余晓晖@@解读@@“数据@@二@@十条@@”：用基础制度破解基础难题@@，开启数据@@要素@@价值释放新时代@@

　　中共中央@@、国务院近@@日@@印发@@《关于构建数据@@基础制度@@更好发挥数据@@要素@@作用的意见@@@@@@》。《意见@@》指出@@，数据@@基础制度建设事关国家发展和安全大局@@。为加快构建数据@@基础制度@@，充分发挥我国海量数据@@规模和丰富应用场景优势@@，激活数据@@要素@@潜能@@，做强做优做大数字经济@@@@，增强经济发展新动能@@，构筑国家竞争新优势@@，提出相关意见@@@@。本文为中国信息通信研究院院长余晓晖@@对@@《意见@@》出台的重大意义的解读@@。

　　近@@日@@，中共中央@@、国务院印发了@@《关于构建数据@@基础制度@@  更好发挥数据@@要素@@作用的意见@@@@》（以下简称@@《数据@@二@@十条@@》）。《数据@@二@@十条@@》提出要构建适应数据@@特征@@、符合发展规律@@、彰显创新引领的数据@@基础制度体系@@，主要是@@加快数据@@产权@@制度@@、数据@@流通交易@@制度@@、数据@@收益分配制度@@、数据@@安全治理制度四大类基础制度建设@@。

　　《数据@@二@@十条@@》具有两大鲜明特色@@，一@@方面它是@@首部从生产要素高度部署数据@@要素@@价值释放的国家级专项政策文件@@，另一@@方面它具有独特的政策设计@@——以基础制度破解数据@@要素@@价值释放中的基础性问题@@。

　　这使得@@《数据@@二@@十条@@》既顺应了经济社会数字化发展到深层次@@后迫切要求从生产要素这一@@价值源泉处寻求发展新动能的客观规律@@，也是@@对当前社会各界苦于没有解决数据@@基础性问题而无法将海量数据@@价值全面开发出来这一@@现实痛点的政策响应@@，在数据@@要素@@价值释放历程中具有里程碑式重大意义@@。

　　一@@、破解数据@@资源化中的基础难题@@，释放数据@@要素@@基础价值@@

　　数据@@资源化包含对原始数据@@进行加工@@，形成可采@@、可见@@、互通@@、可信的高质量数据@@的质量提升过程@@，也包含数据@@与具体业务融合@@，在驱动决策优化和业务变革中实现数据@@价值的过程@@。目前@@，我国已在数据@@资源化阶段初步形成产业和应用体系@@，但@@仍面临可用数据@@不足@@、数据@@质量不高@@、应用能力不强等问题@@。尽管数据@@资源化主要是@@技术产业过程@@，由技术创新和市场自发推动@@，《数据@@二@@十条@@》的主体@@内容也主要与数据@@市场建设相关@@，但@@《数据@@二@@十条@@》中关于数据@@供给@@、数据@@标准中的基础性制度安排也有利于解决数据@@资源化中的不少难题@@。

　　一@@是@@破解数据@@供给制度障碍@@，助力解决可用数据@@不足难题@@。我国数据@@资源丰富@@，总规模为@@3.9ZB，占全球数据@@总量@@9.3%，居全球第二@@位@@，但@@真正开放@@、共享和使用的数据@@量很小@@。如我国开放数据@@集规模仅约为美国的@@11%，企业生产经营数据@@中来自政府的仅占@@7%。《数据@@二@@十条@@》针对公共数据@@@@，明确授权运营@@@@，按用途加大公共数据@@供给使用@@；针对企业数据@@@@@@，强化供给激励@@，发挥国有企业带头作用@@，探索国有企业数据@@@@授权@@运营@@新模式@@。引导行业龙头企业@@、互联网平台@@企业与中小微企业双向授权@@，赋能中小企业数字化转型@@@@。这些制度设计将极大地提升数据@@供给@@。

