张会平@@｜构建更加开放@@的城市数据@@治理@@@@体系@@

　　党的十九届五中全会指出@@，要@@“推动数据@@资源开发利用@@”；“推进土地@@、劳动力@@、资本@@、技术@@、数据@@等要@@素市场@@化改革@@”。数据@@从最初的开放@@共享到@@现在@@的市场@@化配置@@，是社会发展的必然结果@@。随着数据@@成为新型生产要@@素@@，数据@@治理@@逐渐成为国家治理@@的重要@@内容@@。电子科技大学公共管理学院张会平@@教授在@@@@《国家治理@@》周刊@@撰文@@，对如@@何构建更加开放@@的城市数据@@治理@@@@体系@@进行深入分析@@。

　　正在@@推进的政府@@、企业与社会数字化@@转型@@都需要@@以数据@@要@@素在@@政府@@、市场@@、社会之间的有序自由流动为前提@@。拥有土地@@、劳动力@@、资本@@、技术@@等战略资源的城市@@，也在@@抢占数据@@要@@素资源@@，助推经济高质量发展和市域治理现代化@@。这些城市试图通过加强城市数据@@治理@@@@制度建设促进数据@@要@@素高效配置@@，但是@@尚未获得突破式创新@@。为了加快推进数据@@要@@素的有序自由流动@@，迫切需要@@破解城市数据@@治理@@@@难题@@，构建更加开放@@的城市数据@@治理@@@@体系@@。

　　城市数据@@治理@@@@制度建设的转型@@：从开放@@共享到@@要@@素市场@@化配置@@

　　城市数据@@治理@@@@制度建设率先从政务数据@@@@共享领域起步@@。2015年@@2月@@15日@@，杭州市人民政府办公厅印发@@《杭州市政务数据@@@@资源共享管理暂行办法@@》，旨在@@推动杭州各政务部门之间实现数据@@共享@@，切实提高行政效能@@、服务质量和管理水平@@。2016年@@9月@@19日@@，国务院发布的@@@@《政务信息资源共享管理暂行办法@@》为包括政务数据@@@@在@@内的政务信息资源共享作出了制度安排@@，明确提出政务信息资源共享应遵循@@“以共享为原则@@，不共享为例外@@”“需求导向@@，无偿使用@@”等原则@@，并将政务信息资源按共享类型分为无条件共享@@、有条件共享@@、不予共享等三种类型@@，为加快推动政务信息系统互联和公共数据@@@@共享@@，增强政府公信力@@，提高行政效率@@，提升服务水平奠定了坚实基础@@。全国各地也纷纷出台了相应的政策文件@@，积极推进政务信息资源开放@@共享@@，政府数字化@@转型@@在@@很多地方取得重大进展@@。另外@@，新冠肺炎疫情防控期间@@，“非接触式@@”欧宝娱乐靠谱吗 成为新常态@@，这在@@某种程度上进一步推动了政务数据@@@@资源共享@@。

　　开放@@、共享逐步成为城市政府数据@@@@治理@@制度建设的主线@@，并更多@@采用公共数据@@@@@@。政府数据@@@@开放@@的价值只有在@@实际应用中实现@@，特别是在@@市场@@应用中@@，这使得政府数据@@@@开放@@的总体进展并不理想@@。另一方面@@@@，在@@实践中@@，地方政府逐渐认识到@@仅仅推进政府部门拥有的数据@@共享和开放@@@@，难以完全满足服务创新的要@@求@@，应在@@更大范围内推动数据@@开放@@共享@@。因此@@，更多@@城市政府在@@制定政策文件时开始采用@@“公共数据@@@@”，取代@@“政务数据@@@@”或@@“政府数据@@@@”。

　　数据@@要@@素配置正在@@成为数据@@治理@@制度建设的重点@@，并较多关注市场@@主体@@@@。2020年@@，中共中央@@、国务院印发@@《关于构建更加完善的要@@素市场@@化配置体制机制的意见@@》。该文件首次@@将数据@@与土地@@、劳动力@@、资本@@、技术@@等传统要@@素相并列@@，并提出@@“加快培育数据@@要@@素市场@@@@”，具体包括推进政府数据@@@@开放@@共享@@、提升社会数据@@资源价值@@、加强数据@@资源整合和安全保护三方面@@。在@@这之前@@，尽管有地方提出数据@@的市场@@化配置@@，但并没有详细规定@@。在@@该文件出台之后@@，一些城市已经开始着手全面推进数据@@要@@素配置@@，如@@2020年@@7月@@15日@@公布的@@《深圳经济特区数据@@条例@@（征求意见稿@@）》提出加快数据@@要@@素市场@@培育@@，促进数字经济高质量发展@@。

