王京生@@｜以数据@@要素市场@@为引领@@ 建设高质量的全国统一@@大市场@@@@

　　作者@@：王京生@@，国务院推进政府职能转变和@@@@“放管服@@”改革@@协调小组专家@@组成员@@

　　在建设全国统一@@大市场@@的过程中@@，数据@@要素市场@@具有重要的支撑作用@@@@、引领作用@@、保障作用@@。同时@@，数据@@要素市场@@本身就是统一@@大市场的重要组成部分@@，本文拟分析我国数据@@要素市场@@与全国统一@@大市场@@的关系@@、数据@@要素市场@@存在问题@@，借鉴欧盟@@等@@国际社会经验@@，提出@@相关建议@@。

　　一@@、数据@@要素市场@@是建立全国统一@@大市场@@的基础工程@@

　　全国统一@@大市场@@，首先@@是一@@个地域概念@@，包括中国大陆全境@@，其次@@@@是一@@个市场概念@@，包含商品流通@@的各个环节@@。要建设好这样一@@个大市场@@，除了交通@@等@@硬件配置要到位外@@，软件@@的配置尤为重要@@，而数据@@要素市场@@的建构与完善@@，则关乎着这个大市场的软件@@质量@@。

　　（一@@）支撑作用@@

　　数据@@要素本身就是生产要素的重要组成部分@@，数据@@要素市场@@能够实现各市场主体@@的高水平协同@@，有效提高数据@@要素在生产@@、分配@@、流通@@等@@各环节配置资源的效率@@，提升社会生产力@@，这是支撑全国统一@@大市场@@由大到强的关键@@@@。再者@@，数据@@要素市场@@具有天然的统一@@属性@@，可促进数据@@要素跨区域@@、跨行业@@高效联通@@，降低企业@@获取生产要素和@@开展创新活动的成本@@，促进政府@@、企业@@及个人等@@数据@@资源对接和@@共享@@@@，提高市场运行效率@@，这是支撑全国统一@@大市场@@降本增效的关键@@@@。再次@@@@，数据@@要素赋能劳动力@@、资本@@、信息等@@其他要素@@，打破市场主体@@间存在的各种壁垒@@，更好实现资源供需的动态均衡@@，减少资源错配@@、浪费@@，这是支撑全国统一@@大市场@@内优化资源配置的关键@@@@。这三@@个@@“关键@@”能打通全国统一@@大市场@@建设中许多@@“堵点@@”。

　　（二@@）引领作用@@

　　数据@@要素市场@@关涉到数据@@自身的生产@@、流通@@、消费等@@@@，将形成数字经济@@@@，从而引领新产业@@、新模式@@、新市场@@，不断创造新的经济增长点@@，拓展市场资源优势@@。同时@@，数据@@要素利用数字化技术@@、资本@@、土地和@@劳动力等@@@@，可以形成乘数化效应@@，引领全国统一@@大市场@@资源有效整合@@，通过数据@@的高效流动@@，加快产业优化升级@@，壮大产业发展新动能@@，培育更多@@新的经济增长点@@，并通过扩大内需深挖国内统一@@大市场潜力@@，引领其高质量发展@@。而且@@，数据@@要素市场@@通过更大范围的数据@@开放共享@@@@，能够引领政府更好地实现数字化转型@@@@，以科技手段推动政府做好@@“放管服@@”改革@@。

　　（三@@）保障作用@@

　　数据@@要素市场@@是实现我国庞大线上数据@@与线下市场协同发展的重要保障@@。为有效解决各区域@@、各部门@@、各行业@@信息不对称@@、不透明等@@问题提供保障@@，从而拓宽市场范畴@@、提高市场效率和@@服务质量@@，更为重要的是@@，为全国统一@@大市场@@搭建信用体系@@，提供最为有力的数字保障@@。对市场机制来说@@，数据@@要素的流动@@，线上线下的市场协同@@，有利于发挥市场配置资源的决定性作用@@。

　　二@@、我国数据@@要素市场@@建设的现状及存在的问题@@

　　随着数字经济@@的发展@@，国家@@层面不断加强数据@@要素市场@@规划@@，目前@@，贵阳@@、北京@@、上海等@@地陆续建立数据@@交易@@@@中心@@（所@@），我国数据@@要素市场@@正处在建设初期且快速发展的阶段@@，但仍存在着一@@系列问题@@：

