郑磊@@：数字@@治理@@@@的效@@度@@@@、温度@@和@@尺度@@@@

　　近年来@@,数字@@治理@@@@在许多国家迅速推进@@，实践者和@@学术界对于数字@@技术赋能@@治理@@的前景充满了期@@待@@。

　　然而@@现有研究表明@@，只靠技术的单兵突进和@@刚性嵌入@@@@,而缺少理念@@的更新@@、制度@@@@的变革@@、组织@@的转型@@、法治@@的规范和@@伦理的关切@@，数字@@治理@@@@既未能充分借助技术的能量@@，实现对治理@@的有效@@优化@@，还可能带来预期@@之外的副作用@@@@，影响人的体验和@@感受@@，抑制人的自@@主性和@@参与度@@@@，损害人的权益和@@尊严@@。

　　因此@@,对数字@@治理@@@@的目标期@@望和@@推进方式@@应进行反思和@@调整@@。首先@@,技术赋能@@不等于@@技术万能@@,对数字@@技术赋能@@治理@@的期@@待应切合实际@@。其@@次@@@@,推进数字@@治理@@@@@@不能只靠技术的单维度@@赋能@@@@,还需要理念@@@@、制度@@@@、组织@@、法律@@、伦理等多个维度@@的协同支撑与规范制约@@。不能只考虑技术上@@“能不能@@”的问题@@,而不考虑管理上@@“可不可行@@”、公众感受上@@“好不好@@”、法治@@上@@“可不可以@@”的问题@@。数字@@治理@@@@应以人的感受为出发点和@@落脚点@@,做到有所为@@@@,有所不为@@,把握好效@@度@@@@、温度@@和@@尺度@@@@,这三@@个@@“度@@”将直接影响人民群众在数字@@时代@@的获得感@@、幸福感和@@安全感@@。

　　引言@@

　　近三@@十年来@@,数字@@技术迅猛发展@@,由此@@生成的数据@@也在数量@@、颗粒度@@@@、实时性和@@多样性等方面迅速提升@@,为人类的政治@@、经济和@@社会@@生活的方方面面带来了巨大改变@@。数字@@治理@@@@也得到了许多国家的高度@@重视和@@大力推进@@,实践者和@@学术界对于通过利用数字@@技术提升政府@@效@@率@@效@@能@@、优化公共政策制定@@、提高公共服务水平@@@@、扩大公众参与@@、推进制度@@@@转型等方面@@的前景充满了期@@待@@,刻画了各种美好的@@“未来图景@@”。

　　那么@@,几十年来@@,数字@@治理@@@@究竟有没有带来人们所期@@望的效@@果@@@@?给社会@@公众带来的实际感受如何@@?是@@否带来了体验更好的服务和@@更人性化的管理@@?又带来了哪些@@“副作用@@”和@@风险@@?数字@@和@@治理@@之间究竟是@@怎样的关系@@?

　　本文通过文献梳理对数字@@治理@@@@的效@@度@@@@@@、温度@@和@@尺度@@@@进行了回顾和@@探讨@@,以期@@通过对@@“热问题@@”进行的@@“冷思考@@”,为数字@@治理@@@@实践者的进一@@步探索提供建议@@,并为学术界的未来研究提供参考@@。

　　一@@、数字@@治理@@@@的效@@度@@@@：数字@@化是@@否带来了获得感@@？

　　每当一@@种新技术出现的时候@@,社会@@各界都对其@@充满了期@@待@@,公共治理@@领域也不例外@@,人们期@@待着新兴的数字@@技术能够提高政府@@的治理@@能力@@,解决许多过去未能解决的治理@@问题@@。几十年来@@,人们曾经对数字@@技术赋能@@治理@@有过哪些期@@望@@?这些期@@望是@@否实现了@@?数字@@技术必然能@@提高治理@@能力和@@提升治理@@效@@果@@吗@@?本文首先@@对数字@@治理@@@@的效@@度@@@@进行了梳理和@@探讨@@。

　　(一@@)对数字@@治理@@@@有过哪些期@@望@@

　　虽然不同国家在不同时期@@曾出现过电子政府@@@@@@、电子政务@@、电子治理@@@@、数字@@政府@@@@、数字@@治理@@@@等不同名称和@@定义@@,这些概念都反映了各国对于利用信息和@@数字@@@@技术赋能@@政府@@@@、优化治理@@的期@@望@@,只是@@采用的技术手段不断迭代@@,制定的治理@@目标也有所差异@@。

　　1.国际上对数字@@治理@@@@的期@@望@@

　　在国际上@@,早期@@对于数字@@技术赋能@@政府@@的期@@待主要集中于对内提升政府@@自@@身的管理效@@能@@,对外提升政府@@透明度@@和@@公共服务水平@@@@,在这一@@时期@@出现的相关概念主要有电子政府@@@@@@、数字@@政府@@@@、电子行政和@@电子政务@@等@@。之后@@,一@@个比@@@@“数字@@政府@@@@”更为全面的升级版目标@@——“数字@@治理@@@@”开始出现@@。“数字@@治理@@@@”这一@@概念包含了数字@@政府@@@@的既有目标@@,但不再满足于技术与公共管理的简单结合@@,而是@@以更开阔的视角来审视社会@@和@@政府@@在不断变化的技术环境中的相互作用关系@@。数字@@治理@@@@的目标不仅包括@@提升行政效@@率@@和@@公共服务@@,还着眼于如何通过信息技术@@推进行政改革@@,扩大公众参与@@,并重塑国家和@@公民@@、社会@@、及@@私营部门之间的关系@@。与之相近相关的概念有电子治理@@@@@@,电子参与和@@电子民主等@@。

　　总体上@@,数字@@政府@@@@的目标更侧重于将数字@@技术赋能@@于政府@@自@@身@@,而数字@@治理@@@@的目标则是@@将技术赋能@@于政府@@@@、企业和@@社会@@公众等多元主体@@@@,并最终重塑三@@者之间的关系@@,具体包括提升政府@@效@@率@@效@@能@@、优化公共政策制定@@、提高公共服务水平@@@@、扩大公众参与@@、推进制度@@@@转型等方面@@。

