王晓东@@：我国公共数据@@开放@@面临的问题及对策研究@@

　　自@@2009年@@世界上第一@@个数据@@开放网站上线以来@@，公共数据@@开放@@已成为各国发展大数据@@的重要战略举措之一@@@@。近年@@来@@，我国公共数据@@开放@@取得了明显进展@@，但是仍然存在数据@@质量不高@@、实用价值不强@@、应用成效@@不突出等问题@@。为此@@，有必要参考借鉴发达国家数据@@开放的经验做法@@，促进我国公共数据@@开放@@工作提质增效@@、服务数字@@经济@@发展@@。

　　一@@、我国公共数据@@开放@@工作面临的主要问题@@

　　目前@@，我国公共数据@@开放@@取得长足发展@@，北京@@、上海等一@@批省级公共数据@@开放@@网站陆续建成@@，但促进数字@@经济@@@@、激发社会创新的作用@@还不突出@@。

　　(一@@)数据@@实用性不高@@

　　各级政务部门开放的公共数据@@普遍存在数据@@质量不高@@、数据@@价值低@@、机读性差等现象@@，在促进社会公众办事创业中的实用性还不高@@。一@@是存在@@“形式开放@@”倾向@@。现有开放数据@@从量上看形成了较大规模@@，但涉及核心业务办理@@、社会公众迫切需求的数据@@较少@@，实用性较强的公共数据@@开放@@程度不足@@，无法满足社会公众的迫切需求@@;部分@@开放平台@@存在@@“有目录无数据@@@@”“有数据@@无价值@@”的情况@@，开放工作流于形式@@。二@@是数据@@更新不及时@@。我国各级地方政务数据@@开放网站开放的数据@@普遍周期较长@@，据公开资料统计@@，地方平台@@约有@@46%的平台@@没有更新数据@@@@，只有@@8.5%的地方平台@@连续两年@@发布了新的数据@@集@@。三@@是监督约束机制弱@@。各地都在探索建立数据@@开放的监督约束机制@@，但是在实际工作中@@，各部门在是否开放数据@@@@、开放什么数据@@的自@@由裁量权还较大@@，现有监督约束机制难以有效落地@@。四是开放评价不到位@@。我国还未形成较为权威规范的公共数据@@开放@@评价机制@@，现有第三@@方评价工作缺乏权威数据@@支持@@、影响力还不足@@，不能全面反映用户的真实体验@@，难以发挥@@“以评促改@@”的作用@@。

　　(二@@)平台@@功能不完善@@

　　目前@@，国家公共数据@@开放@@网站尚处于建设阶段@@，建立数据@@开放网站的中央政务部门还很少@@，部分@@地方建立了省级@@、地市级数据@@开放平台@@@@，但是平台@@建设总体良莠不齐@@，未能形成标准统一@@@@、互联互通的公共数据@@开放@@平台@@体系@@。同时@@，仅有@@2.4%的地方平台@@提供了数据@@请求功能且公开了用户的数据@@请求@@，仍有@@37.8%的地方平台@@未提供此功能@@，互动平台@@功能多数未能显现@@。此外@@，各地数据@@开放平台@@并未实现数据@@库的有效连通@@，各数据@@库之间的技术标准@@不同@@、基础设施重复建设等问题更是加大了公共数据@@汇聚设的成本@@，增加了用户获取数据@@的难度@@，影响了用户体验@@。

　　(三@@)长效机制待加强@@

　　一@@是工作合规性仍需强化@@。近期正式颁布实施的@@《数据@@安全@@法@@》《个人信息保护法@@》等法律法规对公共数据@@开发利用提出了新的要求@@，各级政务部门数据@@开放工作还不完全满足数据@@安全@@法@@的要求@@。此外@@我国仍无专门的数据@@分级分类指南@@、数据@@安全@@保护细则@@、元数据@@治理@@规范等管理规范条例@@。二@@是标准化水平仍需提升@@。2020年@@，国家标准委颁布的@@《政务数据@@开放共享第@@1部分@@:总则@@》《政务数据@@开放共享第@@2部分@@:基本要求@@》《政务数据@@开放共享第@@3部分@@:开放程度评价@@》等相关标准@@，从数据@@资源@@、平台@@设施@@、应用成效@@、管理制度和安全保障等几个方面对公共数据@@开放@@进行了规范@@，但是由于实践在标准颁布之前@@，各地在推进公共数据@@开放@@中尚未遵循相关标准要求优化工作@@，标准落地见效有待加快@@。三@@是数据@@开放授权机制仍未建立@@。我国尚未制定政务数据@@开放授权许可协议@@，无法有效规避和控制涉及个人隐私@@、数据@@安全@@的潜在风险@@，数据@@开放中的很多具体操作性问题无章可循@@，数据@@开放的规范化程度和可控性水平都有待提高@@。

　　二@@、主要发达国家数据@@开放特点@@

　　发达国家是世界上数据@@开放工作启动较早@@、开放成效较好的国家@@，经过十几年@@的实践@@，逐步形成了较为成熟的数据@@开放体系@@，可总结为以下三@@个方面特点@@:

　　(一@@)建立了多源统一@@的数据@@资源体系@@

　　发达国家在推进数据@@开放工作时注重以社会公众的实际需求为依据@@，确定数据@@开放的范围和内容@@，逐步形成了多源统一@@的数据@@资源体系@@。在数据@@源方面@@，发达国家主要开放了包括天气@@、农业@@、消费@@、生态环境等在内的数据@@集@@，与社会公众的需求契合度较高@@。在开放原则方面@@，为了满足社会公众@@、科研机构@@、企业组织等部门的数据@@需求@@，发达国家国坚持@@“除例外均开放@@”的原则@@，除非有相关法律规定无法开放的数据@@@@，其他数据@@原则上均需开放@@。在数据@@查询方面@@，发达国家数据@@开放网站通常设计了单项数据@@查询@@、主题数据@@查询@@、程序接口查询等多种查询方式@@，可满足不同的需求场景@@。在数据@@格式方面@@，开放的数据@@集包括@@PDF、XLS、XML、HTML、RDF等多种可机读性的数据@@格式@@，并突出强调对原始数据@@集的开放@@。

　　(二@@)建立了多管齐下的安全保障体系@@

　　发达国家信息安全立法工作起步较早@@，相关法律法规@@、技术标准@@、数据@@许可协议机制等较为健全@@，有效化解了数据@@开放可能引发的个人隐私@@、商业秘密@@、国家安全等潜在风险@@挑战@@。在法律法规上@@，美国形成了以@@《信息自@@由法@@》《隐私权法@@》 《开放政府指令@@》等代表的一@@系列规范数据@@开放的法律条文@@。在标准规范上@@，从数据@@源头出发@@，制定了元数据@@治理@@标准等一@@系列数据@@开放的技术标准@@@@，有效规范了数据@@开放行为@@。在许可协议上@@，发达国家均建立了较为细致的开放许可协议机制来规范开放工作@@。美国利用@@“知识共享组织@@”(Creative  Commons)发布的@@CC系列授权协议规范了数据@@开放许可@@;英国政府制订了英国政府许可协议@@(UKGLF，The UK Government Licensing Framework)，提升了数据@@开放工作的精准化@@、可控化水平@@。

　　(三@@)建立了多方参与的评价激励机制@@

　　主要发达国家大多构建了多方参与@@、客观公正的公共数据@@开放@@评价激励机制@@，不断优化完善数据@@开放工作@@。在评价体系方面@@，美国政府制定了元数据@@质量评估体系@@，开发了@@“仪表板@@”系统@@(PODD，Project Open Data Dashboard)，评估和监测各联邦机构数据@@开放工作执行情况@@。在国际接轨方面@@，定期以数据@@需求方和使用方为调查对象@@，参考国际开放知识基金会@@(OKF)的全球开放数据@@指数@@(GODI)等指数对本国数据@@开放成效进行评价@@。在社会参与方面@@，美英等国定期举办数据@@圆桌会议@@，邀请数据@@应用企业和机构@@，围绕如何更好开放和利用数据@@展开交流@@;政府部门也会定期收集社会公众和组织机构的使用反馈@@，完善数据@@开放平台@@的功能和数据@@资源@@。

　　三@@、优化完善我国公共数据@@开放@@工作的政策建议@@

　　(一@@)完善数据@@开放机制@@

　　建议制定并发布统一@@@@、权威的公共数据@@开放@@目录@@，探索建立数据@@开放许可协议机制@@，明确数据@@开放各方权责@@，规范数据@@开发利用@@。其次@@@@，应尽快出台数据@@分级分类的政策法规@@，明确可开放数据@@的范围@@，推进数据@@脱敏技术应用@@，完善各敏感程度数据@@的开放管理规定@@，化解制约公共数据@@开放@@所面临的个人隐私@@、商业秘密@@、国家安全等潜在风险@@。最后@@，我国应充分借鉴开放知识基金会等机构的数据@@开放指标@@，探索建立基于公众需求的开放数据@@质量评估模型@@，加强社会监督@@，结合现有第三@@方数据@@质量评估模型@@，全面系统@@的评估开放数据@@的质量@@，强化评估工作的指挥棒作用@@。

　　(二@@)推进需求导向型开放@@

　　在数据@@开放供给上@@，优先围绕数字@@经济@@发展@@、产业创新等现实需求@@，推进各部门高质量公共数据@@的开放@@，在保证数据@@的可机读性基础上@@，向社会公众开放内容更为多样@@、应用价值更高的数据@@@@。在社会需求反馈上@@，相关部门需要进一@@步突出数据@@开放的需求导向和结果导向@@，定期收集社会公众的使用反馈情况@@，根据反馈结果明确数据@@开放的重点领域@@，提高数据@@开放的针对性@@。在数据@@内容更新上@@，相关部门应在立足客观实践和公众需求的基础上@@，对开放数据@@进行分类管理@@，制定合理的更新周期@@，针对公众需求较大的数据@@适当缩短数据@@更新周期@@，并定期根据公众数据@@需求的变化改变数据@@更新周期@@。

　　(三@@)优化数据@@开放平台@@@@

　　在平台@@互联方面@@，应加快推进各层级公共数据@@开放@@平台@@的互联互通@@，制定统一@@的公共数据@@开放@@平台@@管理制度和标准规范@@，构建全国统一@@的公共数据@@开放@@平台@@体系@@，逐步形成一@@站式@@、便捷化@@、全口径的公共数据@@开放@@服务能力@@。在平台@@功能方面@@，应从社会公众的角度出发@@，不断强大搜索@@功能@@，加强完善二@@级搜索@@@@，增强对数据@@的分级分类管理@@、关联数据@@管理@@，便捷社会公众@@;加强互动和交流板块的设计@@，及时展示意见交流和互动情况@@。在数据@@保护方面@@，应建立健全公共数据@@开放@@平台@@的安全管理机制@@，加强密码技术@@、身份鉴别技术@@、数据@@沙箱技术等关键技术的研究和应用@@，防范和化解公共数据@@汇聚@@、开放可能引发的各类数据@@安全@@风险挑战@@。

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