的法律体系@@。但在另一@@方面@@@@@@@@，网络的特性又使网络社会@@的不确定@@性大大增加@@，网络媒介降低了公众进行话题讨论@@、意见汇集的门槛@@，网络的缺场交往特征使网络中信息的真实性和透明性受到质疑@@，在此情境下出现网络突发事件@@、网络群体性事件的概率和可控难度都大大增加@@，成为线上@@政府@@@@网络秩序管理@@中面临的最大问题@@。因此@@线上@@政府@@@@进行网络秩序管理@@@@，还需进一@@步探知网络突发事件的演变规律@@，加强对网络虚假言论和煽动行为的打击@@，做好网络群体性事件的疏导@@，建立社会问题的线上@@@@-线下@@协调解决机制@@，维护安全@@、稳定的网络社会@@秩序@@。