　　（一@@）数据@@要素市场@@顶层立法缺失@@

　　虽然至@@2020年@@底@@，国务院及国家@@各部委已共出台了近@@30项综合性或专业性与数据@@要素市场@@发展相关的政策@@，但缺乏上位立法和@@顶层制度方面的统筹@@，完整的法律和@@制度框架尚未形成@@。［2］而在这方面@@，欧盟@@的经验很值得我们借鉴@@，在其大力推进@@统一@@数字市场的进程中@@，欧盟@@委员会持续颁布了@@《通用数据@@保护条例@@》《非个人数据@@自由流动条例@@》《数据@@治理@@法案@@》等@@一@@系列法律@@，对其成员国@@统一@@规范@@，具有很强的基础性和@@普适性@@。我国现有@@《网络安全法@@》《反垄断法@@》等@@顶层立法中涉及数据@@要素市场@@的内容有限@@，法律条款笼统宏观@@，与我国数字经济@@的发展不协调@@、不匹配@@@@，缺少具有统领性的基础立法@@。例如@@@@，监管数据@@生产@@、交易@@秩序方面的法律还没有建立@@；针对数据@@泄露等@@违法行为的法律分散在@@《中华人民共和@@国刑法@@》《保密法@@》等@@之中@@，没有形成完整的法律体系@@。而且@@，我国法律尚对数据@@所@@有权@@、使用权@@、收益权未作出相应的规定@@。近年@@我国先后实施了@@《民法典@@》《数据@@安全法@@》《个人信息保护法@@》等@@法律@@，仅将@@“数据@@的所@@有@@”规定为权益而不是权利@@，实际上是一@@种静态化的财产赋权@@，不利于数据@@要素的流动@@和@@交易@@@@。［3］《反不正当竞争法@@》《反垄断法@@》等@@法律@@也未明确界定数据@@要素产权@@，亟需通过法律规范@@、统一@@数据@@产权制度以及交易@@规则@@，激活数据@@要素的价值@@。

　　（二@@）监管制度体系不完善@@

　　一@@方面@@，参与数据@@发展和@@管理的部门众多@@，自上而下@@、协调一@@致的全局性数据@@要素市场@@发展与治理体系亟需建立@@。另一@@方面@@@@，当前国家@@层面尚未成立数据@@市场治理的专门机构@@，更多@@的是通过公安部@@、网信办和@@市场监管等@@多个部门@@@@“条块监管@@”，但是力量薄弱且职能分散@@，存在部门与市场间的互动不顺畅@@，政府履职效率不高等@@问题@@，很难实现依法@@、有效监督@@。同时@@，传统的监管体系无法适应数据@@要素市场@@线上线下并行@@、数据@@快速流动的需求@@。特别是社交@@、电商@@、搜索@@、移动支付等@@领域@@，企业@@经营者所@@掌握的数据@@量及资源价值极为巨大@@，在快速的数据@@流动及转换中会产生很多新的问题@@，传统监管无法适应@@。

　　（三@@）数据@@交易@@@@模式不完善@@

　　首先@@表现在数据@@要素定价标准缺失@@。数据@@要素生产环节@@，各个主体@@的贡献较难准确评定@@，且对不同的使用者和@@使用场景@@，数据@@要素的价值不同@@。目前@@，国内不同交易@@所@@对同一@@数据@@产品的定价不同@@，同一@@交易@@所@@的定价机制也存在多种类型@@。其次@@@@表现在数据@@交易@@@@规则不完备@@。包含数据@@市场准入与退出规则@@、竞争规则@@、交易@@规则和@@监管规则等@@@@，难以对交易@@行为有效约@@束@@。比如@@@@，北京@@大数据@@交易@@@@所@@与上海大数据@@交易@@@@所@@@@，在登记@@、确权@@、清算和@@支付等@@方面的规则完全不同@@，使数据@@要素市场@@产生人为壁垒@@，不利于全国统一@@大市场@@的建设@@。其三@@表现在数据@@要素开放共享@@不足@@。政府掌握着大量公共数据@@@@@@，但政府内部缺乏统一@@标准的数据@@平台@@@@，部门之间存在@@“数据@@孤岛@@”现象@@。并且@@我国数字经济@@发展不平衡@@，呈现东部遥遥领先@@、中部次@@之@@、西部和@@东北位列最后的态势@@，数据@@共享@@需求较为强烈@@。而各地数据@@交易@@@@平台@@建设标准未统一@@@@，甚至还存在数据@@存储格式的差异@@，不少数据@@只能躺在数据@@库中@@。

