活动@@：《2016"互联网@@+政务@@"微分享@@第二@@季第三@@期@@》
时@@ 间@@：2016年@@6月@@3日@@ 20：00-21：00
地@@ 点@@：互联网@@+政务@@（精英群@@）微信群@@（加入需审核@@）
嘉@@ 宾@@：国脉研究院研究员@@ 邓凯@@
主@@ 题@@：公共数据@@资源@@共享@@的需求@@与供给精细化管理@@
分享@@实录@@：
我们经常能听到一@@句话@@：理念不是问题@@@@，资金也不是问题@@@@，技术@@还不是问题@@@@，问题@@就在@@于信息打不通@@@@。纵观@@2002年@@至今@@，凡是信息化建设的政策必提信息资源@@；信息资源的政策必提信息共享@@@@。然而@@信息孤岛@@、数据@@烟的现象仍大面积存在@@@@，仍是制约信息化建设应用@@效能价值的主@@要瓶颈@@，为@@什么数据@@不通@@@@？今天将就现实环境@@@@、应用@@需求@@@@、所处阶段@@、问题@@症结@@、精细治理@@@@以及治理@@策略@@等六@@个方面来阐述@@。
一@@、现实环境@@
1. 形势倒逼@@
5月@@25日@@中国大数据@@产业峰会在@@贵阳开幕@@，李克强总理出席并发表了重要讲话@@，特别指出中国超过百分之八十的数据@@在@@政府@@手中@@，政府@@应共享@@信息改善大数据@@@@，大数据@@就像一@@个钻石矿@@。一@@语道破当前公共数据@@资源@@已濒临一@@个不得不开放@@，不得不做好共享@@的临界点@@@@。换而@@言之@@，在@@信息化建设的过程@@中@@，基础设施建设初步的应用@@系统@@建设均已得到了长足的发展@@。但唯独数据@@共享@@进展缓慢@@，发展成为@@数据@@共享@@当前所面临的新@@形势倒逼@@@@。
2. 技术@@驱动@@
随着大数据@@@@，云计算一@@代信息技术@@的不断深化@@，不仅带来了数据@@资源@@的爆发式增长@@，也促进了数据@@存储@@、共享@@、挖掘@@、应用@@等条件的成熟@@。此外@@，大数据@@也成为@@了技术@@创新@@的重要基础@@。
3. 主@@动作为@@@@
相关的政府@@部门积极应对@@、主@@动作为@@@@、自上而@@下出台了系列的推@@进政策文件@@，比如国务院关于印发@@《促进大数据@@发展行动纲要@@》的通@@知@@，还有国务院办公厅@@《关于运用@@大数据@@加强对市场主@@体@@服务和@@监管的若干意见@@》等政策文件@@，各地@@区也相应开发了综合性应用@@以提升政府@@透明度@@、社会民主@@程度@@、国家创新@@竞争力@@，这些都是目前公共数据@@资源@@共享@@面临的现实环境@@@@。
二@@、应用@@需求@@@@
1. 治理@@结构@@
从一@@元主@@导到多元合作@@。打破传统@@政府@@和@@公共机构作为@@唯一@@权威的主@@题@@模式@@，提升公共机构和@@社会力量@@，相互合作@@，形成多中心开放性的治理@@网格@@。多中心的公共治理@@结构@@不再是紧紧围绕利益和@@问题@@的组织@@，而@@是围绕着事件和@@密集的信息流的组织@@。
2. 服务模式@@
从千人一@@面到千人千面@@。传统@@的@@欧宝娱乐靠谱吗
是以政府@@为@@导向的被动服务@@，与传统@@的@@被动型@@欧宝娱乐靠谱吗
相比@@，以用@@户为@@中心的电子政务@@@@信息服务模式@@是一@@种基于公众政务@@信息需求@@@@，且面向公众信息活动@@过程@@的资源集约@@、信息集中@@、业务@@集成@@、服务个性化的信息服务模式@@@@。通@@过对公众的信息服务使用@@习惯@@、偏好和@@特点@@进行分析@@，实现个性化的主@@动服务@@。
3. 治理@@决策@@
经验决策到数据@@决策的转变@@。传统@@的@@公共决策往往是依靠政治精英和@@业务@@专家的经验和@@直觉@@，决策依据主@@要是过去的事实和@@经验理性@@，很大程度上是一@@种经验决策和@@模糊决策@@。在@@大数据@@时@@代公共决策可以借助于云计算对数据@@进行分析@@，甚至处理和@@决策有关的所有数据@@@@。
