刘赫@@：推动公共数据@@@@授权运营@@@@的难点和解决路径@@

　　数据@@已经成为继土地@@、劳动力@@、资本@@、技术之后的又一@@生产要素@@，政府@@、事业单位@@、企业都掌握着大量的公共数据@@@@@@，如何整合这些数据@@@@，使其产生社会生产价值@@，其中存在哪些难点@@，应该如何解决@@，是@@本文探讨的中心议题@@。

　　当前@@，新一@@轮科技@@革命处于纵深发展阶段@@，大力发展数字经济@@是@@把握本轮科技@@革命和产业变革机遇的战略选择@@。2022年@@我国大数据@@产业规模达@@1.57万亿元@@，同比增长@@18%，成为推动经济发展的重要力量@@，数据@@成为国家重要战略资源和生产要素@@。公共数据@@@@作为畅通数据@@资源大循环的重要一@@环@@，价值高@@、体量大@@、覆盖面广@@，充分开发利用公共数据@@@@@@，对激活数据@@要素潜能@@、做强做优做大数字经济@@至关重要@@。同时@@，海量公共数据@@@@的投放@@，可以从供给侧实现社会需求的更加精准化分析@@，进而通过优化供给结构@@、提升供给质量@@@@，引导刺激消费需求@@，对缓解当前@@经济总需求不足的矛盾具有重要意义@@。

　　一@@、公共数据@@@@授权运营@@@@的实践探索@@

　　2021年@@3月@@，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年@@规划和@@2035年@@远景目标纲要@@》提出@@“开展政府@@数据@@授权运营@@试点@@”。2021年@@12月@@，《“十四五@@”数字经济@@发展规划@@》进一@@步明确@@@@“对具有经济和社会价值@@、允许加工利用的政务数据@@和公共数据@@@@@@，通过数据@@开放@@、特许开发@@、授权应用等方式@@，鼓励更多@@社会力量进行增值开发利用@@”。2022年@@12月@@，中共中央@@、国务院印发@@《关于构建数据@@基础制度更好发挥数据@@要素作用的意见@@》提出@@“建立公共数据@@@@@@、企业数据@@@@、个人数据@@的分类分级确权授权制度@@”。明确@@要加强汇聚共享和开放开发的公共数据@@@@范围@@。近日@@，中共中央@@、国务院印发@@了@@《数字中国建设整体布局规划@@》，明确@@“建设公共卫生@@、科技@@、教育等重要领域国家数据@@资源库@@”。

　　中央文件的陆续出台@@，为公共数据@@@@授权运营@@@@提供了制度保障和方向指引@@，全国各地纷纷响应@@、积极探索@@。由于各地区经济发展水平@@、信息化建设基础@@、数字社会认同感差异较大@@，各地政府@@在推动公共数据@@@@授权运营@@@@上@@，呈现了百花齐放@@、阶梯发展的局面@@。

　　在制度建设方面@@，现共有@@22个省@@、直辖市@@制定了适应于本地区的数据@@相关条例@@。全国各省@@、市@@、区陆续制定了有针对性的@@、分级分区的公共数据@@@@管理办法@@。在推动力度方面@@，各地区差距较大@@，出现了北京@@、上海@@、成都@@、贵州等地的领跑态势@@。在授权模式方面@@，形成@@了授权国有资本@@公司运营@@和特许经营两种模式@@。在运营@@目的方面@@，主要分为用于公共治理@@、公益事业的公益性目的和用于产业发展@@、行业@@发展的商业性目的两大类@@。在收费标准@@方面@@，根据运营@@性质的不同@@，形成@@了免费使用@@、成本补偿收费@@、授权许可费用等差异性收费情况@@。

　　二@@、推进公共数据@@@@授权运营@@@@的主要难点@@

　　公共数据@@@@授权运营@@@@在探索中逐步成熟@@，在试点上初见成效@@，已经成为充分开发利用公共数据@@@@@@的必然选择@@。但同时@@@@，作为新生业态@@，全国各地在探索公共数据@@@@授权运营@@@@的过程中也遇到了重重难点@@。

　　一@@是@@面对未知的挑战@@，规则难制定@@。制定遵循客观规律@@、符合实际需求@@、易于理解操作的规则@@，是@@实现公共数据@@@@授权运营@@@@规范有序@@、可持续发展的前提条件@@。但由于可参考经验较少@@、各地情况不同@@、数字鸿沟较大@@，现大部分地区采取谨慎观望态度@@，制定的数据@@条例和管理办法并未及时跟进配套实施方案@@，同时@@在实践各环节缺乏科学统一@@的标准@@。

　　二@@是@@面对信任的屏障@@，意识难转变@@。受传统科层级体制文化的影响@@，政府@@机构对于数据@@授权运营@@存在顾虑@@。一@@方面担心数据@@授权运营@@过程中可能存在数据@@泄漏风险@@，损害国家和公众利益@@。另一@@方面担心数据@@授权运营@@会影响本部门的权力运行@@。在传统固有思维的影响下@@，实际工作推动难度大@@。

　　三@@是@@面对利益的较量@@，权益难划分@@。公共数据@@@@授权运营@@@@，在涉及数据@@提供方@@、数据@@加工方@@、数据@@使用方等多方利益的同时@@@@，由于其天然的公共属性@@，还会影响广大群众的利益@@。目前@@，公共数据@@@@尚未完成确权@@，怎样界定权利义务@@、怎样进行收益分配@@、怎样维护人民利益@@，成为下一@@步开展公共数据@@@@授权运营@@@@亟需解决的难题@@。

