改革@@开放@@不仅极大地改变了中国@@历史的@@发展@@进程@@，也在相当程度上改变了世界历史的@@发展@@进程@@。究竟是@@什么造就了中国@@的@@现代化奇迹@@？从@@中央与地方的@@关系@@、国@@家与社会@@的@@关系@@、政府@@与市场@@的@@关系@@，以@@及依法治@@国@@@@、公共服务@@、公民参与@@@@、民主@@决策@@@@、社会@@治理@@@@、政府@@问责@@、政治透明@@、基层@@自治等角度来看@@，改革@@开放@@后@@中国@@的@@政治生活发生了重大变革@@。可以@@说@@，中国@@改革@@开放@@@@获得巨大成功的@@根本原因之一@@@@，便是@@中国@@成功地进行了以@@治理@@改革@@为主体@@内容的@@政治改革@@@@@@。以@@党的@@建设@@@@、基层@@民主@@@@、协商@@民主@@@@、政治监督@@、行政改革@@@@、公共政策@@、公共服务@@和@@社会@@治理@@@@等重要@@治理@@领域的@@改革@@为例@@，我们不仅可以@@看到@@改革@@开放@@@@40年@@来@@中国@@民主@@治理@@的@@崭新变化以@@及中国@@在推进国@@家治理@@现代化@@方面取得的@@长足进步@@，而且@@可以@@发现@@，一@@种中国@@特色的@@国@@家治理@@模式已经形成@@。
作者简介@@：俞可平@@，出生于@@1959年@@，浙江诸暨人@@。着名学者@@，政治学家@@，中国@@民主@@治理@@的@@主要@@倡导者之一@@@@。现任北京大学讲席教授@@、政府@@管理学院院长兼北京大学中国@@政治学研究中心主任@@，哲学政治学双学科博士生导师@@，中国@@国@@际共产主义运动史学会会长@@。代表作品@@：《民主@@是@@个好东西@@》《敬畏民意@@》《论国@@家治理@@现代化@@》。
2013年@@11月@@，中共十八@@届三@@中全会通过了关于全面深化改革@@的@@重要@@决定@@@@，并且明确提出@@，“全面深化改革@@的@@总目标是@@完善和@@发展@@中国@@特色社会@@主义制度@@@@，推进国@@家治理@@体系和@@治理@@能力现代化@@@@”。2017年@@10月@@，习近平在中共十九@@大政治报告中再一@@次@@强调指出@@，“必须坚持和@@完善中国@@特色社会@@主义制度@@@@，不断推进国@@家治理@@体系和@@治理@@能力现代化@@@@@@，坚决破除一@@切不合时宜的@@思想观念和@@体制机制@@弊端@@”。中共十九@@大还具体确定了实现国@@家治理@@现代化的@@阶段性目标@@，即@@到@@@@2035年@@，“国@@家治理@@体系和@@治理@@能力现代化@@基本实现@@”；到@@2050年@@，完全@@“实现国@@家治理@@体系和@@治理@@能力现代化@@@@”。将@@国@@家治理@@现代化作为全面深化改革@@的@@总目标@@，并将@@其纳入@@“两个百年@@目标@@”之中@@，不仅对于中国@@特色的@@社会@@主义现代化事业具有重大而深远的@@战略意义@@，而且@@也是@@对改革@@开放@@@@40年@@来@@中国@@政治改革@@@@和@@政治发展@@的@@一@@个重要@@理论总结@@。
一@@、治理@@和@@国@@家治理@@的@@基本意义@@
“治理@@”（governance）原来是@@一@@个社会@@科学的@@术语@@，自从@@中共十八@@届三@@中全会将@@@@“推进国@@家治理@@体系和@@治理@@能力的@@现代化@@”作为全面深化改革@@的@@总目标后@@，它便成为中国@@政治的@@热门话语@@。对其含义存在种种不同解读@@，甚至各种争议也随之产生@@。有人认为它是@@西方的@@政治概念@@@@，有人则认为它在我国@@古代就早已有之@@。其实@@，治理@@就其字面意义而言@@，就是@@@@“治国@@理政@@”。作为人类的@@一@@种基本政治活动@@，它存在于古今中外的@@每一@@个国@@家和@@每一@@种文明之中@@@@。然而@@，作为政治学的@@一@@个重要@@新概念@@@@，它则是@@当代的@@产物@@。治理@@不同于统治@@@@，它指的@@是@@政府@@组织和@@@@（或@@）民间组织在一@@个既定范围内运用公共权威管理社会@@政治事务@@，维护社会@@公共秩序@@，满足公众需要@@@@。治理@@的@@理想目标是@@善治@@，即@@公共利益最大化的@@管理活动和@@管理过程@@。善治意味着官民对社会@@事务的@@合作共治@@，是@@国@@家与社会@@关系的@@最佳状态@@。