4. 绩效评估@@
绩效评估@@的着重点@@是目标评估到全景评估@@，传统@@的@@是治理@@绩效评估@@以目标控制为@@导向@@，常常以预定的治理@@目标为@@标准@@，主@@要衡量治理@@行为@@和@@实现治理@@目标的程度@@，模式比较单一@@@@。大数据@@时@@代下全景评估基于大数据@@和@@社会属性@@，通@@过数据@@整合和@@数据@@加总可以记录政府@@治理@@的轨迹和@@全景@@，使数据@@之间@@相互交叉验证@@，可想而@@知全景评估的广度和@@深度远远超过传统@@的@@目标评估@@。
三@@、所处阶段@@
公共数据@@的共享@@主@@要可以分为@@三@@个阶段@@："存起来@@"、"用@@起来@@"和@@"连起来@@"。这三@@个发展的阶段也可以随着技术@@的发展逐步更新@@和@@交叉迭代@@。"存起来@@"是依托数据@@中心@@，把数据@@存放堆积起来@@。典型的应用@@有@@"政务@@云平台@@@@"，这个阶段主@@要呈现的是数据@@大规模@@、多样性和@@可用@@价值@@。而@@"用@@起来@@"主@@要是借助数据@@银行使存储起来的数据@@能够实现查询@@、调用@@@@、分析等用@@途@@，典型的应用@@就是综治网格化@@，这个阶段主@@要呈现的特征有主@@动@@、采集@@、容易访问@@、内部关联@@。最后一@@个阶段是@@"连起来@@"，主@@要通@@过数据@@@@AI促进数据@@的自我表达@@、给予和@@需求@@@@，典型的应用@@有@@AlphaGo的政务@@智能@@，主@@要呈现自组织@@、自学习@@、自完善等特点@@@@。
四@@、问题@@症结@@
横向@@、纵向来比较国内外目前公共数据@@资源@@共享@@所呈现的特点@@@@，基本得出大体还是处于由第一@@阶段向第二@@阶段过渡的阶段@@。也有一@@些地@@区或者是国家公共数据@@资源@@共享@@还处在@@与第一@@阶段@@，第一@@阶段过渡期主@@要有数据@@聚集规模化@@、数据@@应用@@@@多元化的特征@@，面向于这样的发展阶段@@，公共数据@@资源@@共享@@到底存在@@哪些症结@@？为@@什么不能快速跨越第一@@阶段向第二@@阶段进发@@？众所周知@@，公共数据@@资源@@的治理@@需要依靠技术@@@@、业务@@、需求@@，三@@驾马车共同发力@@，而@@当前公共数据@@资源@@建设的三@@驾马车发展严重不平衡@@，协调推@@进的速度@@、步调@@、质量不和@@谐@@，与日@@益增长的数据@@需求@@矛盾进一@@步凸显@@，主@@要存在@@了以下几个问题@@@@：
1. 共享@@平台@@@@"统@@"而@@不@@"通@@"
现阶段各地@@政府@@所建设的数据@@共享@@交换平台@@和@@交换体系主@@要用@@于汇@@集统@@筹地@@区的政务@@数据@@资源@@@@，但是由于业务@@需求@@与技术@@建设存在@@脱节@@，而@@有效动力不足使共享@@平台@@@@在@@建设过程@@中更倾向于物理的集中@@，各部门在@@数据@@交换@@、数据@@流通@@的推@@进工作中@@，进展较困难推@@进较慢@@，自觉或不自觉设置障碍@@，给数据@@共享@@带来一@@定困难@@，从而@@导致数据@@孤岛@@、烟囱效应@@
2. 业务@@信息@@"拥@@"而@@难@@"用@@"
基于具体业务@@部门的办公电子化业务@@信息@@化与智慧城市@@信息惠@@民等信息化工程的建设@@，各业务@@部门相继建设了大量的数据@@采集@@系统@@@@，也沉淀了大量的技术@@数据@@流程和@@数据@@结果@@，并且在@@数量上和@@质量上均有较好优势@@。但是在@@实际业务@@办理过程@@中@@，尤其是多部门的联合办理@@，因缺乏良好的中间@@平台@@以及各部门之间@@的规定限制@@，导致业务@@信息@@交换障碍@@。
3. 数据@@资源@@"汇@@"而@@不@@"惠@@"