　　表@@1：部分省@@(市@@)公共数据@@@@授权运营@@@@情况@@

　　来源@@：根据各省@@(市@@)政府@@官方网站@@、相关企业网站@@、企查查整理@@

　　四是@@面对安全的威胁@@，技术难突破@@。在数据@@窃取技术不断升级@@、数据@@泄漏事件频发的情况下@@，确保个人隐私和公共安全是@@公共数据@@@@授权运营@@@@的基本前提@@。当前@@，尚处于公共数据@@@@授权运营@@@@工作的初期@@@@，各级政府@@机关@@、事业单位@@所掌握的数据@@安全防护技术水平还比较低@@，大部分单位存在数据@@安保设施配备不齐全@@、技术研发投入不足@@、安全防护技术人员欠缺等情况@@。

　　三@@、公共数据@@@@授权运营@@@@的路径构想@@

　　中国作为拥有庞大公共数据@@@@体量的大国@@，在推进公共数据@@@@授权运营@@@@工作中@@，存在严重的发展不平衡问题和潜在的数据@@安全隐患@@，需要分级分类探索多样化发展路径@@，统筹授权运营@@和管理@@，处理好规范与创新@@、发展与安全@@、效率与公平的关系@@，既要跟上快进的时代步伐@@，又要行稳致远@@。

　　在管理上考虑整体性和差异性@@

　　公共数据@@@@授权运营@@@@是@@一@@项国家战略@@，首先要做好顶层设计@@。一@@是@@在制度建设方面@@@@，要统筹谋划@@、因地制宜@@。从国家@@、行业@@、组织等不同层次@@制定制度法规和标准规范@@，鼓励跨区域协同方案探索@@，发挥公共数据@@@@授权运营@@@@在数字治理中的示范作用@@。二@@是@@在应用推进方面@@，要有高度@@、有温度@@。公共数据@@@@涉及人民利益@@，应始终坚持@@以人民为中心的思想@@，优先开发运营@@普惠民生的公共数据@@@@应用项目@@。

　　在运营@@上统筹兼顾形成@@合力@@

　　公共数据@@@@授权运营@@@@是@@一@@个系统工程@@，需要远近结合@@、上下贯通@@。一@@是@@兼顾短期@@效应与长远发展@@。既要关注公共数据@@@@授权运营@@@@的时效性@@，及时开发技术需求较低的近期@@产品@@，抢占数据@@市@@场发展先机@@。也要考虑公共数据@@@@应用的长期@@效应@@，谋划中长期@@产品质量@@高@@、社会效益好的项目@@。二@@是@@兼顾产业链各方权力义务@@。对数据@@供给单位的数据@@数量@@、质量@@、收费标准@@、规范机制@@@@，既让政府@@和市@@场主体@@协同联动@@、充分参与@@，又尊重按劳分配的市@@场规律@@，让其获得与项目适配的收益@@。三@@是@@兼顾人才培养和管理@@。加强产业链条上各类管理@@、研究@@、技术人员的培养和规范管理@@，推进政府@@部门@@、科研院所@@、企业联合培养机制@@@@，开展高级别竞赛@@、学科研究@@项目@@，激发人才活力和创新意识@@。

　　在实践上包容鼓励试点先行@@

　　公共数据@@@@授权运营@@@@是@@一@@场创新实验@@，需要大胆尝试@@、灵活推进@@。一@@是@@大力推进不同地区@@、不同层级@@、不同行业@@的试点工作@@，制定时间表@@任务轴@@，形成@@示范效应@@。二@@是@@加强理论研究@@和技术攻关@@，与时间抢跑@@，与技术抢跑@@，鼓励各政府@@部门@@、科研院所@@、民营企业联合深挖公共数据@@@@授权运营@@@@的基础理论研究@@@@，推进公共数据@@@@授权运营@@@@各环节的技术攻关@@。三@@是@@适当建立容错机制@@@@，在形成@@整体规划的前提下@@，边建边管@@，探索规律@@，形成@@“回头看@@”机制@@，实时更新完善试点推进方案@@。

　　在安全上严格坚持@@底线思维@@@@

　　安全可控是@@公共数据@@@@授权运营@@@@的基本前提@@，要始终做到未雨绸缪@@、底线思维@@。一@@是@@严把出口关@@，坚持@@“原始数据@@不出域@@、数据@@可用不可见@@”大原则@@，大力开发利用不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据@@@@@@，对于任何有可能造成国家威胁和个人利益的数据@@@@，都应审慎对待@@、暂不开发@@。二@@是@@抓好流程监管@@。监管要紧跟发展步伐@@，加强数据@@的可用@@、可信@@、可流通@@、可追溯水平@@，切实保障全流程各环节的数据@@安全@@。三@@是@@加强技术防守@@。成立数据@@处理专门机构@@，探索不同领域@@、行业@@的多种形式模型@@、核验等产品和服务形式@@，推进信息基础设施@@、网络等安全技术升级换代@@。四是@@建立奖惩机制@@@@。按照@@“谁管理谁负责@@、谁运营@@谁负责@@、谁使用谁负责@@”的原则@@，将责任层层落实到人@@，建立数据@@安全评估机制@@@@，明确@@安全责任等级和处置措施@@。（作者@@：国家信息中心博士后管理办公室副主任@@，刘赫@@）

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