　　经济高质量发展需要@@构建更加开放@@的城市数据@@治理@@@@体系@@@@

　　数据@@已经成为经济高质量发展不可或@@缺的战略性资源@@。据国际数据@@公司@@（International Data Corporation，简称@@“IDC”）发布的@@《IDC：2025年@@中国将拥有全球最大的数据@@圈@@》白皮书预测@@，在@@2025年@@，中国数据@@圈将增至@@48.6ZB，占全球@@27.8%，成为最大数据@@圈@@。2021年@@至@@2025年@@，是中国经济数字化@@转型@@的关键时期@@，数据@@在@@其中扮演的作用至为重要@@@@。对于企业而言@@，数字化@@不仅能够通过数据@@在@@消费互联网中的优化配置降低交易成本@@，而且能够通过数据@@在@@产业互联网中的优化配置降低生产成本@@，全面提升企业效率@@。对于产业发展而言@@，基于数据@@自由流动@@，数字技术@@产业自身可以通过创新实现升级@@，并且能够通过促进传统产业的数字化@@改造实现转型@@。对于国家经济增长而言@@，数据@@要@@素驱动的技术@@进步与创新扩散@@，将促进产业结构优化@@，助力经济高质量发展@@。

　　城市在@@经济高质量发展中扮演着无法替代的引领作用@@。据华顿经济研究院编制的@@“2020年@@中国百强城市@@排行榜@@”显示@@：2019年@@，百强城市@@GDP总量为@@69.58万亿元@@，占全国@@GDP总量的@@70.23%。可见@@，城市对经济增长具有重要@@引领作用@@，推动经济高质量发展首先应确保城市高质量发展@@。城市拥有更为稀缺的土地资源@@、更高层次@@的劳动力@@@@、更为丰富的资本@@和技术@@@@，同时@@也更容易集聚数据@@资源@@。据中国社会科学院农村发展研究所@@、中国社会科学出版社联合发布的@@@@《中国农村发展报告@@2020》预计@@，到@@2025年@@，中国城镇化率将达到@@@@65.5%。城市庞大的人口数量以及@@每个市民对美好生活的向往@@，也会推动形成巨大的高品质市场@@需求@@，倒逼城市经济高质量发展@@。

　　城市会持续推进数据@@要@@素有序自由流动进而促进经济发展@@。为保持经济增长优势或@@者实现经济跨越式增长@@，城市越来越重视数据@@资源@@，推动数据@@要@@素自由流动@@。在@@2018年@@第八次@@机构改革中@@，许多城市成立与大数据@@产业相应的机构或@@部门@@，并且进一步加强了对数据@@要@@素的管理与开发利用@@。例如@@@@，2019年@@挂牌运作的深圳市工业和信息化局的新调整职责包括推进社会经济领域大数据@@开发@@、应用和管理创新@@。在@@国家层面正式提出加快培育数据@@要@@素市场@@@@后@@，各城市势必会进一步加强制度创新@@，为数据@@要@@素在@@当地产业中的自由流动创造有利条件@@。

　　城市治理现代化需要@@构建更加开放@@的城市数据@@治理@@@@体系@@@@

　　数字化@@、网络化@@、智能化是城市治理的必然发展趋势@@。在@@城市发展面临诸多新问题@@、信息技术@@蓬勃发展的背景下@@，运用信息技术@@帮助解决城市发展难题成为整个社会的重要@@共识@@。随着信息技术@@的不断发展@@，城市信息化应用水平不断提升@@，智慧城市@@建设@@应运而生@@。智慧城市@@建设@@，让很多城市找到@@新的发展契机@@，逐步推动城市治理数字化@@@@、网络化@@和智能化@@，帮助其提升政府运行效率@@、精准供给公共服务@@、优化城市规划和公共决策@@。

　　数据@@驱动的管理和服务创新是城市治理创新的着力点@@。数据@@在@@城市管理服务中的不断累积@@，让政府拥有了大量数据@@@@；而大数据@@@@、人工智能技术@@的发展和应用为数据@@驱动的管理和服务创新提供了技术@@条件@@，让城市治理创新找到@@着力点@@。2016年@@，“城市大脑@@”在@@杭州市启动@@，主要@@包括数据@@采集系统@@、数据@@交换中心@@、数据@@应用平台@@@@、开放@@算法平台@@以及@@超大规模计算平台@@@@。数据@@驱动是@@“城市大脑@@”的基本特征@@，也是后者运行的前提条件@@。基于此@@，2018年@@5月@@，《杭州城市数据@@大脑规划@@（2018-2022）》正式发布@@，提出即时汇聚各行业和领域数据@@@@，形成海量数据@@资源@@，基于数据@@资源优化城市公共资源@@，最终推动城市治理模式升级@@。