　　具体而言@@,国际上有代表性的关于数字@@治理@@@@的概念和@@目标有@@:20世纪@@90年代初@@,美国政府@@最早提出将对于信息技术@@的@@创新应用与@@“政府@@再造@@”相结合@@,让公众能通过@@“在线而不是@@@@排队@@”的方式@@来和@@政府@@实现交互@@,“电子政府@@@@”这一@@新概念随即诞生@@;之后@@,根据@@《联合国电子政务@@调查报告@@》的定义@@,电子政府@@@@的目标是@@通过将信息通信技术应用到政府@@运作中@@,重塑其@@内外部关系@@,从@@而使政府@@变得更有效@@@@、合法@@、透明和@@负责@@@@;经济合作发展组织@@对于电子政府@@@@的期@@待是@@通过使用信息通讯技术来提升政策效@@果@@@@、服务水平@@、对公民的回应能力@@,提高政府@@效@@能@@,促进跨部门合作@@,推进以用户为中心的服务导向@@,改善与私营企业的关系@@;世界银行则在改进政府@@服务@@、优化政企互动@@、提高政府@@管理效@@率@@等目标之外@@,还强调了通过信息获取向公民赋权@@,并转变公民@@、企业和@@各类政府@@机构之间的关系@@。

　　2.我国对数字@@治理@@@@的期@@望@@

　　在国际趋势影响和@@本土治理@@需求的共同作用下@@,我国政府@@和@@学界近二@@十年来提出了政府@@信息化@@、政府@@上网@@、电子政务@@、智慧政务@@、政府@@数字@@化转型@@等概念和@@目标@@,近年来@@,“数字@@政府@@@@”和@@“数字@@治理@@@@”这两个概念越来越多地开始被政府@@和@@学界所接受和@@使用@@。

　　数字@@政府@@@@是@@@@人类技术进步在公共管理领域的作用结果@@,表现为政府@@结构@@、理念@@、战略@@、工具接受数字@@化改造@@,并且政府@@基于新技术向外输出新资源@@、新服务@@。通过数字@@化思维@@、数字@@化理念@@@@、数字@@化战略@@@@、数字@@化资源@@、数字@@化工具和@@数字@@@@化规则使政府@@形态和@@社会@@治理@@模式发生转变@@。数字@@政府@@@@是@@@@政府@@借助新一@@代信息通信技术@@,通过连接网络社会@@与现实社会@@@@,重组政府@@组织@@架构@@,再造行政流程@@,优化服务供给@@,促进经济社会@@运行全面数据@@化而建立的新型政府@@形态@@。在技术层面是@@政府@@基于数字@@技术以更有效@@率@@的方式@@分配信息@@,在组织@@层面是@@政府@@基于数字@@基础设施的赋能@@@@、协同与重构@@。通过大数据@@等技术为地方政府@@改革提供难得的机遇@@,对政府@@与社会@@多元主体@@关系的重建@@、政府@@职能的规范@@、政务流程的优化和@@动态资源的配置等方面带来影响@@。

　　数字@@治理@@@@的目标则强调政府@@与公民@@、政府@@与企业@@、政府@@与政府@@之间的互动以及@@政府@@内部运作@@,涉及@@到政府@@@@、市民社会@@和@@以企业为代表的经济社会@@三@@个主体@@@@。数字@@治理@@@@是@@将现代数字@@化技术与治理@@理论融合的一@@种新型治理@@模式@@,意味着政府@@权力由机构中心向以企业或者市民为中心的转变@@,增强了政府@@@@、市民与企业之间的互动@@,体现了服务型政府@@以及@@善治政府@@建设的要求@@;主要指政府@@@@、公民及@@其@@他主体@@依托信息技术@@的@@运用而进行的@@参与@@、互动与合作@@,是@@融合信息技术@@与多元主体@@参与的一@@种开放@@多元的社会@@治理@@体系@@;不仅仅是@@行政系统的自@@我优化@@,而且是@@涉及@@行政体制@@、政治体制的全面革新@@,不是@@单纯强调行政效@@率@@@@,而是@@同时追求政治价值的实现@@。通过技术赋能@@和@@技术赋权双重机制@@,以同时提升政府@@治理@@能力和@@社会@@协同能力@@,不仅促使数字@@技术嵌入@@政府@@科层制以推进治理@@结构再造@@、业务流程重塑和@@服务方式@@变革@@,还构建着新型政府@@@@-社会@@关系@@、政府@@-市场关系@@。还有学者发现@@,数字@@政府@@@@和@@数字@@@@治理@@@@相关概念的内容范畴具有重合部分@@,近年来@@还呈现出界限渐趋模糊@@,趋同日益明显的态势@@。

　　(二@@)对数字@@治理@@@@的期@@望都实现了吗@@？

　　以上这些数字@@技术赋能@@政府@@和@@优化治理@@的期@@望@@@@,更多@@是@@目标或假设@@@@,那么@@在实然层面@@,对数字@@治理@@@@的这些期@@望真正实现了吗@@?实施效@@果@@如何@@?国内外学界的研究表明@@:有些期@@望实现了@@,有些并没有实现@@;有些只是@@形式上而不是@@@@实质上实现了@@;有些不仅没有实现@@,甚至违背了初衷走向了反面@@。

　　1.对国外数字@@治理@@@@效@@度@@的研究@@

　　自@@20世纪@@90年代以来@@,互联网@@和@@信息通信技术正在改变政府@@组织@@及@@其@@治理@@的方式@@@@。政府@@信息技术@@占据了许多公共管理的中心位@@置@@——改革现代官僚组织@@@@、促使机构扁平化@@、提高决策能力@@、推进政策变革@@。公共组织@@的结构和@@运作方式@@@@、公共服务的提供方式@@@@、政策的制定@@、实施和@@评估方式@@以及@@公民参与民主进程的方式@@等方面的根本变化@@,通常都是@@通过技术的引进来实现的@@。对美国州政府@@和@@地方政府@@电子治理@@@@的评估表明@@,电子治理@@@@在提升公共服务和@@改善政府@@运作方面的进步最为明显@@,在制定信息法规和@@政策方面也已取得不少进展@@,但在通过信息技术@@深化民主和@@推进行政和@@体制改革这两个方面@@,进展较小@@,即使有一@@些重大的改进@@,也都没有上升为真正的改革@@。对于人们期@@待的通过信息技术@@带来根本性的行政改革和@@体制转型的假设@@@@,许多实证研究发现@@信息技术@@本身并不能驱动改革@@,相反@@,技术却能在传统的权力@@架构下推动渐进式改革@@。还有研究发现@@@@,基于互联网@@的政策网络实际上加强了现存的权力@@影响模式@@,而不是@@@@鼓励了新的声音@@,大数据@@技术未能如预期@@的那样推动公共政策制定的变革@@。