　　（四@@）数据@@要素市场@@建设技术不足@@

　　数据@@交易@@@@以区块链技术为主@@，优势明显@@，但现阶段区块链技术在数据@@存储@@、传输和@@监管上仍需提升@@。特别是数据@@的大规模交易@@传输容量受限@@，区块链上存储的数据@@经加密后容量大增@@，根据@@GitHub上的统计@@，约@@150MB的信息经加密后最高可达到@@50GB，而现有数据@@交易@@@@平台@@单次@@上传数据@@一@@般不超过@@10MB。并且@@，现有数据@@标识技术仍不能实现数据@@标记的跨系统传输和@@识别@@，导致数据@@交易@@@@受限@@。而数字技术本身的更新迭代速度快@@，数据@@要素交易@@平台@@容易产生安全漏洞@@。近年@@来@@，深圳的大疆@@@@、深网视界等@@企业@@相继发生数据@@泄露@@，经济损失数百万元@@。

　　三@@、建设数据@@要素市场@@的建议@@

　　我们认为@@，随着数字经济@@的高速发展@@，迫切需要构建全国统一@@标准的完整的数据@@要素市场@@法律体系@@，强化顶层设计@@，加强数据@@要素市场@@建设的科学布局与合理规划@@。

　　（一@@）加快建立全国统一@@的数据@@要素市场@@法律法规体系@@

　　如@@前所@@述@@，欧盟@@出台的@@《数据@@市场法案@@》等@@一@@系列法律@@，极大推动了@@27个成员国@@建设统一@@数据@@要素市场@@@@。目前@@，我国还未制定全国统一@@的数据@@要素市场@@法律法规@@，现有的数据@@要素市场@@规范主要为国家@@政策@@、地方性法规和@@行业@@规范@@。这些规范更多@@地是指导性的@@，并没有对数据@@要素市场@@的具体内容作出详细规定@@，亟需我们做出如@@下安排@@：

　　一@@是尽快出台与数据@@产权相关的法律法规@@。当前要围绕数据@@所@@有权@@、数据@@使用权@@@@、数据@@流转权等@@@@，制定法律法规或部门规章@@。在数据@@确权@@立法方面@@，西方国家@@已展开了探索@@，如@@欧盟@@的@@《通用数据@@保护条例@@》、英国的@@《自由保护法@@》《公共部门信息再利用指令@@》、美国的@@《开放政府数据@@法案@@》《信息自由法@@》等@@，主要是对数据@@主体@@的知情权@@、访问权@@、更正权@@、可携权@@、限制处理权等@@权属进行系统界定@@。结合欧盟@@@@、美国等@@域外经验@@，我国需在个人数据@@@@、工业数据@@@@、公共数据@@@@、隐私数据@@@@、国安数据@@等@@方面进行分级分类@@，明确各种数据@@产权归属@@，明确可交易@@的数据@@品种与各利益主体@@的责任与权利边界@@，为数据@@交易@@@@扫除产权障碍@@，对数据@@要素和@@数据@@要素市场@@进行法律规范@@。

　　二@@是尽快出台与数据@@交易@@@@监管相关的法律法规@@。市场失灵时@@，需要有法律的监管@@。欧盟@@以@@《通用数据@@保护条例@@》为基础建立了数据@@监管制度体系@@，在捍卫数据@@主权的同时@@@@@@，强化个人数据@@保护@@，《数字服务法案@@》《数字市场法案@@》则更新了欧盟@@的数字监管规则@@，细化了对非法内容的监管@@，加强了行业@@反垄断行为@@。目前@@美国联邦层面没有统一@@的数据@@保护法典@@，采取的是分行业@@的分散立法模式@@，但州层面的数据@@治理@@走在前列@@。其中@@，2018年@@美国加利福尼亚州通过的@@《消费者隐私保护法案@@》，保障了个人对数据@@的控制@@、使用和@@交易@@权利@@。当前我国需建立完善的数据@@要素市场@@监管体系@@，限制发布涉及个人隐私或国家@@安全的敏感信息@@，对数据@@要素交易@@买卖双方与数据@@交易@@@@平台@@@@、交易@@范围@@、交易@@价格和@@数量@@、质量等@@核心内容进行立法监管@@，依法惩戒数据@@窃取和@@侵权等@@不法行为@@，保证市场有序健康运行@@。