　　二@@是@@破解数据@@整合互通@@制度障碍@@，助力解决数据@@质量不高@@难题@@。数据@@生产过程中@@，脏数据@@@@、假数据@@规模较大@@，存在数据@@质量不够@@、标准不一@@致@@、碎片化@@、分散化等问题@@，如当前政务数据@@平台@@所归集的数据@@中@@，内容完整的比例仅占@@16%，近@@85%的数据@@完整性不高@@。同时@@不同领域@@、不同设备等数据@@标准和接口不统一@@@@，数据@@整合互通@@和互操作性差@@。《数据@@二@@十条@@》一@@方面推动数据@@标准化进程@@，开展数据@@质量标准化体系建设@@，支持第三方机构@@、中介服务组织加强数据@@采集@@、质量评估标准制定@@，推动数据@@产品标准化@@；另一@@方面压实企业责任@@，在数据@@采集汇聚@@、加工处理@@、共享利用等环节@@，通过签订承诺责任书等方式强化企业约束@@。

　　三是@@破解数据@@应用能力和意愿低的制度障碍@@，助力解决数据@@应用不强难题@@。当前我国的数据@@应用仍然是@@局部的@@、低水平的@@。这一@@方面源于企业数据@@@@应用能力低@@，企业不会用@@，难以完成从数据@@采集到场景应用的全链条任务@@。另一@@方面源于对数据@@可能牵涉到国家安全@@、个人信息和商业秘密保护的担忧@@，企业不敢用@@，参与数据@@开发利用的主动性@@、积极性降低@@。《数据@@二@@十条@@》一@@方面提出依靠政府和市场联动@@，合力推动数据@@管理@@能力国家标准贯标@@，把最佳的数据@@管理@@和应用实践通过标准的导入注入到企业之中@@，以提升企业的数据@@管理@@和应用能力@@。同时@@，《数据@@二@@十条@@》明确在数据@@采集汇聚@@@@、加工处理@@、流通交易@@、共享利用等环节@@，划定监管底线和红线@@，明确企业应承担的法律责任@@。法律和监管边界的进一@@步清晰将有利于激发企业数据@@@@应用的积极性@@。

　　为落实@@《数据@@二@@十条@@》规定@@，未来重点从三方面发力@@：

　　一@@是@@强化数据@@资源汇聚共享@@。推动公共数据@@授权运营@@@@，提升数据@@运营@@效率@@，发展个人信息数据@@授权@@、企业数据@@@@授权@@，增强数据@@集聚能力@@。推进数据@@采集@@、标注@@、存储@@、传输@@、管理@@、应用等全生命周期价值管理@@@@，打通政府部门@@、公共机构@@、企业不同主体@@之间及不同主体@@内部的数据@@壁垒@@。

　　二@@是@@推动数据@@标准化工作@@，完善跨部门@@、跨行业的数据@@标准体系@@，建立多层级的数据@@管理@@标准@@。开展数据@@标准研制工作@@，建立包含数据@@基础术语标准@@、数据@@交换共享标准@@、数据@@安全隐私标准@@、数据@@行业应用标准等在内的标准化体系@@。

　　三是@@开展重点行业数据@@应用试点示范@@。鼓励重点行业创新数据@@开发利用模式@@，结合重点行业应用示范@@，梳理遴选重点企业数据@@@@应用标杆@@，加大地方和行业企业对接和推广力度@@，复制推广典型应用@@。

　　二@@、破解数据@@资产化@@中的基础难题@@，释放数据@@要素@@扩展价值@@

　　数据@@的资产化是@@指通过界定数据@@权属@@、评估数据@@价值@@、确定数据@@价格@@、促进数据@@交易流通以实现数据@@价值的过程@@。这是@@推动数据@@要素@@价值从一@@个场景拓展到所有场景@@、从一@@个企业拓展到所有企业@@、从一@@个产业拓展到所有产业的关键环节@@，是@@扩大数据@@要素@@价值的核心所在@@。我国数据@@资产化@@的探索已经展开@@，但@@受制于数据@@权属制度@@、定价制度@@、分配制度等均不明确的原因@@，使得数据@@资产化@@的探索仍处在初级阶段@@。这也是@@全世界的共同难题@@。《数据@@二@@十条@@》的主体@@内容和重心均在于此@@，其落地实施将推动数据@@资产化@@实现大步跨越@@。

　　一@@是@@明确数据@@产权@@制度创新的原则@@和机制@@，助力破解数据@@产权@@不明确难题@@。数据@@产权@@制度是@@根制度@@，是@@基础制度中的基础制度@@，它影响着数据@@应用的积极性@@、影响着数据@@交易流转的可行性@@、影响着数据@@分配的公平性@@，需要在激励数据@@投资@@、兼顾公平和保障权益等多方之中取得平衡@@，是@@一@@个牵一@@发动全身的世界性难题@@。