数据@@共享@@平台@@@@通@@过统@@一@@接口管理平台@@的建设@@，统@@一@@标准化@@、规范建设以及联合共建措施@@，数据@@汇@@集上取得了比较好的成效@@，但由于缺乏应用@@导向@@，一@@方面导致所收集的数据@@结构不一@@@@，数据@@清洗工作艰巨@@，价值密度低@@；另一@@方面导致存量数据@@资源@@盘活效率低@@，未能在@@各部门实际运作中发挥出实效@@，最后难以实现数据@@驱动中发展信息惠@@民的目的@@。
4. 管理制度@@"兴@@"而@@难@@"新@@"
从国家到地@@方甚至到具体的职能部门都出台了多层的政务@@数据@@资源@@共享@@管理制度@@@@。但出台政策文件以及管理制度@@对于宏观理论上较为@@侧重@@，自上而@@下的系统@@还原文件和@@操作性指南并没有出台@@。各地@@方自行建设或制定的规范因缺乏上层指引而@@参差不齐@@，且与部门的应用@@难以配套@@，导致制度出台的数量较多但对实际的管理却没有很多创新@@的举措@@。
五@@、精细治理@@@@
长期以来公共数据@@资源@@共享@@与开放并没有实质性的突破@@。主@@要是公共数据@@资源@@在@@供给和@@需求@@的管理上受到了@@"重权力归属@@，轻权力运作@@"的影响@@，使文件在@@管理上的管理意识推@@进比较粗放@@，缺乏过程@@意识@@，较少关注精细化的管理@@。
面对大数据@@时@@代@@，数据@@运用@@不断深化@@，利益取向不断多样化@@，公共数据@@资源@@管理@@，从粗放到精细的转变@@，实际上是推@@动数据@@治理@@@@转型的重要机制性策略@@。公共数据@@资源@@精细化治理@@@@，主@@要是指数据@@的管理@@模式和@@服务方式的@@"微创新@@@@"过程@@。在@@"技术@@-治理@@"型逻辑的引导下@@，数据@@统@@筹部门的@@"精明作为@@@@"和@@其他主@@体@@的能动性参与相结合@@，在@@理念创新@@@@、流程塑造@@、标准设置@@、工具科学化等中微观层面进行持续性改善@@，以调动整个组织的积极力量化零为@@整积极实现细节化与系统@@化的有效转变@@。
数据@@精细化治理@@主@@要带来的两个意义@@：
1.数据@@精细化治理@@是数据@@治理@@@@转型的机制性创新@@@@。聚焦于数据@@管理和@@服务过程@@的改进以及质量提升@@。通@@过工作业务@@流程优化管理服务方式转变的机制创新@@@@。通@@过这些持续的@@、微观的创新@@@@，不断的积累有利于体制架构调整的积极因素@@，最终实现提升数据@@治理@@@@的宏观效益@@。
2. 数据@@精细化治理@@是对数据@@治理@@@@转型的@@"工具提升@@"。主@@要是从过程@@建设和@@科学管理的层面@@，为@@增加统@@筹部门与职能部门的互动机会提供了可操作@@工具@@，通@@过在@@治理@@环节@@引入多元参与的形式倒逼各方改进工作方式@@，以提升治理@@活动@@的人规范性和@@信息化水平@@。
六@@、治理@@策略@@
宏观意义上数据@@的精细化治理@@主@@要是两个改变@@。第一@@个是变@@"总体支配@@"为@@"技术@@治理@@@@"，"技术@@化治理@@@@"主@@要指的是政府@@通@@过流程再造和@@机制创新@@等过程@@要素的改进@@，通@@过程@@序化设计@@，能够使每一@@项数据@@操作都有标准可依据@@、可操作@@、可检查@@、可测评@@，为@@各部门@@、环节@@、成员@@、工作单元之间@@分工有序与衔接配合提供了制度依据@@，有助于降低各环节@@链接的相互损耗@@。另外一@@个是变@@"单向管制@@"为@@"双向互促@@"，在@@多元数据@@治理@@@@力量并存的条件下@@，数据@@治理@@@@已经不再是一@@个数据@@统@@筹部门@@"少干预@@"和@@"不代替@@"去开展行动的问题@@@@，而@@是统@@筹部门如何去与多元治理@@主@@体@@共同开展行动的问题@@@@。精细化数据@@治理@@@@一@@方面需要通@@过统@@筹部门与职能部门@@"双向互动@@"来提供可持续发展的动力@@，另一@@方面可以通@@过民众参与来丰富社会管理形式@@，填补政府@@@@"职责空白@@"，形成政府@@与社会相互补充的社会治理@@网络@@。
