在中共十八届三中全会描绘的气势恢宏的改革蓝图中@@，“推进国家治理体系和治理能力现代化@@”尤为引人瞩目@@。而政府改革@@则是国家治理体系和治理能力现代化的关键@@。
但综观改革开放@@35年来的@@7次@@政府改革@@@@，无一例外地将改革重心放在横向的政府机构调整@@，纵向精简政府层级的改革则始终未能摆上议事日程@@——不仅未能精简@@，反而由四级政府架构演变为更复杂的五级政府@@体系@@。
随着三中全会决议提出@@，进一步@@“优化政府组织结构@@”，推进中国五级政府@@体系向国际通行的三级政府体系转变的改革已迫在眉睫@@。接受@@《21世纪@@经济报道@@》采访的国家行政学院教授@@、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯@@认为@@，应该通过新增直辖市将中国的省级行政单位增加至@@40个@@，为行政上推进省直管县@@创造条件@@；并虚化乡镇这@@级政府@@，将其变为县@@级政府的派出机构@@，从@@而形成三级政府体系@@。
市管县@@体制背离改革初衷@@
《21世纪@@》：自改革开放以来@@，中国共进行@@了@@7轮政府改革@@@@，但无一例外都@@是横向的政府机构改革@@，而没有在纵向上进行@@精简政府层级的改革@@，原因是@@什么@@？
汪玉凯@@：这@@30多年来@@，中国进行@@了@@7次@@大的政府机构改革@@，成绩值得肯定@@。伴随着中国市场化的改革进程@@，经过@@7次@@政府改革@@@@，从@@整体结构到运行模式@@，已基本由计划经济政府转向市场经济@@。
但总体上看@@，这@@30年政府改革@@都@@是从@@横向的部门设置的科学性@@、上级对下级放权上面考虑@@，而没有从@@纵向上来考虑问题@@。并且@@，纵向的行政设计不仅没有扁平化@@，相反还复杂化了@@——改革开放前@@，中国是四级政府管理架构@@，改革开放后却变成了五级政府@@体系@@。
因为改革开放前@@@@，中国城市化率非常低@@，虽然也存在一些地级市@@@@，但地级市@@不管县@@@@；绝大多数县@@是由地委行署管理@@——而行署是省委@@、省政府的派出机构@@，没有人大@@、政协和相应的公检法机构@@，不是一级政府@@。1982年后@@，在探索发挥中心城市辐射作用@@、带动区域经济发展的过程中@@，开始地市合并@@@@、市管县@@改革@@——这@@等于在县@@之上增加了一个@@行政层级@@。市管县@@最初在@@“长三角@@”进行@@，很快风靡全国@@，除了海南和少数地方保留民族自治州@@、地委行署外@@，大部分地方都@@改成市管县@@体制@@，中国也就由四级政府变成五级架构了@@。
《21世纪@@》：地市合并@@、市管县@@改革@@是否达到了当初以中心城市带动周边县@@市这@@一改革目标@@？
汪玉凯@@：市管县@@当初的设想很好@@，在一些地方也不是一点作用没起@@，尤其是对中心城市的快速发展起了很大作用@@——地级市@@毕竟掌握了县@@的资源@@、管人@@，就把县@@域资源调度上来加快地级市@@的发展@@。可以说@@，现在@@300多个@@地级市@@的快速发展@@，很大程度上与市直管县@@体制有关@@。但市管县@@也阻碍了县@@域发展@@：市管县@@之前@@，省是通过地委行署管县@@@@，行署只是一个@@过渡性机构@@，不会截留资源@@；市管县@@之后@@，市就可能把一些资源@@——政策@@、资金@@、指标等截留@@。并且@@，地市合并@@表面上减少了地委行署@@，但财政供养人员并没有减少@@，反而增加了很多@@。所以@@，市管县@@的初衷不但没有实现@@，反而还背离了@@。
此外@@，在纵向上的行政改革探索过程中@@，为了协调解决大城市和省会城市@@的利益@@，成立了一些副省级城市@@和计划单列市@@@@。这@@就直接在城市类型上又增加了两种模式@@，使情况更复杂@@。因为计划单列市@@的行政级别要比地级市@@高半格@@，也使得整个@@行政层次@@上升@@。
