政府工作报告提出@@，健全数据@@基础制度@@，大力推动数据@@开发开放@@和@@流通@@使用@@。《2024年@@国民经济和@@社会发展计划@@》也将@@“推进公共数据@@@@资源管理和@@运营@@机制改革@@，加快公共数据@@@@授权运营@@试点和@@应用示范@@”列入主要任务之一@@。
我国公共数据@@@@资源体量庞大@@，覆盖领域和@@应用场景广泛@@，质量准确完整@@，价值潜力巨大@@，是@@国家重要的新型战略性资源和@@生产要素@@，积极推动和@@构建@@高效公平和@@规范统一的公共数据@@@@资源授权运营@@机制@@，加快公共数据@@@@授权运营@@试点和@@应用示范@@的推广@@，是@@开放@@利用公共数据@@@@资源和@@释放公共数据@@@@要素价值的重要举措@@。
公共数据@@@@授权运营@@沿革@@
何为@@“公共数据@@@@”？目前@@，我国现行法律法规尚未对@@“公共数据@@@@”给出定义@@。在一些地方的数据@@立法中@@，对公共数据@@@@的内涵基本达成以下共识@@，即国家机关@@、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及供水@@、供电@@、供气@@、公共交通等@@公共服务运营@@单位@@，在依法履行职责或者提供公共服务过程中收集@@、产生的数据@@@@。2022年@@12月@@发布@@的@@《中共中央@@ 国务院关于构建@@数据@@基础制度更好发挥数据@@要素作用的意见@@》（以下简称@@“数据@@二十条@@”）进一步扩大了持有公共数据@@@@主体@@的范围@@，包括了@@“各级党政机关@@、企事业单位@@，以及依法履职或提供公共服务的组织@@”等@@。总体来说@@，地方立法中的公共数据@@@@概念虽然各自@@有别@@，但整体上经历了一个@@“政务信息@@—政务数据@@@@—公共数据@@@@”的扩展性演进历程@@。
笔者以为@@，对于公共数据@@@@的认定@@，不应以控制数据@@的主体@@来判断是@@否属于公共数据@@@@@@，而应该按照数据@@服务的属性来判定公共数据@@@@的范畴@@，来自@@党政机关@@、企事业单位@@以及大型数字平台@@的相关数据@@均属于公共数据@@@@@@，特别是@@超级数字平台@@具有网络效应和@@双边效应以及边际成本趋于零等@@特质@@，使得海量数据@@源源不断地往超级平台@@上聚合@@，超级网络平台@@已经很难用产业经济时代的商品或者服务去界定其性质@@，提供超级平台@@的企业也无法用@@“经营者@@”来确定它的商业属性@@。事实上@@，超级网络平台@@已成为高度数字市@@场化环境下的海量数据@@聚合的公共数据@@@@平台@@和@@数字基础设施@@。
我国一直重视公共数据@@@@的开放@@利用和@@授权使用@@，早在@@2004年@@中共中央@@办公厅和@@国务院办公厅@@联合发布@@的@@《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见@@》就提出@@，对具有经济和@@社会价值@@、允许加工利用的政务信息@@资源@@，应鼓励社会力量进行增值开发利用@@。“十四五@@”规划和@@@@2035年@@远景目标纲要明确提出@@，开展政府数据@@授权运营@@试点@@，鼓励第三方深化对公共数据@@@@的挖掘利用@@。2021年@@12月@@，国务院办公厅@@《要素市@@场化配置综合改革试点总体方案@@》要求@@，探索完善公共数据@@@@共享@@、开放@@、运营@@服务@@、安全保障的管理体制@@。2021年@@12月@@，国务院发布@@的@@《“十四五@@”数字经济@@发展规划@@》强调@@，对具有经济和@@社会价值@@、允许加工利用的政务数据@@@@和@@公共数据@@@@@@，通过数据@@开放@@@@、特许开发@@、授权应用等@@方式@@，鼓励更多@@社会力量进行增值开发利用@@。2022年@@9月@@，国务院办公厅@@发布@@的@@《全国一体化@@政务大数据@@体系建设指南@@》进一步强调@@@@，鼓励依法依规开展政务数据@@@@授权运营@@@@，积极推进数据@@资源@@开发利用@@，培育数据@@要素市@@场@@，营造有效供给@@、有序开发利用的良好生态@@，推动构建@@数据@@基础制度体系@@。2022年@@12月@@，“数据@@二十条@@”发布@@，系统布局了推进实施公共数据@@@@确权授权机制的路径@@，要求@@对各级党政机关@@@@、企事业单位@@依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据@@@@@@，加强汇聚共享和@@开放@@开发@@@@，强化统筹授权使用和@@管理@@，推进互联互通@@，打破@@“数据@@孤岛@@”。同时@@提出@@，结合数据@@流通@@范围@@、影响程度@@、潜在风险@@，区分使用场景和@@用途用量@@，建立数据@@分类分级授权使用规范@@。