　　现有城市数据@@治理@@@@体系无法有效满足城市治理现代化的需要@@@@。城市治理现代化要@@求更加全面@@、更加精细的数字化@@@@、网络化@@和智能化@@，也就需要@@更加多元@@、更加实时的数据@@资源@@。但是@@，现有城市数据@@治理@@@@体系无法有效满足相应的数据@@资源需要@@@@。例如@@@@，当前的城市数据@@治理@@@@制度设计更多@@是从政府部门如@@何与其它政府部门共享数据@@@@、如@@何对外开放@@数据@@角度出发@@，很少考虑每个政府部门如@@何从外部获得数据@@来重构业务流程@@、重塑业务模式@@；有效保护个人信息已经成为数据@@治理@@创新的前提@@，但是@@城市政府对如@@何有效保护个人信息尚没有切实可行的技术@@和管理策略@@。

　　构建更加开放@@城市数据@@治理@@@@体系应破解的技术@@制度难题@@

　　数据@@权的法律认定和技术@@保护@@。数据@@有序自由流动的前提是数据@@权能够清晰认定@@，特别是在@@法律层面的认定@@，包括所有权@@、使用权和处理权等@@。遗憾的是@@，这三个权利很难完全分割@@，一旦彻底分割就会带来其他各种各样的问题@@。因此@@，法律上数据@@权难以认定和保护@@，在@@很大程度上限制了数据@@的有序自由流动@@。以区块链为代表的信任技术@@为数据@@权的认定和保护带来了可能性@@。理论上讲@@，可以基于区块链技术@@搭建相应的数据@@共享或@@交易平台@@@@，让数据@@相关方能够确保各自的权利不受侵犯@@。但是@@，目前尚没有形成切实有效的技术@@解决方案@@。同时@@，相应的立法工作也相对滞后@@。

　　特定领域或@@场景的数据@@生态体系构建@@。数据@@生态体系的构建不仅应从城市层面展开@@，更应该深入细化到@@具体的领域和应用场景@@。毕竟数据@@驱动的管理和服务创新主要@@是面向应用场景的@@。特定领域或@@场景的数据@@生态体系构建@@涉及@@面非常大@@。一方面@@，各行各业都需要@@构建数据@@生态体系@@，但每个行业或@@领域的实际状况存在@@很大差异@@，因此@@需要@@分别独立地构建数据@@生态体系@@，在@@实际推进过程中存在@@很多困难@@；另一方面@@@@，特定领域或@@场景的数据@@生态体系构建@@需要@@跨部门协调@@、跨层级联动@@，甚至需要@@跨区域融合和国际化合作@@。从单一领域进行相关的协调工作是非常困难的@@，从城市层面协调甚至是不可能的@@，需要@@国家层面的制度安排和统筹@@。

　　公共数据@@@@的市场@@化服务或@@市场@@化配置@@。在@@现有的制度设计中@@，对于公共数据@@@@的使用主要@@是无偿的@@，例如@@@@公共数据@@@@在@@政府部门之间的共享是无偿的@@，公共数据@@@@的对外开放@@也是无偿的@@。但是@@，很多公共数据@@@@具有经济价值@@，甚至具有非常高的经济价值@@。对于具有经济价值的公共数据@@@@是否能够进行市场@@化服务或@@市场@@化配置是存在@@争议的@@，尽管在@@实践当中已经较为普遍@@。对于公共数据@@@@能否进行市场@@化服务或@@市场@@化配置需要@@从国家层面作出相应的制度安排@@，城市政府才能更加有效地实施创新@@。

　　企业数据@@和个人数据@@的公共价值创造@@。大量企业数据@@和个人数据@@的聚合可以用于公共价值的创造@@，但是@@用于公共价值创造的边界需要@@厘定@@。例如@@@@，阿里巴巴@@、腾讯等互联网公司积累的海量数据@@能否让城市政府用于公共价值创造@@。在@@健康码实现了高效率的人员流动管理@@，为复工复产@@、疫情防控提供了有力保障的背景下@@，一些城市试图扩展健康码的应用范围@@，将其升级为城市码@@。但是@@由于个人信息保护@@、社会舆论压力等原因@@，相关的扩展应用并没有得到@@实际推广@@。这些问题都是构建更加开放@@的城市数据@@治理@@@@体系@@不可避免的@@，但又是城市政府自身无法有效解决的@@。