　　在关于数据@@权属界定尚存在巨大争议的当下@@，《数据@@二@@十条@@》走了一@@条相对稳健的道路@@，没有明确去界定数据@@权属应该归属于谁@@，而是@@明确了数据@@产权@@制度创新探索的重要原则和机制@@，比如明确了总的原则@@是@@保障权益@@、激活价值@@，明确了数据@@权利分离@@，建立数据@@资源持有权@@、数据@@加工使用权@@、数据@@产品经营权等分置的产权运行机制@@（数据@@产权@@“三权分置@@”），明确了分类分级授权的基本方法@@，着力推进公共数据@@@@、企业数据@@@@、个人数据@@分类分级确权授权使用@@。这些数据@@权属原则和方法的明确有利于激发经济社会各主体@@的创新热情@@，在探索中推动合意的数据@@产权@@制度的形成和数据@@价值的释放@@。

　　二@@是@@创新数据@@@@（跨境@@）流通规则和市场体系@@，助力破解数据@@流通交易@@不足难题@@。市场化流通是@@提升数据@@要素@@配置效率的关键@@。当前我国数据@@要素@@市场的建设和运行存在较大困难@@，如数据@@价格形成机制缺乏@@、数据@@市场交易主动性不足@@，合规稠密的数据@@多层次@@数据@@市场体系尚未建立等@@。《数据@@二@@十条@@》坚持问题导向@@，着力构建数据@@流通规则体系@@，明确通过分级分类等方式建立完善数据@@流通制度@@；着力构建规范的数据@@要素@@交易场所@@，推动场内集中交易和场外分散交易协同发展@@，构建多层次@@数据@@市场交易体系@@；着力培育数据@@交易流通主体@@生态@@，鼓励培育数据@@集成@@、数据@@经纪等大批数据@@服务商@@；着力推动数据@@安全合规跨境@@流通@@，推动形成公平竞争@@、合规有序流通的国际化市场@@。

　　三是@@探索数据@@数据@@收益形成和分配机制@@，助力破解数据@@分配不公激励不足难题@@。数据@@分配制度不仅影响参与主体@@的激励效率@@，也影响整个社会的公平效率@@。当前数据@@分配主要是@@通过@@“以数据@@交换服务@@”“谁占有谁受益@@@@”等事实上的分配机制为主@@，难以真正满足要素按贡献参与分配的基本分配原则和要求@@。《数据@@二@@十条@@》从多个方面来破解这一@@全球新难题@@。一@@是@@明确提出数据@@要素@@的分配要由市场评价贡献@@、按贡献决定报酬@@，按照@@“谁投入@@、谁贡献@@、谁受益@@”的原则@@，保护数据@@要素@@价值创造各方的立意@@。二@@是@@强调可以通过协议@@、分工@@、提成等多种方式来实现收益共享@@。三是@@明确了政府在数据@@要素@@收益分配中的调节作用@@，如强化反垄断和反不正当竞争@@、推动公共数据@@开放收益用于公共服务支出@@、鼓励大型数据@@企业承担社会责任等等@@。

　　为落实@@《数据@@二@@十条@@》规定@@，未来重点从三方面发力@@：

　　一@@是@@建立数据@@确权基本框架@@。在数据@@资源持有权@@、数据@@加工使用权@@、数据@@产品经营权等权利类型基础上@@，确定数据@@权利主体@@@@，厘清数据@@的控制边界和使用范围@@，分级分类推进数据@@授权@@。

　　二@@是@@建立数据@@定价规则@@，建立准确衡量数据@@价值和正确评估数据@@价值@@的方法@@，研究开发数据@@资产价值评估模型@@，以技术手段推动数据@@要素@@收益在不同主体@@间的价值分配@@。

　　三是@@建立多层面数据@@要素@@交易体系@@，逐步规范统一@@平台@@交易规则@@，依法合规交易数据@@@@，简化数据@@市场准入机制和备案制度@@，降低数据@@领域新技术新业务和创新型企业的准入门槛@@。