公共数据@@@@授权运营@@的价值导向@@
自@@“数据@@二十条@@”公布以来@@，多地出台公共数据@@@@授权运营@@管理规定@@，积极探索公共数据@@@@的授权运营@@模式@@，取得了一些经验@@。笔者认为@@，公共数据@@@@授权运营@@应当聚焦公共数据@@@@资源@@“开放@@开发@@”的两大重要价值属性@@，一是@@公共服务的价值属性@@；二是@@数据@@生产要素的价值属性@@。公共数据@@@@授权运营@@的价值导向@@不能仅限于所谓的开发@@“数据@@产品和@@服务@@”，而是@@要重点关注如何更好发挥公共数据@@@@资源的生产要素价值的作用@@，推动公共数据@@@@要素的高质量供给@@。
数据@@资源@@加工形成数据@@产品或服务与数据@@资源@@成为生产要素有着本质的区别@@，数据@@资源@@加工形成的数据@@产品或服务属于产出端@@，而数据@@资源@@成为生产要素属于生产的投入端@@，其一般由两种方式实现@@：第一种方式是@@数据@@资源@@的要素化@@，即把数据@@资源@@作为生产资料与具有数据@@技术应用和@@运营@@技能的劳动者相结合@@，通过智能算法@@和@@算力资源的驱动@@，投入到@@生产过程中@@，从而产生新的生产函数@@，当新生产函数与实体产业@@，特别是@@与智能产业相融合@@，使之成为从事产业数字化的劳动者进行生产时所必须使用的资源或工具@@，并融入生产@@、分配@@、流通@@、消费和@@社会服务管理等@@各个环节@@，才能真正释放公共数据@@@@资源的要素价值@@；第二种方式是@@将数据@@资源@@经过加工处理产生的数据@@@@产品或数据@@服务投入到@@再生产的过程中@@，使之成为数据@@生产要素@@。
在公共数据@@@@资源授权运营@@主体@@的选定方面@@，应聚焦重点行业和@@领域@@，挖掘具有较强可实施性的典型数据@@要素应用场景@@，评估授权运营@@主体@@在授权运营@@期限内能否取得显著的数据@@要素价值应用成效@@。同时@@，要坚持@@“两个毫不动摇@@”的原则@@，向国有企业和@@民营企业公平授权@@，确保民营企业公平参与数据@@要素市@@场竞争@@，平等@@运营@@和@@使用数据@@生产要素@@，并取得公平合理的收益@@。要培育和@@构建@@高质量的服务型@@、应用型@@、技术型@@“数商@@”服务体系@@，帮助各类授权运营@@主体@@更好地采集@@、清洗@@、存储@@、传输和@@管理数据@@@@，提供数据@@质量评估@@、数据@@资产评估@@、数据@@合规管理@@、数据@@公正@@、数据@@纠纷仲裁以及数据@@要素价值挖掘和@@应用场景开发等@@@@，为营造高效公平的公共数据@@@@资源授权运营@@环境提供服务@@。公共数据@@@@资源蕴含着丰富的经济价值和@@社会价值@@，公共数据@@@@资源授权运营@@必须与实体经济深度融合@@，探索丰富应用场景@@，发挥数据@@要素倍增作用@@，重点聚焦实体经济和@@民生服务领域@@。
构建@@“一体化@@”平台@@
公共数据@@@@具有社会公共服务价值与生产要素价值的双重属性@@，且覆盖领域广泛@@，应当在国家层面建立职责清晰@@、分工有序@@、协调有力@@、高效利用@@、标准统一@@、公平配置的全国一体化@@公共数据@@@@资源授权运营@@格局@@。笔者认为@@，应以国家政务大数据@@平台@@为基础@@，由国家数据@@主管部门统筹推进@@，汇聚国家机关@@、公共事务单位以及公共服务运营@@等@@单位收集和@@产生的@@、具有公共属性的数据@@资源@@@@，推动公共数据@@@@资源@@“按需归集@@、应归尽归@@”，通过逻辑接入与物理汇聚两种方式归集全国公共数据@@@@资源@@，进行统筹管理@@，构建@@全国@@“多源统一@@”的公共数据@@@@资源授权运营@@平台@@@@。