　　2.对我国数字@@治理@@@@效@@度@@的研究@@

　　在我国@@,为适应并促进技术在政府@@治理@@中的应用@@,政府@@在组织@@结构和@@职能设置方面已经有了大量创新@@,并且随着数字@@治理@@@@的发展@@,还在不断调整和@@演化@@。在决策上@@,数据@@价值充分体现@@,科学决策水平提升@@;在服务上@@,“互联网@@+”推动变革@@,智慧政府@@便民@@利民@@;在监管上@@,“互联网@@+”深化改革@@,公共安全保障有力@@;在办公上@@,在线协同重塑政府@@@@,组织@@效@@能大幅提升@@;在监督上@@,社会@@监督广开言路@@,内部监督了如指掌@@。大数据@@技术在多方面提升了官僚制@@运作的效@@率@@@@,体现在政府@@组织@@关系与组织@@运作@@,以及@@社会@@治理@@和@@公共服务等方面@@,大数据@@的优势和@@效@@度@@提升了政府@@服务社会@@的效@@率@@和@@质量@@,增强了政府@@@@绩效@@@@。“互联网@@+欧宝娱乐靠谱吗 ”可通过降低行政负担优化营商环境@@@@。在线审批平台@@可以通过提高行政审批的规范程度@@来提高企业家的投资意愿@@,数字@@技术具备约束行政权力@@、强化纵向治理@@等重塑政府@@组织@@架构的潜力@@。民众通过线上参与表达的诉求事实上能够影响政府@@的政策重点@@,有利于提升公共治理@@的质量@@。根据@@《2020联合国电子政务@@调查报告@@》,我国电子政务@@发展指数从@@@@2018年的@@0.6811提高到@@2020年的@@0.7948,排名提升至全球第@@45位@@,比@@2018年排名第@@65位@@有大幅提升@@。其@@中@@,在线服务指数得分最高@@,达到@@0.9059,位@@于@@“非常高@@”的第一@@梯队@@。

　　然而@@,研究表明仍有许多对于数字@@治理@@@@的期@@望并未完全地@@、实质性地实现@@。在通过数字@@技术提升政府@@效@@能和@@公共服务水平@@等方面@@,有学者指出@@数字@@治理@@@@的@@“效@@”不仅包括@@“效@@率@@”,更应包括@@“效@@果@@”。近年来@@我国政府@@虽然在电子政务@@方面的人力物力投入不断加大@@,但对公共治理@@的@@“效@@果@@”带来的实质性改善十分有限@@,产生了内卷化问题@@,体现为@@“看不准@@”“做不到@@” 和@@“改不了@@”。“看不准@@”就是@@瞄准环节出了问题@@,即信息失真@@;“做不到@@”就是@@射箭环节出了问题@@,即执行偏差@@;“改不了@@”就是@@事后的反思和@@调整环节出了问题@@,即修正困难@@。地方政府@@部门在数字@@化转型@@过程中@@,服务渠道的网络化@@建设水平低且融合度@@不足@@,制约了服务质量与效@@率@@的提升@@;数据@@管理体系和@@配套制度@@@@建设不够完善@@,没能在管理@@、服务及@@决策优化中发挥其@@应有的价值@@;智能化建设思路不清晰@@,相关工具未能很好地嵌入@@部门运行和@@实践之中@@。

　　在推进数字@@治理@@@@@@的过程中@@,政府@@视角而非公众视角的行政化@@、封闭化问题较为严重@@,从@@政府@@角度@@片面地强调资金投入而忽略公民的用户体验@@,重视内部硬件投入而忽略与用户连接的应用开发@@,重视前期@@建设而忽略与用户互动的运行体系的构建@@。大数据@@所改变的仅仅是@@公共服务的出入口@@,但无法改变基于科层运作的公共服务生产机制@@。尽管与数字@@政府@@@@相适应的组织@@架构变革和@@行政流程再造有所推进@@,但这些并没有改变权力的结构@@、边界及@@其@@运行机制@@,相反@@还巩固和@@强化了既有的权力@@体系@@,使得体制的总体优化变得更为困难@@。

　　形式数字@@化@@、过度@@数字@@化现象突出@@。一@@些数字@@治理@@@@项目需求驱动不足@@,问题导向不清@@,仅仅是@@为了满足政府@@自@@身的功利需要@@,为了数字@@化而数字@@化@@。一@@些地方政府@@和@@部门推出的移动和@@智能应用@@ ,脱离公众的现实需求@@,应用的使用率低@@,完全成为@@一@@种装饰@@。有些地方的数字@@化不但没有实现@@“便民@@”,还增加了公众的负担和@@成本@@ ,一@@些事项线下办理完后@@,还得在线上再跑一@@次@@@@。在基层实践中@@,数字@@治理@@@@衍生出大量@@“指尖上的形式主义@@”,服务公众变为官场作秀@@,整体性推进变为碎片化建设@@,多元主体@@协作治理@@变为政府@@一@@元化管理@@,提高效@@率@@变为增加负担@@。花样繁多的@@APP、公众号@@、微信群实际上不仅未能给基层公务员减负@@,还增加了他们的工作负担@@,基层工作人员每天忙于在多个部门开发的应用上打卡@@、填表和@@强制群众下载@@,却没有时间去走街串巷服务群众@@。大数据@@对提高效@@率@@节省费用@@、改善服务的影响也仍然受到质疑@@,需要反思其@@成本和@@收益@@. 。许多数字@@化应用更多@@是@@传统治理@@理念@@和@@治理@@模式的简单数字@@化@@,却浮于表面@@,流于形式@@,好看不实用@@,既没有给公众带来良好的服务体验@@,也没有提升治理@@效@@能@@,更没有带来深层次@@的改革和@@转型@@,还浪费了大量财政资金@@。