　　三@@是尽快出台与数据@@开放共享@@相关的法律法规@@。欧盟@@以@@《数据@@治理@@法案@@》，力图消除因缺乏信任而造成的数据@@共享@@障碍@@，使公共数据@@@@@@、企业@@数据@@@@、个人数据@@能在得到保护的前提下实现充分共享@@@@。1976年@@，美国通过了@@《政府阳光法案@@》，形成了注重科技资源开放和@@共享@@的联邦政策体系@@，同年@@@@，美国国会修订了@@《版权法@@》，在强调@@“保护信息拥有@@人的权益@@”的同时@@@@，明确禁止联邦政府机构对自己的工作@@成果拥有@@版权@@。美国于@@1996年@@通过了@@《信息公开法@@》，以立法的形式促进政府@@数据@@和@@信息资源公开@@、共享@@。结合欧美的经验@@，我国要建立有关政府公共数据@@@@开放的法律@@，明确政府数据@@开放的标准和@@监督措施@@，明确规定哪些数据@@可开放共享@@@@，哪些数据@@应受到限制@@，在保护个人隐私和@@国家@@安全的前提下@@，促进数据@@要素共享@@与流通@@@@。同时@@，明确企业@@数据@@@@开放的条件@@、具体要求和@@基本原则@@，加强对企业@@数据@@@@产权的法律保障@@。如@@，欧盟@@《数据@@战略@@》提出@@，只有在市场失灵的情况下@@，才能通过公平合理无歧视的条件赋予数据@@访问权@@@@，不能强制要求企业@@分享@@其数据@@@@。

　　（二@@）建立统一@@标准的数据@@要素市场@@和@@交易@@平台@@@@

　　要强化制度的顶层设计@@，组建数据@@治理@@机构@@。国家@@已成立了数据@@发展和@@治理的协调机构@@，今年@@@@7月@@11日@@，国务院办公厅同意建立数字经济@@发展部际联席会议制度@@，由国家@@发展改革@@委@@、中央网信办@@、科技部@@、工业和@@信息化部@@、市场监管总局等@@@@20个部门@@，统筹推进实施数字经济@@发展战略@@，组织探索适应数字经济@@发展的改革@@举措@@。欧盟@@方面在顶层设计上@@，则形成了欧盟@@委员会@@、成员国@@、行业@@领域到企业@@的系统的垂直数据@@发展和@@治理体制@@。在欧盟@@委员会层面@@，设置欧洲数据@@创新委员会@@，包含所@@有成员国@@主管当局的代表@@，其需要对跨部门标准化的战略@@、治理和@@要求方面提供建议@@，并提供数据@@开放@@、数据@@共享@@服务等@@方面好的经验做法@@。欧盟@@的经验值得借鉴@@，建议我国成立专门的数字经济@@部门@@，统筹推进数据@@要素市场@@建设的顶层设计@@，牵头协调各部门@@的数据@@要素发展和@@管理权限@@。

　　要完善数据@@要素的价格决定机制@@、要素流动和@@配置机制@@。最大限度地减少政府对数据@@资源的直接配置和@@对数据@@要素经营主体@@活动的直接干预@@。在生产环节@@，通过深化数据@@市场的供给侧结构性改革@@@@，畅通供给渠道@@，并加强政府公共资源的数据@@共享@@@@，促进高质量数据@@要素供给和@@经济发展实际需求的衔接@@、匹配@@，打通数据@@要素自主流动配置梗阻@@。在交易@@环节@@，建构并维护数据@@市场的公平竞争秩序@@，借助合理阈值内的调控干预@@，为数据@@市场的培育和@@运行营造有利环境@@。

