［摘@@ 要@@］政府@@职能@@转变@@@@蕴含着理论与@@过程双重逻辑@@。一@@方面@@，政府@@治理@@能力的提升和治理方式的变革直接关乎着国家@@治理@@现代化@@的全面推进@@，而兼顾治理能力和治理方式的政府@@职能@@转变@@@@@@@@，天然地成了国家@@治理@@现代化@@的重要@@@@“抓手@@”和关键突破口@@。另一@@方面@@@@，改革开放以来@@，政府@@职能@@转变@@@@遵循着@@“国家@@职能@@—政府@@职能@@—政府@@职责@@—职责体系@@”的过程逻辑@@@@。这两种逻辑在@@改革内容和发展脉络上具有内在@@关联@@，并统一@@于国家@@治理@@现代化@@的历史场域中@@。基于此@@，下一@@步改革应当聚焦治理方式变革和治理能力提升@@，重点把握三@@项原则@@：一@@是要@@在@@政府@@@@、市场@@、社会@@三@@者的动态均衡中调整职能边界@@；二@@是要@@将政府@@职能@@转变@@@@和治理工具的应用创新有机统一@@起来@@；三@@是要@@打破自@@发形成的职责结构模式@@，推动职责体系@@重塑@@。
一@@、问题的提出@@@@
党的十八届三@@中全会提出@@@@：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会@@主义制度@@，推进国家@@治理@@体系和治理能力现代化@@”。［1］作为总览全局的发展目标@@，如何切实有效地实现国家@@治理@@现代化@@成为推进各项体制机制改革的立足点与@@归宿@@；而兼顾治理能力和治理方式的政府@@职能@@转变@@@@@@@@，无疑是关键所在@@@@。
立足于国家@@治理@@现代化@@@@，政府@@职能@@转变@@@@可以从@@两个维度进行透视@@：一@@方面@@，作为国家@@和社会@@运行的重要@@一@@环@@，政府@@体系的运转与@@变化无疑是国家@@治理@@现代化@@的重要@@内容@@，而政府@@职能@@及其转变恰恰是政府@@体系内在@@运行与@@改革演化的核心所在@@@@；另一@@方面@@@@，我国改革开放的一@@系列进程@@，既是不断推进政府@@职能@@转变@@@@的过程@@，也是不断提高国家@@治理@@能力@@、完善国家@@治理@@体系的过程@@。由此@@，可以抽象出观察政府@@职能@@转变@@@@的双重视角@@：一@@方面@@着眼于理论推演@@，梳理政府@@职能@@转变@@@@@@、政府@@治理@@与@@国家@@治理@@之间的内在@@关联及其作用方式@@；另一@@方面@@@@着眼于过程梳理@@，通过对@@政府@@职能@@转变@@@@历程的描述透视其与@@政府@@治理@@@@、国家@@治理@@之间的现实关联@@；同时@@，在@@理论逻辑@@与@@过程逻辑@@相互映照和统一@@下@@，系统地思考未来进一@@步深化政府@@职能@@转变@@@@应当遵循的基本原则@@。
二@@、理论逻辑@@：职能转变@@—政府@@治理@@—国家@@治理@@
现代国家@@治理@@无疑是一@@项复杂@@、系统的工程@@，其核心在@@于国家@@治理@@体系的构建与@@国家@@治理@@能力的提升@@；作为国家@@治理@@体系之核心主体@@的政府@@无疑发挥着关键作用@@。从@@逻辑上讲@@，政府@@治理@@可以从@@治理能力和治理方式两个维度加以理解@@，前者指的是政府@@在@@应对@@公共事务时所具有的潜在@@或现实的能力@@；后者则指政府@@如何实现自@@己的意志@@，直观表现在@@政府@@与@@多元主体@@的关系上@@。当然@@，这种架构并不意味着二@@者截然分开@@；实际上@@，二@@者本身是相辅相成的@@。例如@@，治理能力提升之后客观上就会催生治理方式的变化@@，而治理方式的更新无疑可以提升治理能力@@。换言之@@，政府@@治理@@能力的提升和治理方式的变革直接关乎着国家@@治理@@现代化@@的全面推进@@，或者说@@，“政府@@治理@@理论现代化是国家@@治理@@现代化@@的基本要@@求@@”。［2］而反映到@@行政实践中@@，兼顾治理能力和治理方式的政府@@职能@@转变@@@@@@，无疑天然地成了国家@@治理@@现代化@@的重要@@@@@@“抓手@@”和关键突破口@@。这种从@@@@“职能转变@@”到@@“政府@@治理@@”再到@@@@“国家@@治理@@”的演绎@@，层层推进@@、渐次@@深入@@，体现出国家@@治理@@现代化@@场域中政府@@职能@@转变@@@@的理论逻辑@@@@@@。
（一@@）政府@@在@@国家@@治理@@主体@@格局中占关键地位@@