　　在扩大公众参与@@方面@@,互联网@@曾被认为拥有增进公众参与水平的巨大潜力@@,但互联网@@果真成为@@挽救@@“公众参与衰落@@”的有效@@力量了吗@@? 大部分学者仍无法就互联网@@是@@否发挥出了实质性的积极影响@@,以及@@这种影响主要是@@直接的还是@@间接的@@,是@@选择性的还是@@拓展性的等问题@@做出明确判断@@。有学者指出@@,近年来@@,那些能够增强政府@@控制力的电子政务@@项目得到了迅速推进@@,如税收@@、海关@@、网格化管理@@、视频监控@@、舆情监控等@@,而那些改进政府@@自@@身管理@@、强化外部监督@@、加强政民互动的项目则明显滞后@@。“表层@@”上的信息提供和@@公共服务似乎进步不小@@, 但深入到其@@@@“内核@@”之后@@发现@@,其@@在官民互动@@、电子民主和@@政社合作等方面较为空洞@@。基层政府@@数字@@平台@@所开通的版块多属于信息传达@@、规章@@制度@@@@等内容@@,诸如民主选举@@、民主决策的活动并未完全线上开放@@@@,公众的线上参与范围较小@@。一@@些公共部门出于部门利益@@,往往选择将政策执行效@@果@@不佳的信息隐藏起来@@,不予向民众公布@@,“屏幕官僚@@”具有广泛的自@@由裁量权@@。网络问政实现了政务公开的制度@@@@化@@,却未系统地加强公众参与@@,虽然有变革政策制定的可能性@@,然而@@证据表明这种可能性还未有实现的趋势@@。

　　中国各省政府@@之间也存在着不同的回应机制@@,回应机构的权威性@@、专业性以及@@地方领导的示范行为对回应质量产生了差异化的影响@@。有学者以留言板为例对网络问政的回应性@@进行考察后发现@@,政府@@存在@@“选择性回应@@”痼疾@@,并呈现出回应率的波动性@@、回应速度@@的随意性以及@@@@ “条件性解决@@”特征@@,裁断性强于对话性@@,有释因而少疏解@@,面临@@“裁断型@@”回应与@@“粗放型@@”回应的陷阱@@。总体上@@,网络问政实践在省级政府@@要比@@中央政府@@部门更为发达@@,更重视政府@@政策公开而非对政策反馈意见的传播@@,但实际效@@果@@也受到参与组织@@所具备的资源能力及@@敏感性的限制@@。

　　二@@、数字@@治理@@@@的温度@@@@：数字@@化是@@否等同于幸福感@@？

　　虽然从@@政府@@视角出发@@,数字@@治理@@@@已取得了一@@定成效@@@@,但从@@用户视角来看@@,数字@@治理@@@@给公众带来的实际体验和@@真实感受如何@@?数字@@治理@@@@是@@否带来了更有温度@@的服务@@?带来了更人性化的管理@@?带来了更多@@的幸福感@@?学界从@@服务和@@管理两个层面进行了研究@@。

　　(一@@)数字@@化服务@@：技术的效@@率@@与人的感受@@

　　对于公众来说@@，全程数字@@化@@、完全不见面@@、一@@次@@也不跑@@、快到飞起来的服务一@@定就是@@体验更好的@@、更有温度@@的服务吗@@?研究发现@@,数字@@化服务@@在为一@@部分人带来便利和@@效@@率@@的同时@@,也成为@@另一@@部分人的生活障碍@@。受到经济@@、年龄@@、性别@@、教育@@、地理等因素的影响@@,数字@@鸿沟@@无论是@@在国家之间还是@@在国家内部都普遍存在@@。就信息技术@@的@@使用者和@@受众而言@@,大数据@@治理@@@@在经济发达地区更能够得到推广@@,而经济基础较差地区和@@基层政府@@则往往囿于经济水平和@@资源限制@@,资源不足而难以推广@@。如今@@,数字@@鸿沟@@不再以数字@@设备或互联网@@接入为标志@@,而是@@以用户的数字@@技能为中心@@。社会@@弱势群体因数字@@技能缺失而被边缘化@@,成为@@“技术难民@@”。数字@@鸿沟@@的进一@@步拉大将影响公共服务的均等化@@、公平性和@@包容性@@。

　　尽管数字@@化服务@@应用与传统服务方式@@可以共存@@,但在某些特定情境下@@,服务渠道数字@@化@@“一@@刀切@@”或网络电子服务渠道@@“优先化@@”,仍会对数字@@弱势群体所能够享受的公共资源产生一@@定的@@“挤占效@@应@@”,甚至导致数字@@优势群体对数字@@弱势群体的@@“资源掠夺@@”,出现系统性的社会@@排斥现象@@。由此@@,在不断加速运转的数字@@化进程中@@,弱势群体面临@@被数字@@社会@@抛离的风险@@,不仅没有提升获得感@@,还给他们带来了@@“被剥夺感@@”。

　　在数字@@时代@@,只有当数字@@政府@@@@的服务和@@数据@@信息能够被所有公民接受时@@,才能使所有公民受益@@,从@@而降低由@@“数字@@鸿沟@@”和@@“数字@@不平等@@”造成的社会@@不平等风险@@,数字@@治理@@@@应促进数字@@包容@@,尽力消除数字@@排斥的过程@@,扩大数字@@技术应用的受惠范围@@。目前@@,我国仍有@@6亿月入@@1000元的低收入人群@@,老龄化速度@@也在加快@@,这些低收入人群@@、老年人以及@@残障人士等群体在数字@@化设备的获取和@@使用能力方面都处于弱势地位@@@@,相对的数字@@鸿沟@@将长期@@存在@@。数字@@治理@@@@应为这些弱势群体长期@@保留线下服务渠道和@@传统服务方式@@@@,不让任何一@@个人在数字@@时代@@掉队@@。

