高富平@@：构建数据@@分类@@分级确权授权机制@@

　　近日@@，中共中央@@、国务院印发@@《关于构建数据@@基础制度@@@@ 更好发挥数据@@要素@@作用的意见@@》（以下简称@@《数据@@二@@十条@@》），为我国今后一@@段时期内数据@@要素@@发展指明方向@@。数据@@是@@社会现实的映射@@，客观世界的数字@@化@@表达@@，因而纷繁复杂@@，多种多样@@。为了构建有序的数据@@利用秩序@@，《数据@@二@@十条@@》将数据@@分为公共数据@@@@@@、企业数据@@@@和个人信息数据@@@@，并以此为基础建构数据@@利用的权利义务体系@@。

　　一@@、数据@@分类@@的依据和意义@@

　　公共数据@@@@、企业数据@@@@、个人信息数据@@是@@按照数据@@生成来源@@为标准所进行的分类@@@@。

　　公共数据@@@@是@@各级政府部门@@、企事业单位在依法行政履职@@或@@提供公共服务@@过程中产生的数据@@@@。“依法行政履职@@”或@@“提供公共服务@@”的政府部门与企事业单位都是@@生产和持有@@公共数据@@@@的主体@@@@（下称@@“公共服务主体@@@@”）。公共数据@@@@既可以支撑公共服务主体@@@@的公共管理活动和公共服务决策行为@@，同时@@也可以为整个社会提供公共可重用的数据@@@@资源@@，成为重要的数据@@要素@@供给来源@@@@。

　　企业数据@@@@是@@企业在生产@@、经营@@、管理过程中生成并控制@@的@@、不涉及个人信息和公共利益的业务数据@@@@。企业数据@@@@一@@般被企业所实际管理@@、控制@@，但是@@@@在使用中往往被公开@@，因此@@不完全属于商业秘密范畴@@。企业可利用内部数据@@同时@@融合外部数据@@进行计算分析@@，支撑企业智能决策@@，促进创新@@，具有明显的经济价值@@。

　　个人信息数据@@是@@依据数据@@集中是@@否包含个人信息所进行的分类@@@@。个人信息是@@与已识别或@@者可识别的自然人有关的各种信息@@，其中有些信息本身指向个人或@@者直接关联到个人@@，如姓名@@、身份证@@、指纹@@、面部信息@@、数字@@ID等@@（称为识别符@@），其余的信息本身不具有识别个人身份的属性@@，但通过结合分析或@@关联分析也可以使信息或@@数据@@集指向某特定自然人@@。个人信息上承载着人格权益和个人信息权益@@，保障这些权益不受侵害是@@一@@切数据@@利用行为的前提@@。

　　二@@、公共数据@@@@开放利用创新政策@@

　　公共数据@@@@是@@重要的生产要素@@，可以通过公共服务主体@@@@之间的共享和面向社会进行开放实现其价值@@。公共数据@@@@共享可以减少公共数据@@@@的重复采集@@，改进公共数据@@@@的一@@致性@@、真实性和完整性@@，以提升公共行政管理能力@@、精准决策能力和公共服务效率@@。公共数据@@@@开放的目的是@@为社会主体@@提供可机读@@、可重用的数据@@@@，为智能决策提供基础性公共数据@@@@资源@@。数据@@共享和开放的目的@@、范围和要求不完全一@@致@@，但也有共同的治理原则与要求@@，需要统筹公共数据@@@@治理@@@@活动@@，有组织地实施共享和开放@@，确保数据@@共享和开放利用的安全有序@@。

　　为加强公共数据@@@@开放利用的力度@@，《数据@@二@@十条@@》提出@@了三@@个新举措@@：

　　其一@@@@，统筹授权@@，推进数据@@开放@@。数据@@开放是@@在承认公共数据@@@@生产者的管理权基础上施加的一@@项义务@@，统筹授权@@意味着在统一@@开放政策@@、规则和规划下@@，允许公共服务机构根据数据@@行业特征@@、用途等@@因素实施开放@@。可以建立公共数据@@@@开放平台@@@@，但是@@@@公共数据@@@@开放义务主体@@仍然是@@各公共服务机构@@。在统一@@规划下@@，由公共服务机构自主管理的公共开放@@，可以激发数据@@开放活力@@，增加公共数据@@@@的有效供给@@。