现代国家@@治理@@体系包含政府@@治理@@@@、市场@@治理和社会@@治理三@@个重要@@的次@@级体系@@。［3］这三@@个体系塑造了规范行政行为@@、市场@@行为和社会@@行为的程序与@@制度@@，而其各自@@的运行规则及其交织互动则有效地嵌入现代国家@@治理@@的内在@@逻辑之中@@。通俗地讲@@，现代国家@@治理@@表现为包括国家@@政权的所有者@@、管理者和利益相关者在@@内的多元行动@@者之间的协同与@@互动@@，其关键在@@于政府@@@@、市场@@、社会@@等多元主体@@之间的博弈与@@合作@@。当然@@，无论是从@@行政体系的运作过程还是从@@治理能力的推进实践看@@，在@@多元主体@@结构中@@，政府@@这一@@主体@@依旧占据着主导地位@@，发挥着关键性的作用@@。甚至可以说@@，其他主体@@的顺利成长及其力量的有效发挥都离不开政府@@的支持或引导@@。
（二@@）以政府@@职能@@转变@@@@推动政府@@治理@@能力提升@@
通俗地说@@，政府@@职能@@转变@@@@有助于提升治理能力@@。这一@@观点@@可以从@@以下两个方面得到@@论证@@：一@@方面@@，职能转变@@意味着要@@重新定义政府@@的角色@@，明确新形势下政府@@应该做什么@@、不应该做什么@@，进而在@@这一@@基础上有效地解决政府@@职能@@越位@@、缺位@@、不到@@位等问题@@。另一@@方面@@@@，政府@@职能@@转变@@@@的核心是打造@@“有为@@政府@@@@”。政府@@职能@@转变@@@@并不能简单地被理解为@@“放权@@”，也不意味着职能的体量越小越好@@。实际上@@，对@@于政府@@的衡量@@，应当更关注@@其能否切实有效地管理好国家@@@@、社会@@。这就意味着要@@将@@“有为@@政府@@@@”视为职能转变@@的核心@@，围绕如何推动政府@@更加@@“有为@@”进行改革@@。结合这两方面来看@@，一@@个@@“对@@路@@”且@@“有为@@”的政府@@及其职能结构@@，才是改革的最终指向@@。
（三@@）以政府@@职能@@转变@@@@推动政府@@治理@@方式变革@@
正如前文所述@@，政府@@治理@@方式直观地表现在@@政府@@与@@多元主体@@的关系上@@，政府@@职能@@转变@@@@的过程恰恰也就是调节政市@@、政社@@、政民关系的过程@@。一@@方面@@，政府@@应当从@@微观经济活动和市场@@行为当中坚决退出@@，改变过度干预@@，“使市场@@在@@资源配置中起决定性作用@@”［4］；另一@@方面@@@@，推动政事分开@@，完善政府@@公共服务购买@@，改革社会@@团体审批登记制度@@，培育和扶持社会@@组织发展@@；同时@@，切实遵循法治@@，防止公权力滥用@@，维护公民的权利和利益@@，捍卫社会@@秩序与@@公民自@@由@@。总而言之@@，借助职能转变@@这一@@关涉着政府@@与@@多元主体@@关系调试的载体@@，削减对@@市场@@的不正当干预@@、调整社会@@管理职能@@、增强公共服务职能@@、保障公民的正当权益@@，并有效地将多元主体@@格局融会贯通@@，从@@而变革政府@@治理@@方式并使政府@@职能@@与@@其在@@现代国家@@治理@@体系中的角色定位相一@@致@@，最终切实有效地推进国家@@治理@@现代化@@@@。
三@@、过程逻辑@@：国家@@职能@@—政府@@职能@@—政府@@职责@@—职责体系@@
新中国成立以来@@，特别是改革开放以来@@@@，政府@@职能@@转变@@@@的理论认识和改革探索不断推进@@。依据具体内容和着力点的不同@@，这一@@过程可以大略地划分为三@@个阶段@@，并基本遵循着@@“国家@@职能@@—政府@@职能@@—政府@@职责@@—职责体系@@”的演化逻辑@@。实际上@@，这一@@渐次@@深入@@的过程恰恰也就是政府@@治理@@和国家@@治理@@不断完善的过程@@。
（一@@）第@@一@@阶段@@（1978—1998）：从@@“国家@@职能@@”到@@“政府@@职能@@”
在@@20世纪@@80年@@代以前@@，我国实际上@@并没有现代意义的@@“政府@@职能@@”概念@@，仅仅是在@@马克思主义哲学教本中@@，对@@“国家@@的基本职能@@”进行概略的说明@@。1978年@@，十一@@届三@@中全会吹响了改革开放的号角@@，做出了要@@@@“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到@@社会@@主义现代化建设上来@@”的战略决策@@。因应着这一@@转变@@，“国家@@职能@@”被注入了新的内涵@@，突出国家@@阶级性和社会@@性的分离@@，从@@而将国家@@的社会@@管理职能独立出来@@，进而为现代化建设提供理论支持@@。需要@@注意的是@@，在@@这一@@时期主流术语依旧是@@“国家@@职能@@”而非@@“政府@@职能@@”，“国家@@”与@@“政府@@”混为一@@谈的局面未能彻底改观@@。但是@@，无论是从@@理论发展的需要@@来看@@，还是从@@历史发展的趋势来看@@，“政府@@职能@@”已经呼之欲出了@@。