除了宏观数据@@治理@@@@策略外@@，在@@微观层面在@@具体的操作层面上可以从数据@@的采集@@@@@@、数据@@的管理@@、数据@@的应用@@三@@个层面进行说明@@。
1. 数据@@的采集@@@@
从数据@@采集@@细节管理上来看@@，在@@采集@@的过程@@中核心的问题@@是因部门壁垒限制而@@导致数据@@采集@@不到@@，使数据@@共享@@成为@@无源之水@@，最普遍的问题@@就是数据@@资源@@目录体系或者目录平台@@是空盒的现象@@，数据@@共享@@缺乏激励驱动机制@@，部门数据@@的信息交换共享@@壁垒比较严重@@。针对数据@@资源@@目录体系空而@@无物没有发挥目录的作用@@的这种现象@@，怎么样进一@@步触发目录体系的活力@@？可以将目录体系落实到具体的系统@@用@@上@@。比如目录的管理平台@@@@、数据@@的报送平台@@@@、数据@@内部共享@@发布平台@@以及数据@@的内部查询平台@@等等@@，可以将数据@@目录赋予一@@定的应用@@功能从而@@驱动相应的业务@@部门@@，为@@了实现业务@@的电子化信息化@@，在@@这个过程@@中将数据@@目录的内容充实起来@@、融入进去@@、使用@@起来@@@@。
各部门在@@数据@@共享@@的过程@@中缺乏主@@动意识@@，缺乏激励机制@@，数据@@共享@@协调过程@@主@@要是依赖于部门之间@@的协调互助@@，数据@@共享@@可能会基于两个部门提供的数据@@共享@@@@。这种共享@@主@@要还是基于情理实现的@@，在@@精细化的治理@@过程@@中主@@要体现@@"推@@与拉@@@@"的合力推@@进@@，激发部门的利益冲动@@。"拉@@"主@@要是通@@过利益的诱导的方式@@@@，比如应用@@需求@@@@方提前向业务@@部门提出共享@@要求或通@@过共享@@共建综合应用@@平台@@@@，驱使业务@@部门的使用@@需求@@@@，让他在@@共享@@的同时@@也能有所收获@@。"推@@"主@@要是将信息共享@@纳入信息化建设考核中@@，甚至出台专门的信息共享@@考核办法@@，以评促进@@，以评促建@@。
此外@@，还可以借助上级的相关文件要求强制地@@落实推@@进公共数据@@资源@@的共享@@@@。在@@数据@@共享@@驱动机制上不仅不能单纯的依靠情理上的互助@@，更需要依靠利益上的冲动或利益上的互助共享@@来驱动@@。而@@针对业务@@部门在@@数据@@共享@@过程@@中所设置的壁垒@@，还有因为@@惰性不共享@@的业务@@系统@@数据@@资源@@@@，可以通@@过改变先建系统@@再进行数据@@采集@@的模式@@，将信息化项目建设与信息共享@@联合起来@@，在@@信息化建设项目报建的时@@候将数据@@共享@@作为@@其中的材料进行考核审核@@，在@@项目竣工验收的过程@@中@@，将共享@@的清单和@@数据@@接口等等相关方面作为@@验收核实的条件之一@@@@，否则就不予验收@@。新@@建项目可以通@@过这种方式来实现数据@@共享@@@@，已建的项目不需要报建审批@@，可以在@@下一@@次@@需要审批的过程@@中提出相应要求@@，将审定运维的过程@@把数据@@共享@@纳入进来@@，以数据@@共享@@作为@@前提@@，否则就不予以相关运营费支持@@，或者是计算空间@@@@的支持@@。总而@@言之就是通@@过信息共享@@与项目建设两块的结合督促@@、倒逼各部门把业务@@系统@@中可共享@@的数据@@共享@@到数据@@中心@@。
2. 管理维护@@