　　此外@@,非自@@愿选择的数字@@化服务@@不仅会影响到弱势群体@@,即使对于数字@@化能力强的优势群体来说@@,一@@刀切@@地将他们推向在线服务@@,而缺少人工服务的托底和@@支撑@@,也会给他们带来事实上的不便@@。欧宝娱乐靠谱吗 智能化的程度@@并不是@@越高越好@@,对人工智能系统的建设和@@采纳要选择合适的场景@@,并配合@@“代办@@”“导办@@”等必要的配套措施@@。机器还不能完全取代人的情感和@@温度@@@@,冰冷的屏幕也不能完全替代人的笑脸相迎@@,公众通过互联网@@与政府@@公职人员进行线上沟通@@,大大减少了官民面对面的交流和@@沟通时间@@。当公众与政府@@的交互都必须通过屏幕@@,而不再进行面对面的互动时@@,政府@@与公众之间的距离也可能变得更远了@@。因此@@,片面强调技术的运用和@@效@@率@@的提升@@,而不顾服务对象的实际感受@@,带来的不一@@定是@@更好的服务体验@@,应该给公众选择不同服务渠道和@@服务方式@@的权利@@,见面还是@@不见面@@,由用户自@@己来决定@@。

　　(二@@)数字@@化管理@@：技术的刚性与人的自@@主性@@

　　数字@@治理@@@@在实践中还存在过于依赖技术而忽视了人的主体@@价值的倾向@@。研究发现@@,技术治理@@的视角下@@,社会@@和@@人的向度@@被过度@@简化@@,信息量被逐步压缩至一@@个数字@@@@,成为@@定量标尺上的一@@点@@。数据@@算法以特定逻辑@@搜集数据@@@@、整理数据@@@@,却不能传达任何价值@@。数字@@治理@@@@技术的异化@@,使数字@@技术不再是@@完成任务的工具@@,而是@@成为@@任务和@@目标本身@@,数字@@利维坦将会导致技术权威和@@技术独裁@@, 助长了形式主义@@,陷入数据@@搜集@@、统计的繁琐怪圈@@,造成行政责任模糊和@@问责困难@@。

　　组织@@的数字@@化管理@@还可能带来管理者对下属的单向沟通@@、非人性化和@@被动性@@、抑制人际交往@@、扩大个体@@与组织@@之间的@@“人工距离@@”( Artificial Distance)等问题@@,面临@@着在培训与开发中组织@@定量计算与成员价值主张之间@@、在考核与监管中组织@@监控与成员个人隐私之间@@、在奖惩激励中绩效@@的最大化与管理的人性化之间@@、在成员参与中组织@@边界的收紧与放松之间@@、在人机协同系统中形式理性与实质理性之间的多重矛盾@@。

　　技术治理@@的扩张还在潜移默化中塑造且维持了@@“上暗下明@@”的治理@@格局@@,个体@@被简单数据@@化和@@物化的趋势愈发明显@@,数字@@治理@@@@往往是@@基于科层制结构自@@上而下的组织@@化调控推进@@,个体@@缺乏参与治理@@的稳定渠道和@@双向互动的有效@@机制@@。人工智能的应用在限制基层人员的自@@由裁量权以推动决策公平的同时@@,也存在弱化一@@线工作人员对权力运作过程和@@结果进行控制的风险@@。治理@@的技术化和@@专业化程度@@越高@@,自@@上而下的控制力就越强@@,自@@下而上的参与就越式微@@,基层忙于应对上级的控制@@,失去了服务基层群众的主体@@性@@、主动权和@@能力@@;各种机械呆板的技术程序@@,还导致非正式的@@、灵活的@@、乡土化的村庄社会@@规则难以发挥作用@@,基层干部的主观能动性被忽视@@,自@@由裁量权和@@行动自@@由受到极大限制@@,难以因地制宜地开展工作@@。信息技术@@加持下的政府@@像一@@部越来越庞大和@@精密的机器@@,越来越僵硬和@@迟钝@@,失去了治理@@的灵活性@@和@@敏捷性@@。

　　以上这些关于管理中的刚性与柔性的讨论@@,其@@实并不是@@一@@个全新的话题@@。本质上@@,被算法困住的外卖骑手和@@一@@百年前被困在流水线上的工人其@@实面临@@着同样的境地@@,只是@@管理技术变得更加@@“高级@@”,机械化的流水线升级成了数字@@化的算法@@。早在@@20世纪@@初@@,泰勒就曾提出了@@ “科学管理@@”方法@@,精确记录了工人在工作中每一@@个动作所需要的时间@@,然后计算出最快的工作方法@@和@@工人的@@“合理日工作量@@”,再实行计件工资@@,试图通过这种@@“科学化@@”“标准化@@”的管理方法@@代替经验管理@@,实现最高的劳动生产率@@。这类方法@@从@@@@“经济人@@”假设@@出发@@,认为人性是@@懒惰自@@私的@@、缺乏志向的@@,工作目的只是@@为了获得经济报酬@@,追求个人利益最大化@@,因此@@需要通过技术手段和@@@@“科学方法@@@@”加强对人的外部控制和@@监督@@。某种程度@@上@@,“科学管理@@法@@”正是@@现在提倡的@@“基于数据@@的管理@@”的鼻祖@@。

　　然而@@,人际关系学派指出@@,复杂多变的人和@@人类社会@@是@@难以被精确预测的@@,“科学管理@@” 过于简化和@@割裂了复杂的管理行为@@,貌似精准科学@@,实则机械和@@僵化@@。由此@@,这一@@学派又提出了@@“社会@@人@@”假设@@,指出人具有社会@@性需求和@@情感心理方面的需求@@,人是@@能够自@@我激励的@@,有责任感的@@,不仅有经济和@@物质需求@@,更需要得到关心@@、尊重和@@理解@@,好的人际关系和@@组织@@归属感能激励人的行为@@。因此@@,管理需要发挥人的自@@我控制力和@@主观能动性@@,强调授权@@@@、参与式和@@协商式的管理@@。马克思在@@《1844年经济学哲学手稿@@》中提出的劳动异化理论也曾指出资本主义生产关系将人异化为了生产机器@@,把劳动者视为生产线上的一@@个工具@@,而不是@@@@人本@@身@@,阻碍了人的自@@由全面发展@@。