　　要完善数据@@交易@@@@机制@@，建设互联互通的数据@@交易@@@@平台@@@@。在数据@@流通@@和@@交易@@方面@@，美国已经走在了前面@@，以数据@@中介和@@经纪商的形式@@，通过政府@@、公司和@@行业@@渠道@@，从数据@@源头@@处收集各类信息@@，进而向用户直接交互数据@@产品和@@服务@@。其中@@，数据@@源头@@、数据@@中介和@@最终用户构成了数据@@流通@@和@@交易@@的主体@@@@，数据@@源头@@和@@中介环节构成了大数据@@资源的供给端@@。比如@@@@，Twitter将自身数据@@授权给公司@@Gnip、DataSift和@@NTT DATA进行售卖@@；Acxiom等@@公司通过各种手段收集@@、汇聚关于企业@@和@@个人的信息@@；Sermo.com和@@Inrix等@@公司则通过网络和@@传感器直接向公众采集数据@@@@，获得海量实时数据@@@@。建议借鉴这些经验@@，鼓励各地数据@@交易@@@@中心@@（所@@）、数据@@经纪机构发挥数据@@交易@@@@的中介@@、引导作用@@，培育数据@@要素市场@@的交易@@主体@@@@，促进我国数据@@要素在全国统一@@大市场@@乃至境外流通@@@@，充分释放数据@@要素价值@@。

　　同时@@，从欧美的实践来看@@，建立统一@@的数据@@开放共享@@平台@@@@，并集中开放可加工的数据@@集和@@工具集已经成为了一@@个通行做法@@。如@@美国@@data.gov网站@@、新加坡@@data.gov.sg网站@@、印度@@ data.gov.in网站@@、西班牙的@@ datos.gob网站@@等@@@@，都是政府搭建的可共享@@的数据@@采集服务平台@@@@。建议由国家@@有关部门牵头@@，在国家@@层面制定统一@@的个人数据@@@@、企业@@数据@@@@等@@相应的定价@@、交易@@规则及服务标准@@，明确公共数据@@@@的开放共享@@范畴和@@规范@@，建立全国统一@@标准的数据@@交易@@@@及服务平台@@@@，并支持企业@@参与数据@@交易@@@@平台@@建设@@，推动各区域@@、行业@@、企业@@数据@@@@交易@@@@平台@@互联互通@@，打造覆盖数据@@生产流通@@全过程的数据@@交易@@@@生态@@。比如@@@@，对金融@@、气候@@、交通@@、医疗等@@领域的数据@@要素@@，统一@@其存储格式及流动标准@@，确保有序流动@@。

　　根据@@目前@@国内的情况@@，建议在深圳建设国家@@级数据@@交易@@@@所@@@@。理由如@@下@@：一@@来@@，目前@@深圳汇聚了@@300家@@以上知名大数据@@企业@@@@，其中@@，产值超亿元的超过@@10家@@，包括华为@@、腾讯@@、大疆@@、迅雷@@、中兴等@@知名企业@@@@，形成强大的数据@@要素产业基础@@。二@@来@@，深圳市生产设备数字化率@@、数字化研发设计工具普及率@@、关键@@工序数控化率分别达@@54.8%、88.3%、54.3%。特别是在大型超大型数据@@中心数量@@、政府开放数据@@资源总量和@@数字化研发设计工具普及率@@等@@指标方面在国内大中城市均处于第@@一@@名@@。三@@来@@，深圳毗邻香港@@，对跨境数据@@交易@@@@具有制度@@、规则衔接的优势@@，还具有前海自贸区在更高水平对外开放方面的探索基础@@。

　　（三@@）加强数据@@要素市场@@的监管@@

　　一@@是明确监管的对象和@@主体@@@@。欧盟@@在数据@@交易@@@@的监管上@@，还成立了数据@@保护委员会@@，重点对数据@@保护进行监管@@，每个成员国@@设置独立监管机构@@。建议我国要在@@“大执法@@”理念下@@，把建设主体@@和@@监管主体@@分开@@，明确国家@@市场监管总局为数据@@要素市场@@的监管主体@@@@，牵头各相关职能部门明确数据@@要素市场@@运行中各个环节的监管标准@@，与其他部门开展联合执法@@，强化数据@@生成@@、交易@@、使用等@@各个环节的监管@@，并强化线上线下数据@@监管的衔接@@。