不精简层级难以根治@@“跑部钱进@@”
《21世纪@@》：未来@@横向的政府机构改革还有空间@@吗@@？从@@时机上看@@，现在@@是否到了应该将政府改革@@重点转向纵向精简政府层级@@？
汪玉凯@@：虽然横向机构整合越来越接近于合理@@，但并没到尽头@@。经过@@今年这@@一轮中央政府机构调整后@@，国务院还有@@25个@@组成部委@@——而发达国家一般不超过@@17个@@。未来@@，可以考虑进一步@@整合组建大农业@@、大文化@@、大社保部门@@。此外@@，市场监管机构如工商质检@@、食药监管总局@@、地税@@、国税@@，也可以考虑合并@@。
政府改革@@往纵向行政层级调整方面推进@@，已经非常紧迫@@。原因是@@：
第一@@，如果纵向五级政府@@不进行@@整合@@，很难建立起规范的财政转移支付制度@@。目前@@，中国是五级政府@@@@、五级财政@@，各个@@部委掌握了@@290多项专项转移支付@@，从@@县@@到市再到省@@，都@@“跑部钱进@@”，只有变成三级政府@@、三级财政@@——中央财政@@、省财政@@、县@@市财政@@（乡镇不设财政@@），才有可能建立相对规范的财政转移支付制度@@。随着地方政府土地财政依赖度大大下降@@，将来要培植地方税源@@，在这@@个@@过程中@@，规范的财政转移支付也非常紧迫@@、非常重要@@。
第二@@，五级政府@@，特别是纵向不扁平化@@，上级政府对下级约束性很强@@。所以@@，市管县@@体制必须改掉@@。
第三@@，从@@客观条件看@@，也具备了加快精简政府层级的可能@@。现在@@交通@@非常发达@@，很多地方的县@@委书记当天到省政府开会没问题@@。并且@@信息化程度加深@@，电子政务使信息传递手段发生历史性变化@@。
此外@@，城镇化正在高速前进@@，如果纵向政府结构不调整@@，管理会走到死胡同@@。比如@@，现在@@除了直辖市@@、省会城市@@、副省级城市@@、计划单列市@@、地级市@@、县@@级市@@，一些地方还在探索镇级市@@、村级市@@！一些镇有几十万人口@@，如果治理结构上不突破@@，镇级市怎么管理@@？所以@@，必须突破公共治理结构@@、打破完全按照行政级别设市@@。
增设直辖市以推进行@@政省直管县@@@@
《21世纪@@》：对于精简政府层级的改革@@，有两种不同的观点@@@@：一种是@@“虚省实府@@”，另一种是@@@@“实省虚市@@”，你倾向哪一种@@？
汪玉凯@@：但现在@@经济@@、交通@@、通讯高度发达@@，不需要那么多地方机构@@。而且@@，不管在国外还是国内@@，省这@@一级都@@很必要@@。中国历史上就是行省制@@，现在@@不应回到过去那种@@“州府管县@@@@”的结构@@，而应继续推进省直管县@@@@。
考虑到中国地区差异性大@@，省直管县@@第一@@步是财政上省直管县@@@@，待将来条件成熟后@@，要实现行政上省直管县@@@@。现在@@看@@，财政上省直管县@@推进较快@@，但行政上推进得非常慢@@。因为这@@个@@过程中有很多问题@@，比如@@县@@的财政省级管@@，行政上还是地级市@@管@@，地级市@@缺乏积极性@@。但最主要的难点是@@：第一@@，全国省级单位相对较少@@，如果一个@@省的管辖范围不做调整@@，要管上百个@@县@@和县@@级市@@@@，数量太多@@，对省的压力很大@@。第二@@，现在@@省级政府管的事情太多@@，中央很多政策@@@@、权力下放到地方以后@@，省是最主要的处理单位@@，省直管县@@难度大@@。
解决第一@@个@@难点@@，如何调整行政区划就成为一个@@大问题@@。相对容易操作的办法是@@，首先@@增加直辖市@@。一个@@省有两个@@行政中心@@、两个@@大城市的@@，拿出其中一个@@做直辖市@@。比如@@大连@@、青岛@@、宁波@@、厦门@@、深圳@@，都@@可以改为直辖市@@。这@@样@@像辽宁@@、山东@@、广东这@@样@@的人口大省就大大减少了@@。只要把现在@@@@31个@@省级行政单位增加到将近@@40个@@，省直管县@@的条件就越来越具备@@。