　　之后@@,又有学者提出了权变理论@@,发现无论是@@任务导向型还是@@人际关系导向型的领导力行为都有其@@特定的适用情境@@,没有一@@成不变的@@、适用于所有情境的@@“万能模式@@”,由此@@建立的@@“复杂人@@”假设@@主张应根据@@组织@@内外部环境@@,如任务性质和@@人员素质等情境进行权宜应变@@。

　　数字@@技术本身是@@中性的@@,取决于我们在什么样的情境下@@、出于什么样的目的来使用它@@。那么@@,数字@@时代的本质特征@@和@@情境是@@怎样的@@?哪些情境下需要利用技术来促进创新和@@自@@我激励@@?哪些情境下需要利用技术加强控制和@@外部监督@@?人是@@最宝贵的@@、最富于创造力的资源@@。数字@@化管理@@的目标究竟是@@尊重和@@满足人的社会@@需求@@,要把人从@@机械的@@、重复性的劳动中解放出来@@,去充分发挥人的自@@主性@@、灵活性@@、同理心和@@创造力@@,还是@@要用僵化@@、刚性和@@机械的技术来强化对人的控制@@,将人视为被算计@@@@、束缚和@@异化的@@“工具人@@”, 在算法的流水线上越跑越快@@、永不停歇抑或完全取代人@@?这是@@数字@@治理@@@@的推进者和@@研究者都需要思考的问题@@@@。

　　三@@、数字@@治理@@@@的尺度@@@@：数字@@化是@@提高还是@@降低了安全感@@？

　　伴随着数字@@治理@@@@正面效@@应的发挥@@,其@@“副作用@@”和@@风险@@也开始显现@@,影响了公众对数字@@治理@@@@的信任度@@和@@安全感@@。数据@@的采集是@@否应该有边界@@?是@@否可以进入所有空间@@@@?采集数据@@是@@否需要事先告知被采集者@@,并获得同意@@?某一@@类数据@@到底是@@属于谁的@@?谁可以用@@?谁不可以用@@?在什么情况下可以用@@?什么情况下不可以用@@?如何防止数据@@被滥用或过度@@使用@@?如何确保算法透明公平@@,防止算法歧视@@?如何保证算法不会出错@@?如果算错了@@,人是@@不是@@有权申诉@@?人有没有不被暗中@@“算计@@”和@@“贴标签@@@@”的权力@@?数字@@化是@@否要颠覆现有治理@@模式的所有方面@@,重塑既有工作生活方式@@的所有形态@@?数字@@化是@@否有边界@@?在推进数字@@治理@@@@@@的过程中@@,公众有没有选择权@@、参与权和@@监督权@@?公权@@力的边界在哪里@@?以上这些问题@@,都涉及@@了数字@@治理@@@@的推进尺度@@@@、权利边界和@@法治@@底线@@。

　　涂子沛指出@@:“可以大规模地@@、持续地在公共场所获得一@@个人的照片@@,而且不需要经过当事人的同意@@,甚至在当事人不知情的情况下就能获得数据@@@@。这种能力@@,历史上任何力量都未曾具备过@@。”一@@方面@@,这种力量可能让我们的社会@@变得更安全@@,但另一@@方面@@@@也可能让每个个体@@失去隐私和@@尊严@@。政府@@部门和@@工作人员在被赋予了强大的数字@@化技术能力时@@,是@@否也被授予了相应的权力@@@@?是@@否也承担起了相应的责任@@?数字@@“赋能@@”、数字@@“授权@@”和@@数字@@@@“负责@@”是@@否同步@@?

　　研究发现@@,治理@@过程中的数据@@过度@@搜集与挖掘@@、过度@@解读与主观偏差@@、过度@@信仰与依赖@@、以及@@过度@@弥散与渗透等问题@@将诱发数据@@信息安全@@、大数据@@赛维坦@@、个体@@权利选择与自@@由意志的被剥夺@@。大数据@@治理@@@@并非完美的治理@@模式@@,其@@不当使用也可能衍生治理@@低效@@甚至社会@@风险@@。作为一@@种技术性侦查和@@创新性管理工具@@,公共视频监控@@在给民众安全感的同时@@,也使公民隐私在监控社会@@中无所遁形@@,公民正在被分成等级@@,失去个性和@@自@@由@@,公民的私人领域被进一@@步压缩@@。某些地方将健康码升级到文明码的计划反映出公共权力以数字@@化的形式深入延伸和@@渗透到个人生活之中的趋向@@。

　　数字@@治理@@@@应在法治@@的轨道上和@@框架内运行@@。有学者因此@@提出信息技术@@的@@工具理性@@——“胜任@@”与法治@@的价值理性@@——“负责@@”应结合起来@@,法律@@调控是@@保障数字@@政府@@@@始终公正@@、高效@@运行最为强有效@@的制度@@@@@@,应将政府@@整体纳入到法律@@规范体系中运作@@,确立法律@@对政府@@控制的权威@@,创设完备的法律@@@@,以及@@建立监督数字@@政府@@@@运行的@@法律@@机制@@。政府@@采集和@@利用个人信息的权力@@也不是@@一@@种绝对的@@、不受约束的权力@@@@,作为数据@@的采集者@@、生成者@@、使用者和@@保管者@@,政府@@自@@身也要受到法规政策@@的约束@@。应制定具有法律@@约束力的法案@@、规章@@、指令@@、规范和@@标准@@,界定可以做什么和@@不能做什么@@。国家有必要专门授权@@成立专业@@、独立的数据@@监管机关@@,负责@@数据@@规范的具体落实@@、数据@@传输的跨区协调以及@@数据@@安全的风险评估等职能活动@@。还有学者提出了@@“数据@@正义@@”的概念以为数据@@治理@@@@行为提供基本伦理准则@@,包括可见性@@、技术参与性和@@非歧视性@@。数字@@政府@@@@治理@@之任务应落脚于以正义为核心价值的算法管理@@、以公平为核心价值的数据@@治理@@@@@@、以民主为核心价值的机制优化@@。