目前@@，应按照@@“数据@@二十条@@”的精神@@，加强汇聚共享和@@开放@@开发@@@@，强化统筹授权使用和@@管理@@，推进互联互通@@，打破@@“数据@@孤岛@@”，推动各地区公共数据@@@@授权运营@@平台@@接口与全国一体化@@公共数据@@@@授权运营@@平台@@互联互通@@，打造一体化@@@@、标准化@@、高效率的全国公共数据@@@@授权运营@@机制@@。在数据@@分类分级的基础上@@，建立覆盖国家@@、省@@、市@@、县等@@层级的全国一体化@@公共数据@@@@开放@@目录@@，满足全国不同地区的公共数据@@@@运营@@单位的需求@@，通过全国一体化@@公共数据@@@@资源授权运营@@平台@@@@，挖掘具有高要素价值的应用场景@@，并提出对公共数据@@@@资源的需求申请@@，依法或依约在全国一体化@@公共数据@@@@授权运营@@平台@@内获取所需的公共数据@@@@资源@@，充分发挥和@@释放公共数据@@@@资源的要素价值@@，为发展新质生产力赋能@@。
做好价值评估与安全治理@@
公共数据@@@@授权运营@@应当以数据@@要素的价值创造为导向@@，不应只关注公共数据@@@@资源的授权环节@@，应重点持续关注和@@评价公共数据@@@@资源运营@@方在数据@@要素价值创造过程中的贡献@@。公共数据@@@@的委托方应建立公共数据@@@@授权运营@@的价值评价体系@@。按照公共数据@@@@开放@@利用的类型@@，公共数据@@@@可以分为无偿开放@@类@@、有偿开放@@类@@、禁止开放@@类三种类型@@。一般来说@@，除了禁止开放@@的公共数据@@@@不得授权运营@@外@@，有条件无偿开放@@类和@@有条件有偿开放@@类@@的公共数据@@@@都可以授权运营@@@@，但两者的授权运营@@导向存在本质区别@@。应优先授权运营@@用于公共治理与公益事业@@领域公共数据@@@@的无偿使用@@，这类公共数据@@@@不仅公益属性最强@@，且可共享利用程度也最高@@。
由于国家层面尚未出台公共数据@@@@授权运营@@统一规范@@，导致各地公共数据@@@@运营@@规则不统一@@，有的地方公开拍卖公共数据@@@@资源特许经营权@@，也有的地方提出所谓从@@“土地财政@@”到@@“数据@@财政@@”的想法@@，引发了社会广泛质疑@@。应当指出@@，公共数据@@@@资源的公共属性和@@政府的非营利属性@@，决定了公共数据@@@@资源的利用和@@释放不能以政府盈利为导向@@，在探索公共数据@@@@资源有条件有偿使用过程中@@，公共数据@@@@持有者将产业发展和@@行业发展的公共数据@@@@资源授权运营@@后@@，需要获取多少比例的收益回流@@，应遵循@@“补偿成本@@、适当获利@@”的原则@@，要更多@@地让利于社会和@@人民@@，让广大人民和@@企业享有更多@@的公共数据@@@@要素红利@@。严禁借授权有偿使用数据@@资产的名义@@，变相虚增财政收入@@。同时@@，在公共数据@@@@授权运营@@过程中@@，应避免出现仅关注@@“公共数据@@@@的有条件有偿使用@@”，从而影响用于公共治理@@、公益事业@@“公共数据@@@@有条件无偿使用@@”的情形@@。
目前@@，公共数据@@@@资源授权运营@@仍处在探索阶段@@，需不断积累经验@@，积极开拓创新@@，切忌一哄而上@@。笔者认为@@，国家数据@@主管部门应在符合条件的地区先行开展公共数据@@@@资源授权运营@@的试点示范工作@@，在总结积累实践经验的基础上@@，再因地制宜推广@@。公共数据@@@@授权运营@@应全面贯彻落实@@《网络安全法@@》《数据@@安全法@@》《个人信息保护法@@》《反垄断法@@》《关键信息基础设施安全保护条例@@》等@@法律法规@@，明确数据@@分类分级@@、数据@@合规审查等@@具体制度和@@要求@@@@，重点治理平台@@企业数据@@垄断等@@问题@@，防止利用数据@@@@、算法@@、技术手段等@@方式排除@@、限制竞争@@。对公共数据@@@@授权运营@@的监管和@@治理@@，应本着@@“谁授权@@、谁监管@@”和@@“谁开发@@、谁治理@@”的原则@@，强化公共数据@@@@授权运营@@过程中各方权利义务和@@法律责任@@。
（王春晖@@，作者系浙江大学网络空间@@安全学院双聘教授@@、博导@@，中国行为法学会数据@@要素决策咨询@@委员会主任兼首席专家@@）
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