解决第二@@个@@难点@@，就要削减省级政府管理过多的权力@@，将整个@@管理重心下移到地级市@@@@、县@@，甚至镇@@。比如@@，海南没有进行@@市管县@@@@，管得也挺好@@。省级权力下放@@，与改革有很大关系@@，要有改革的魄力@@。
只有在行政区划调整@@、省级权力精简下放方面做一些探索@@，调整五级政府@@架构才能推进@@。
推行书记县@@长一人兼任制@@
《21世纪@@》：财政上的省直管县@@改革@@，2009年就开始大面积推开@@，有些地方探索就更早@@，如何评价其效果@@？如果省直管县@@由财政向行政上推进@@，会有哪些阻力@@？
汪玉凯@@：县@@和县@@级市@@是否实行行政上的省直管县@@@@，由其利益决定@@。多数县@@和县@@级市@@@@，愿意省直管县@@@@——可以减少市这@@一级对资源的截留@@。省直管县@@的阻力主要来自@@：一是地级市@@@@——从@@1982年到现在@@@@，县@@一直由地级市@@管@@，剥离过程中地级市@@肯定是个@@阻力@@；二是省级政府的顾虑@@——省级政府管的太多@@、县@@太多@@，不改变管理模式@@、权力不下移@@，省级政府的管理压力非常大@@；三是有些地方客观上确实不具备省直管县@@的条件@@——如新疆@@、西藏这@@些地域规模很大@@、人口很稀的地方@@。所以@@，加快省直管县@@的步伐@@，主要还是指东部经济比较发达的地方@@@@。
《21世纪@@》：《21世纪@@经济报道@@》曾经对湖北天门@@、潜江这@@几个@@较早进行@@省直管县@@改革的地方做过调查@@，发现县@@里的官员对这@@项改革很矛盾@@：他们欢迎财政上省直管县@@@@，但担心行政上省直管县@@会使他们的晋升渠道变窄@@、机会变少@@。
汪玉凯@@：确实是这@@样@@@@。解决这@@个@@问题@@，可以在省直管县@@后@@，将一些人口@@、规模比较大的重点县@@提成副地级@@。这@@样@@，官员有上升空间@@@@，就愿意在一个@@地方长期工作@@，可能对这@@个@@地方做出贡献@@。
《21世纪@@》：在中国目前@@的情况下@@，由于@@“天高皇帝远@@”，对县@@委书记的监督本就已很成问题@@，如果权力继续下沉到县@@@@，并且@@有的县@@还提升为副地级的话@@，县@@委书记的权力是否会膨胀得更厉害@@、腐败风险更大@@？
汪玉凯@@：在提高县@@的级别@@、权力重心下沉到县@@的情况下@@，县@@的治理结构就非常关键@@，必须跟政治治理的民主进程@@、官员选拔制度相配套@@，以解决一把手的监督问题@@。首先@@，要改变县@@长@@、书记两个@@人的管理格局@@，要让老百姓有更大的选择权@@。省直管县@@以后@@，应该实行县@@委书记@@、县@@长兼任制@@：党内选书记@@，行政选县@@长@@，两条线选出一个@@人@@。即上级党委推荐@@4个@@党委书记候选人@@，让党员选三个@@@@，这@@三人再到人代会上竞选县@@长@@，谁竞选上县@@长谁就是党委书记@@。这@@样@@，县@@委书记受到党内纪委和人大两条线监督@@。
乡镇应变成县@@级政府派出机构@@
《21世纪@@》：在精简政府层级的改革中@@，关于乡镇一级@@，你怎么看@@？
汪玉凯@@：应该虚化乡镇这@@一级政府@@。有条件@@、经济比较发达的地方@@，应尽量废除乡镇@@，把乡镇变成县@@级政府的派出机构@@，将权力重心下移@@。这@@样@@县@@域经济才能真正发展起来@@。要探索合并乡镇@@，现在@@还有@@19000多个@@镇@@、15000个@@乡@@，随着城镇化的快速推进@@，乡镇还有进一步@@合并的可能@@。没条件的地方@@，暂时没办法取消乡镇@@，也不能@@“一刀切@@”。