　　此外@@,近年来@@由于数字@@治理@@@@对政府@@部门的技术能力和@@人力资源提出了更高的要求@@,政府@@部门开始寻求大型技术企业的帮助来提升数字@@治理@@@@的效@@能@@,但这种公私合作也给政府@@监管和@@公共治理@@本身带来了新的挑战@@,面临@@数据@@安全@@、隐私保护等风险@@。政府@@和@@企业双方在技术能力@@、资源等方面的严重失衡可能会导致公私合作脱离了既定的方向与目标@@,私人部门甚至获得部分@@“公权@@”而带来潜在的@@“寻租@@”空间@@。例如@@,地方政府@@以购买服务的方式@@与通信技术领域的大型企业进行的@@合作@@,由于缺乏公众参与机制@@,企业提供公共产品和@@服务只对政府@@负责@@@@,而不是@@@@对公众负责@@@@。数字@@治理@@@@的建设更多@@只是@@政府@@与供应商之间的事情@@,作为终端用户的公民并没有作为重要的主体@@纳入系统之中@@,未建立起用户深度@@参与@@、开放@@、互动的生态系统@@。因此@@,如何确保私人部门在追求商业利益的同时尊重和@@保护公共利益与社会@@价值@@,厘清数字@@治理@@@@实施过程中公私部门之间的分工和@@边界@@,也成为@@亟需研究和@@解决的问题@@@@。

　　四@@、为什么对数字@@治理@@@@的期@@望没有完全实现@@？

　　为什么数字@@治理@@@@未能完全实现人们所期@@望的目标@@,甚至还产生了不少副作用@@呢@@?影响数字@@治理@@@@实际效@@果@@的影响因素和@@机理是@@怎样的@@?数字@@和@@治理@@之间究竟是@@怎样的关系@@?学者们也已对此开展了不少研究@@。

　　(一@@)“数字@@赋能@@@@”不等于@@“数字@@万能@@”

　　推进数字@@治理@@@@@@,首先@@需要对数字@@技术自@@身的能力有一@@个清醒和@@理性的认识@@。是@@否人类社会@@的一@@切事物都能被技术测量和@@预测@@?数据@@是@@否就等同于事实本身@@?数据@@是@@否能做到完全准确@@、全面和@@及@@时@@?算得更快更多@@@@,就等同于算得更准确吗@@?拥有了数据@@@@,是@@否就等同于无所不知@@、无可辩驳@@、无所不能@@?人工智能能否完全取代的人的智慧和@@创造力@@?

　　如果对以上问题的答案是@@不一@@定的@@,那就意味着数字@@技术虽然发展迅猛@@,具有推动转型和@@变革的巨大能量@@,但它并不是@@万能的@@,仍存在很多有待解决的问题@@@@。自@@然科学本身都还存在不可计算的局限性@@,更为复杂的人类社会@@@@、人类意识和@@精神就更加难以被计算@@,公共事务的复杂性也还难以被数字@@技术完全@@、精准地量化@@。个体@@数字@@化轨迹难以全面覆盖个体@@线下行为的随意性和@@多变性@@,数字@@世界的网络结构也难以完整反映线下社会@@关系@@的分散性和@@多重性@@。所有知识本质上@@都是@@特定情境的产物@@,具有一@@种不可还原的地域性品格@@,公众也并非一@@个个原子化的经济人@@@@,而是@@一@@个处于伦理格局中的社会@@存在@@,尽管技术可以@@“集中地从@@上到下加以记录和@@监测@@”,却并未真正成功地表达它们所描述的真实社会@@活动@@。

　　有限理性理论早就指出@@,决策者不可能掌握完全的信息@@,其@@计算能力和@@信息处理能力也是@@有限的@@,因此@@无法作出无限理性的最优决策@@,只能作出尽可能满意的决定@@。如今@@,即使有了大数据@@技术的赋能@@@@,人类也还远远没有超越有限理性@@,大数据@@的限度@@抵消了其@@效@@度@@@@。因此@@,在推进数字@@治理@@@@@@的过程中@@,一@@方面@@,需要充分了解和@@利用技术的能力@@,另一@@方面@@@@,也要防止@@“唯技术论@@”和@@“数据@@迷信@@”,不能把数字@@技术当作解决一@@切治理@@问题的万灵药@@。

　　(二@@)技术只是@@@@“赋能@@者@@”,而不是@@@@“决定者@@”

　　数字@@治理@@@@未能达到@@人们所预期@@的目标@@,主要原因还不在技术性因素@@,而是@@组织@@性或社会@@性因素@@,包括观念理念@@@@、法规政策@@、组织@@机构@@、方式@@流程@@、资源人员@@、文化伦理等方面@@。

　　技术执行理论指出信息技术@@只是@@@@赋能@@者@@@@(enabler),而不是@@@@决定者@@@@(determinator)。这里的@@“赋能@@”是@@“使之成为@@可能@@”的意思@@,而不是@@@@“必然能@@”“一@@定能@@”。信息技术@@的@@实施方式@@和@@效@@果@@受到制度@@@@与组织@@因素的制约@@,技术逻辑@@不必然带来制度@@@@和@@组织@@的变化@@。我们往往对新技术有过高的期@@望值@@,却只储备了过低的能力@@。拥有了数字@@技术@@,并不意味着就必然实现了数字@@治理@@@@@@,再好的技术也纠正不了政策问题@@、不匹配的管理和@@不合理的流程@@，而最好的治理@@模式采用的不一@@定是@@最好的技术@@。变革不是@@直接由技术决定的@@,而是@@通过与信息系统相连的认知行为@@、组织@@、政治和@@文化的变革展开的@@。数字@@治理@@@@的持续发展面临@@着复杂而动态的挑战@@,取决于社会@@趋势@@、人性因素@@、技术变革@@、信息管理@@、治理@@目标和@@政府@@职能之间的相互作用@@。