　　二@@是完善事前事中事后监管体系@@。监管机构大力提升自身的数字化水平@@，强化各类监管体系之间的数据@@共享@@和@@互通@@，打破条块分割的监管模式@@。2021年@@11月@@欧盟@@通过@@《数字市场法案@@ 》，该法案对有资源或有能力处理个人信息的互联网运营者赋以@@“守门人@@”地位@@，要求其承担包括不得滥用优势地位@@@@、保障公平开放的数字竞争环境等@@在内的一@@系列义务@@，并且@@设定了违反义务的处罚措施和@@相应执法保障制度@@。同样@@，我们的监管部门应重点关注平台@@垄断@@、数据@@泄露等@@问题@@，加大反垄断调查@@，加强数据@@要素市场@@及交易@@主体@@经营@@、竞争等@@环节的数据@@分析@@，对违规设置市场准入壁垒@@、降低数据@@互操性等@@行为加大处罚力度@@。同时@@，还要完善政府@@、行业@@、企业@@、个人共同参与@@、协同共治的数据@@要素监管机制@@。

　　三@@是完善风险控制机制@@。2021年@@4月@@欧盟@@委员会发布了人工智能立法提案@@，根据@@风险程度对人工智能实行分级管理@@，强调严格规制可能对个人权利产生重大不利影响的@@“高风险@@”应用@@。借鉴其经验@@，首先@@，我国应建立数据@@要素市场@@风险预警体系@@，提升应对数据@@流动@@、交易@@对宏观经济发展带来影响的能力@@。其次@@@@，强化社会监督的作用@@，对于数据@@要素市场@@交易@@过程中出现的违规@@、违法等@@问题@@，畅通内部举报人的举报渠道@@，完善社会公众的投诉及建议渠道@@。再次@@@@，加强跨境流动数据@@的风险控制@@，建立并完善数据@@跨境流动的事前预防机制@@，将相应的风险降至最低水平@@。

　　（四@@）不断创新数据@@交易@@@@技术@@

　　要充分发挥新型举国体制的优势@@，加强在区块链@@、元宇宙@@、量子科技@@、6G传输技术@@、高性能计算@@、传感器技术及基础软件@@等@@领域加强科技攻关@@。创造更多@@数字技术与实体经济链接的应用@@场景@@，促进数字技术与各个产业深度融合@@。

　　近年@@来@@，为在数字科技领域的新一@@轮国际竞争中取得优势@@，日@@本制定和@@发布了一@@系列技术创新计划和@@数字化转型@@举措@@，2016年@@日@@本发布@@《第@@5期科学技术基本计划@@（2016-2020）》，提出@@利用数字科技技术使网络空间@@和@@物理世界高度融合@@，通过数据@@跨领域应用@@@@，催生新价值和@@新服务@@。我国也需要出台有关政策@@，推动数据@@要素市场@@相关关键@@技术的应用@@创新@@，支持规模以上企业@@特别是龙头骨干企业@@进行数字化改造@@，降低中小微企业@@数字化转型@@成本@@，推动企业@@纵向与横向集成@@，依托数字技术应用@@实现产业链@@、供应链升级@@，促进跨领域@@、跨地区@@、跨主体@@的要素资源融合@@，推进全国统一@@大市场@@高标准联通@@。

　　要充分发挥全国统一@@大市场@@的整合优势@@，大力推进@@“东数西算@@”系统工程@@。通过在西部地区建设数字基础设施@@，提高西部地区的算力能力@@，此举既能提高西部数字产业和@@数字人才的聚集能力@@，又能缓解东部数字资源的容纳力不足@@，有利于数据@@要素市场@@建设和@@数字经济@@的区域协调发展@@。

　　需要强调的是@@，打破制约@@数字要素市场建设的体制瓶颈@@，要大力做好@@“放管服@@”工作@@，消除政府对部门间要素流动的扭曲和@@干预@@，减少部门垂直管理带来的产业融合障碍@@，通过促进产业间的技术融合@@、商业模式融合和@@政策协调@@，促进三@@次@@产业和@@各产业内部的协调发展@@，营造良好的全国统一@@大市场@@营商环境@@@@。

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