针对于数据@@采集@@之后的管理维护@@工作的@@，往往基于安全@@、涉密@@、条块@@、割裂等问题@@而@@造成数据@@资源@@在@@管理维护@@上存在@@管不上@@、管不好@@、管不住等问题@@@@，可以从以下几个点@@去进行精细化治理@@@@。第一@@基于数据@@共享@@的@@不同类型@@，包括无条件共享@@@@、有条件共享@@和@@不共享@@这三@@个方面@@。但现实情况是这种类型管理比较模糊@@，我们可以针对于这种情况进行分级管理@@。对于无条件共享@@信息全部共享@@到统@@一@@的平台@@@@，使用@@者无需向原单位通@@知就可以进行查阅或者使用@@@@。而@@针对条件共享@@的可以设立专门的数据@@治理@@@@工作小组@@，类似于行政审批的审改办@@，明确共享@@的条件@@。针对于不共享@@的信息资源@@，通@@过矩阵导致的方式@@由数据@@源提供不共享@@的依据@@，由数据@@治理@@@@工作小组进行法制审查@@，明确是否是属于不共享@@的范畴@@。在@@标准规范的界定的时@@候设立仲裁机构@@，以清除@@各部门之间@@推@@诿责任的局面@@。
现阶段的数据@@共享@@主@@要是供需双方签订好协议进行共享@@@@，但这仅仅局限于两部门之间@@@@，其他部门无法知晓@@，局限了数据@@共享@@的辐射范围@@。在@@精细化治理@@过程@@中@@，可以将双边关系公开透明@@，让其他部门也知晓@@，以推@@动更多@@双边协议的签订@@，逐步扩大范围@@。针对目前各级政府@@使用@@的业务@@系统@@或业务@@运作有很大部分是上级部门建设的@@，比如国家部委或省级建设的系统@@应用@@@@，而@@基层政府@@的建设中会明显存在@@数据@@烟囱的问题@@@@，在@@横向@@上难以共享@@的纵向垂直系统@@的资源@@。
在@@精细化的管理治理@@过程@@中可以考虑@@，一@@是借数据@@中心为@@桥梁@@，业务@@部门的数据@@共享@@到数据@@中心后签订的协议也适用@@于上下级的数据@@中心@@，使所共享@@的数据@@能够在@@上下级流通@@@@、传递@@，在@@下级业务@@部门使用@@上级业务@@部门采集@@的数据@@时@@可以通@@过本级的数据@@中心进行申请调用@@@@@@。二@@是上级部门建设的数据@@采集@@系统@@可以约定所采集@@的本级数据@@到政府@@部门@@，从而@@改善烟囱效用@@@@。最后是针对已经建设数据@@中心的地@@区@@，经常出现经过私下协商共享@@数据@@@@，而@@没有经过数据@@中心@@，就双方通@@过协议实现了数据@@体外循环的现象@@，在@@治理@@过程@@中可以明确要求数据@@@@共享@@必须经过数据@@中心实现闭环的管理@@。
3. 数据@@应用@@@@
除了数据@@质量无法使用@@@@，还存在@@数据@@不敢用@@@@、不会用@@的问题@@@@。在@@数据@@精细化治理@@的过程@@中@@，可以通@@过改变原有的数据@@交换到第三@@方的模式@@，要求数据@@@@"可用@@不可见@@"、"数据@@不搬家@@"的方式@@，为@@有需要的业务@@部门直接提供数据@@服务@@。这种模式分为@@两种形式@@，一@@是按照各部门的需求@@提供个体数据@@而@@不@@是全样本数据@@@@，另外一@@种是直接由数据@@中心按照业务@@部门的需求@@代建数据@@模型@@，代开发业务@@产品@@。
而@@针对涉密@@的数据@@@@，可以按照安全的规定提供确认@@、比对@@、校验等服务@@，比如由公安机关确定某个人或单位是否存在@@违法记录的信息@@，但无需提供违法数据@@@@，涉密@@的数据@@管理部门只需要告诉需求@@部门这条数据@@的对错@@，不涉及到具体的数据@@@@，让需求@@部门自行比对@@@@。
邓凯@@
国脉研究院研究员@@
长期致力于电子政务@@@@及政府@@在@@线服务@@、政务@@数据@@资源@@管理研究@@。重点@@参与或主@@持@@《佛山市@@“互联网@@+政府@@”（电子政务@@@@4.0）发展研究@@》、《北京市卫生系统@@网站定级标准研究@@》、《佛山市@@公共信息资源共享@@与开放研究@@》等多个信息化研究@@、规划项目@@。