80年@@代中后期@@，政府@@职能@@转变@@@@改革走上了快车道@@：1984年@@中央@@正式把@@“发展社会@@主义商品经济@@”作为改革和发展的目标@@，并明确提出@@要@@@@“实行政企职责分开@@，正确发挥政府@@机构管理经济的职能@@”，这是@@官方文件中首次@@触及@@“政府@@职能@@”这一@@概念@@@@；1986年@@中央@@“关于第@@七个五年@@计划的报告@@”中正式将@@“政府@@职能@@转变@@@@”作为独立的概念@@表述出来@@；1987年@@，党的十三@@大要@@求政府@@转变管理企业的方式@@，提出@@“使政府@@对@@企业由直接管理为主转变到@@间接管理为主@@”；此后@@1988年@@和@@1993年@@两次@@政府@@机构改革@@@@，则以探索适应经济体制发展的政治体制为主要@@任务@@，着力于政企分开@@，并对@@企业进行宏观@@、间接的管理@@。
（二@@）第@@二@@阶段@@（1998—2007）：从@@“政府@@职能@@”到@@“政府@@职责@@”
前一@@阶段的改革虽然取得了显著的成效@@，但实事求是地看@@，关于政府@@职能@@的界说仍旧比较混乱@@，尤其表现在@@把有关国家@@机器的一@@切活动@@、行动@@、功能@@、职责等都解释为政府@@职能@@@@，从@@而在@@一@@定程度上阻碍了理论的进一@@步发展和改革的进一@@步推进@@。［5］经过这段时间的摸索@@，政府@@职能@@的概念@@进一@@步充实@@，分化为相对@@原则的部分@@——即@@“政府@@功能@@@@”和相对@@具体的部分@@——即@@“政府@@职责@@”。［6］这种逻辑划分从@@理论上解决了政府@@职能@@当中哪些部分能够转变@@、哪些部分不能转变的难题@@，客观上使得政府@@职责@@成为下一@@步改革的抓手@@@@，推动改革走向更具针对@@性和操作性的阶段@@。
这一@@变化在@@实践层面得到@@了印证@@。以国务院机构改革@@为例@@，区别于前几轮改革更多@@地从@@技术层面强调机构的撤并与@@增减@@，1998年@@以后@@的几轮改革开始有意识地以政府@@职责@@为抓手@@@@，将关注@@重点转移到@@政府@@部门的职责权限和职能分工上来@@。同时@@，伴随着理论认识的进一@@步深化@@，对@@于政府@@职能@@究竟转向何方的问题也有了更为明确的认识@@。特别值得注意的是@@，2003年@@以后@@，“非典@@”的爆发@@、弱势群体问题的显化和全球化带来的压力@@，促使中国开始集中地考虑服务型政府@@建设的问题@@，并开始推动政府@@职能@@逐渐从@@偏重经济发展转向更加注重公共管理和社会@@服务@@。此后@@，机构改革@@、职责划分和服务型政府@@建设无疑更加紧密地联系在@@了一@@起@@，进一@@步推动着中国的行政改革进程@@。
（三@@）第@@三@@阶段@@（2007至今@@）：从@@“政府@@职责@@”到@@“职责体系@@”
应当关注@@各项职责之间的相互协同以及@@职责配置与@@机构改革@@之间的双向互动等@@。这一@@理念上的转变@@，直观地反映在@@对@@于@@“政府@@职责@@体系@@@@”的关注@@上@@。
2007年@@党的十七大报告旗帜鲜明地提出@@@@“健全政府@@职责@@体系@@@@@@，完善公共服务体系@@”，这是@@“政府@@职责@@体系@@@@”这一@@术语首次@@被写入党的纲领性文件中@@。2008年@@以来推行的大部门体制改革恰恰秉持着这一@@理念@@，试图超脱简单的机构层面的改革@@，与@@政府@@在@@经济社会@@中扮演的角色以及@@发挥的功能@@联系起来@@，着力于理顺职责关系@@、凸显职责协同@@，并以此为基础实现职责设置与@@机构改革@@间的良性互动@@。此后@@，2012年@@党的十八大报告中进一@@步强调@@“稳步推进大部门制改革@@，健全部门职责体系@@@@”，以及@@2013年@@《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定@@》中首次@@对@@央地职责进行划分等原则性表述@@，都为下一@@步深化改革指明了方向@@。同时@@，自@@2013年@@开始全面推广的权力清单改革@@、职责清单改革@@、负面清单改革@@，本质上就是改革走向精细化的直接表现@@，有助于厘清政府@@职责@@关系@@、塑造政府@@职责@@体系@@@@@@，因而也可以被视为同一@@序列的改革@@。