　　其二@@@@，“原始数据@@不出域@@@@、数据@@可用不可见@@”。数据@@存在隐私和安全风险@@，数据@@使用不易监督和控制@@@@，因此@@数据@@开放在实践@@中存在保守现象@@，“能不开放则不开放@@”。为了减少对数据@@安全和合规风险的担忧@@，《数据@@二@@十条@@》提出@@“原始数据@@不出域@@@@、数据@@可用不可见@@”新方式@@。当前@@，数据@@流通交易@@中也正在探索相关措施@@：比如@@，公共服务机构单独或@@联合进行数据@@治理@@和汇集@@，开发数据@@模型@@，形成计算分析结果等@@数据@@衍生产品向社会提供或@@许可使用@@；再比如@@@@，建立安全计算环境@@，允许适格的研究机构甚或@@企业组织在该计算环境中运算数据@@@@，获得计算结果@@。前者属于原始数据@@形成产品的交易@@；后者是@@在特定环境下原始数据@@的计算使用@@，均实现了原始数据@@的计算价值@@，但又没有脱离原公共机构控制@@的数据@@系统@@（域@@）。推行这样的开放措施@@，可以大大推动数据@@开放利用的范围@@。

　　其三@@@@，公共数据@@@@可以有条件开放使用@@。在公共管理和服务过程中形成的数据@@并不当然地能够开放@@，要开放数据@@必须进行清洗@@、分类@@、归集和注释等@@治理工作@@，这需要巨量的成本投入@@。因此@@，公共数据@@@@开放是@@数字@@经济@@时代的公共基础设施@@，目的是@@满足社会对基础数据@@资源的需求@@。因此@@，《数据@@二@@十条@@》依据公共数据@@@@使用目的@@，采取不同开放模式@@：用于公共管理@@、公益事业的公共数据@@@@@@，采取有条件无偿开放@@；而用于产业发展@@、行业发展的公共数据@@@@则采取有条件有偿开放@@。两种开放方式实质上是@@采取受益者负担公共数据@@@@治理@@@@成本的原则@@，在满足公共利益本身需要的同时@@@@，促进公共数据@@@@转化为生产要素@@，让需求者可以获得可用且好用的公共数据@@@@资源@@。

　　三@@、企业数据@@@@确权@@、授权新策略@@

　　企业是@@数据@@转化为生产力的动力之源@@，同时@@也是@@推动数据@@要素@@化利用的根本@@。《数据@@二@@十条@@》按照价值创造受保护的原理@@，赋予企业数据@@@@持有@@者权@@，以构建安全有效的企业数据@@@@利用秩序@@。为此@@，《数据@@二@@十条@@》提出@@以下三@@种措施@@：

　　其一@@@@，建立数据@@持有@@权制度@@@@。企业数据@@@@源自于企业生产经营@@活动@@。为了从数据@@中提炼有价值的信息以支撑决策@@，企业还需要对数据@@进行治理@@，形成具有一@@定质量的@@、可计算使用的数据@@@@。企业创制的有价值的数据@@应给予保护@@，但若明确为所有权@@，不仅难以界定其边界@@，而且有过度保护之嫌@@。数据@@持有@@权的基础是@@劳动投入@@，持有@@者可以使用@@、许可他人使用数据@@并获得收益@@，但对数据@@本身并不享有排他支配权@@，只有权禁止不当获取或@@使用数据@@以侵害其合法权益的行为@@。数据@@持有@@权是@@平衡各方利益@@，合理可行的数据@@产权制度@@安排@@。