　　因此@@,探讨数字@@治理@@@@改革的未来路径@@,不应一@@味追求数字@@化@@、自@@动化@@、智能化的建设目标@@,不应再停留于功能层面的精准治理@@@@、整体治理@@@@、智能治理@@@@,而应进一@@步探索信息技术@@推动下的治理@@变革与既有制度@@@@融合创新的多重可能性@@。数字@@政府@@@@是@@@@“治理@@理念@@创新@@+数字@@技术创新@@+政务流程创新@@+体制机制创新@@”的系统性@@、协同式变革@@, 不是@@将原有的政府@@信息和@@业务电子化@@、网络化@@,而是@@从@@简单的技术形式和@@@@欧宝娱乐靠谱吗 方式@@,到复杂的组织@@关系和@@制度@@@@建设的变革过程@@。

　　然而@@,长期@@形成的高度@@固化利益格局与组织@@结构难以轻易撼动@@,信息技术@@的@@“嵌入@@”不仅无法改变传统体制反被科层制@@“吸纳@@”,还被用以巩固科层组织@@结构及@@其@@碎片化形态@@,成为@@治理@@变革的新障碍@@。认为技术理性的强化足以面对各种复杂环境@@、应付各种复杂问题@@,可能会造成一@@种@@“致命的自@@负@@”,导致政府@@更加自@@我封闭@@。压力型体制与数字@@治理@@@@之间存在着唯上主义与公民导向之间@@、层层发包与公众满意之间@@、政府@@主导与多元协作之间@@、部门分割与职能整合之间的多维冲突@@。非政府@@机构或普通个体@@在压力型体制下的角色只是@@服从@@者@@、管理对象@@,几乎没有机会参与治理@@过程@@,更遑论发挥治理@@作用@@。线下世界的复杂性及@@其@@难以完全镜像的客观性决定了数字@@治理@@@@与个体@@行为@@、社会@@结构@@、政府@@运行的@@“三@@重分离@@”。数字@@治理@@@@往往遵从@@了技术逻辑@@@@,而忽略了线下政府@@治理@@实际运行机制的复杂性@@。地方政府@@兼顾经济发展@@、社会@@稳定@@、公共安全的多目标导向@@,地方领导干部缺乏特定领域专业知识的能力短板@@,以及@@科层结构内部的信息和@@权力博弈等@@,都严重影响了数字@@治理@@@@效@@用的发挥@@。

　　还有学者指出@@@@,数字@@治理@@@@既要驯服官僚制@@@@,避免权力的任性和@@不作为@@,提高政府@@运作效@@率@@和@@服务的质量@@,也需要驯服技术@@,避免工具理性主导下算法权力钳制官僚制@@运作与社会@@秩序@@,确保以官僚制@@主导维护社会@@公共价值和@@公共利益@@。公共治理@@的本质并非纯粹的技术事务@@,而是@@一@@个政治过程@@,必须体现出公共性@@、开放@@性@@、多元性@@、回应性@@、程序正义性等一@@系列规范价值@@,要从@@@@“信息技术@@+官僚制@@”转向@@“信息技术@@+治理@@”,从@@“事本@@”逻辑@@转向@@@@“人本@@”逻辑@@,更重要的是@@从@@@@“投入引领@@”转向@@“改革引领@@”。信息技术@@与现有制度@@@@的结合可能使制度@@@@变革的推进更难@@、代价更大@@,只有主动开展制度@@@@变革@@,才是@@超越内卷化困境的必由之路@@。

　　五@@、结语@@：以人为中心@@,还是@@以数字@@为中心@@

　　近几十年来@@@@,虽然国内外实践者和@@学术界对数字@@技术赋能@@治理@@的前景充满了各种期@@待@@,但现有研究表明@@,只靠技术的单兵突进和@@刚性嵌入@@@@,而缺少理念@@的更新@@、制度@@@@的变革@@、组织@@的转型@@、法治@@的规范和@@伦理的关切@@,数字@@治理@@@@既未能充分借助技术的能量@@,实现对治理@@的有效@@优化@@,还可能带来预期@@之外的副作用@@@@,影响人的体验和@@感受@@,抑制人的自@@主性和@@参与度@@@@,损害人的权益和@@尊严@@。

　　因此@@,对数字@@治理@@@@的目标期@@望和@@推进方式@@都应进行反思和@@调整@@。首先@@,技术赋能@@不等于@@技术万能@@,对数字@@技术赋能@@治理@@的期@@望应切合实际@@,数字@@技术不是@@解决一@@切治理@@问题的万灵药@@。

　　其@@次@@@@,推进数字@@治理@@@@@@不能只靠技术的单维度@@赋能@@@@,还需要理念@@@@、制度@@@@、组织@@、法治@@、伦理等多个维度@@的协同支撑与规范制约@@。“技术上可能的@@,不一@@定就是@@组织@@上可行的@@,更不一@@定是@@政治和@@社会@@上可接受的@@” ,数字@@治理@@@@不能只考虑技术上@@@@“能不能@@”的问题@@,而不考虑管理上@@“可不可行@@”、公众感受上@@“好不好@@”、法治@@上@@“可不可以@@”的问题@@。数字@@应始终以人的感受为出发点和@@落脚点@@,有所为@@,有所不为@@,把握好效@@度@@@@、温度@@和@@尺度@@@@，这三@@个@@“度@@”将直接影响人民群众在数字@@时代@@的获得感@@、幸福感和@@安全感@@。

　　归根结底@@,数字@@治理@@@@的终极目标应以人为中心@@@@,而不是@@@@以数字@@为中心@@;是@@让人成为@@自@@己@@,而不是@@@@成为@@工具@@;是@@维护人的自@@主性@@,而不是@@@@将人交给机器来主宰@@;是@@促进人的自@@由全面发展@@,而不是@@@@将人异化为数字@@的奴隶@@。

　　需要平衡好技术与人文@@、科学与伦理@@、工具与价值@@、理性与感受@@、刚性与弹性@@、控制与信任@@、效@@率@@与公平@@、秩序与包容@@、集中与分布@@、单一@@与多元@@、便利与尊严@@、赋能@@与负责@@等多重张力@@,这些既是@@数字@@治理@@@@实践者需要不断探索的现实问题@@,也是@@有待数字@@治理@@@@研究者进一@@步探究的学术问题@@。