　　其二@@@@，赋能中小企业@@。平台@@型企业@@、行业龙头企业一@@直站在数字@@化@@的潮头@@，聚集了大量数据@@@@，具有利用大数据@@@@，实现数据@@驱动发展的能力@@，而中小企业面临数字@@技术应用能力弱@@、获取数据@@难等@@发展困境@@。为改变中小企业在数字@@化@@转型@@中的弱势地位@@，赋能中小企业@@，《数据@@二@@十条@@》提出@@“引导行业龙头企业@@、互联网平台@@企业发挥带动作用@@，促进与中小微企业双向公平授权@@，共同合理使用数据@@@@”。这实际上是@@鼓励平台@@型大企业依据公平互利原则与中小企业分享@@数据@@@@，在赋能中小企业@@的同时@@促进数据@@价值的更大实现@@。

　　其三@@@@，培育数据@@服务机构@@。数据@@要素@@化使用需要相应的数据@@科学知识和技术@@，但并非所有企业都具备这样的能力@@。同时@@，数据@@汇集治理@@、流通交易@@、挖掘分析也均需要相关的专业服务@@，尤其是@@需要根据行业或@@领域@@特点制定相应的标准@@，搭建不同的平台@@@@，以实现数据@@要素@@化@@、产品化和市场化的利用@@。因此@@，《数据@@二@@十条@@》提出@@支持第三@@方机构@@、中介服务组织加强数据@@采集和质量评估标准制定@@，推动数据@@产品标准化@@，发展数据@@分析@@、数据@@服务等@@产业@@。

　　四@@、探索个人信息数据@@利用新方式@@@@

　　对于承载个人信息的数据@@@@，必须在保护个人信息权益的前提下采取多种方式@@，促进个人信息数据@@的合理利用@@。《数据@@二@@十条@@》在坚持@@《个人信息保护法@@》保护个人信息权益的原则下@@，试图推动个人信息数据@@多种方式的规范使用@@，即@@“按照个人授权范围依法采集@@、持有@@、托管和使用数据@@@@”。《数据@@二@@十条@@》提出@@三@@条新措施@@：

　　其一@@@@，建立受托人制度@@@@。由于个人在提供数据@@给企业使用后@@，很难监督和控制@@使用者的后续使用行为@@，也很难维权@@。在域@@外@@，出现了淡化个人作用@@，直接给数据@@使用者施以信义义务@@，并由专门机构监督管理的@@“个人数据@@信托@@@@”实践@@。因此@@，《数据@@二@@十条@@》提出@@探索由受托者代表个人利益@@，监督市场主体@@对个人信息数据@@进行采集@@、加工和使用的机制@@，即@@是@@中国版的个人数据@@@@“信托@@”制度@@。受托人制度@@有利于个人信息权益的保护@@，规范个人信息数据@@的使用行为@@。

　　其二@@@@，涉及国家安全的特殊个人信息数据@@由主管部门依法授权使用@@。当个人信息数据@@涉及国家安全时@@，个人权益应当让位于国家利益@@，因而不能完全由个人意志决定其使用@@。主管部门依法授权管理特殊个人信息数据@@的使用行为旨在确保使用不危害国家安全@@。但是@@@@，哪些数据@@是@@涉及国家安全的特殊个人信息数据@@@@，尚待进一@@步政策明确@@。

　　其三@@@@，个人信息数据@@匿名化作为个人信息安全和隐私安全手段@@。匿名化是@@去除数据@@集中直接关联个人的信息@@，促进个人信息数据@@利用的重要制度@@@@。但是@@@@，在存在重新识别风险的情形下@@，去除哪些信息能够在预防隐私风险的同时@@保留数据@@集的一@@定效用@@，应当因行业@@、领域@@和应用场景不同而予以区别@@。《数据@@二@@十条@@》要求公共服务领域@@的个人信息数据@@匿名化处理在技术手段上进行创新@@，在保障信息安全和隐私安全前提下@@，促进个人信息数据@@在公共服务领域@@的应用@@。这也将带动匿名化技术在其他相关领域@@的应用与实践@@@@。

　　（高富平@@ 华东政法大学教授@@、法律研究中心主任@@）