“国@@家治理@@体系和@@治理@@能力现代化@@”是@@一@@种全新的@@政治理@@念@@，表明中国@@共产党对社会@@政治发展@@规律有了新的@@认识@@，是@@马克思主义国@@家理论的@@重要@@创新@@，也是@@中国@@共产党对自身执政经验的@@一@@个理论概括@@。从@@实践上说@@，治理@@改革@@是@@政治改革@@@@的@@重要@@内容@@；与此相应@@，国@@家治理@@体系的@@现代化@@也是@@政治现代化的@@重要@@内容@@。推进国@@家治理@@体系和@@治理@@能力的@@现代化@@，势必要@@求在国@@家的@@行政制度@@@@、决策@@制度@@@@、司法@@制度@@@@、预算制度@@@@、监督制度@@和@@社会@@治理@@@@等重要@@领域进行突破性的@@改革@@@@。
从@@理论上说@@，“治理@@”的@@概念@@@@不同于@@“统治@@”的@@概念@@@@，从@@统治@@走向@@治理@@@@，是@@人类整治发展@@的@@普遍趋势@@。“多一@@些治理@@@@，少一@@些统治@@@@”（less government and more governance）是@@21世纪@@世界主要@@国@@家政治变革的@@重要@@特征@@。从@@政治学理论看@@，统治@@与治理@@主要@@有五@@个方面的@@区别@@。其一@@@@，权威主体@@不同@@。统治@@的@@主体@@是@@单一@@的@@@@，就是@@@@政府@@或@@其他国@@家公共权力@@；治理@@的@@主体@@则是@@多元@@的@@@@，除了政府@@以@@外@@，还包括企业组织@@、社会@@组织和@@居民自治组织等@@。其二@@@@，权威的@@性质不同@@。统治@@是@@强制性的@@@@；治理@@可以@@是@@强制性的@@@@，但更多@@的@@是@@协商@@性的@@@@。其三@@@@，权威的@@来源@@不同@@。统治@@的@@权威来源@@就是@@@@强制性的@@国@@家法律@@；治理@@的@@权威来源@@除了法律以@@外@@，还包括各种非国@@家强制的@@契约@@。其四@@@@，权力运行的@@向@@度不同@@。统治@@的@@权力运行是@@自上而下的@@@@；治理@@的@@权力可以@@是@@自上而下的@@@@，但更多@@的@@是@@平行的@@@@。其五@@@@，两者的@@作用所及范围不同@@。统治@@所及的@@范围以@@政府@@权力所及领域为边界@@；治理@@所及的@@范围则以@@公共领域为边界@@，后者比前者要@@宽广得多@@。
治理@@体制和@@治理@@行为主要@@体现国@@家的@@工具理性@@。治理@@是@@一@@种政治行为@@，它体现着一@@定的@@政治价值@@，但治理@@行为的@@技术性因素要@@重于其价值性因素@@。在社会@@政治生活中@@，治理@@是@@一@@种偏重于工具性的@@政治行为@@。无论是@@哪一@@种社会@@政治体制下@@，无论哪个阶级施行统治@@@@，无论谁上台执政@@，都希望有更高的@@行政效率@@，更低的@@行政成本@@，更好的@@公共服务@@@@，更多@@的@@公民支持@@。换言之@@，执政者都希望自己的@@国@@家有良好的@@治理@@@@。治理@@改革@@是@@政治改革@@@@的@@重要@@内容@@，治理@@体制也是@@政治体制的@@重要@@内容@@。但是@@@@，归根结底@@，治理@@是@@实现一@@定社会@@政治目标的@@手段@@，相对于国@@家的@@统治@@体制而言@@，治理@@体制是@@一@@种工具理性@@。
现代国@@家治理@@体系是@@一@@个有机的@@@@、协调的@@@@、动态的@@和@@整体的@@制度@@运行系统@@，其本质就是@@@@规范社会@@权力运行和@@维护公共秩序的@@一@@系列制度@@和@@程序@@，其中@@包括@@规范行政行为@@、市场@@行为和@@社会@@行为的@@一@@系列制度@@和@@程序@@，因此@@，政府@@治理@@@@、市场@@治理@@和@@社会@@治理@@@@是@@现代国@@家治理@@体系中三@@个最重要@@的@@次@@级体系@@。更进一@@步来说@@，国@@家治理@@体系是@@一@@个制度@@体系@@，分别包括国@@家的@@行政体制@@、经济@@体制和@@社会@@体制@@。有效@@的@@国@@家治理@@涉及三@@个基本问题@@：谁治理@@@@、如何治理@@@@、依靠什么治理@@@@。这三@@个问题实际上也就是@@@@国@@家治理@@体系的@@三@@大要@@素@@，即@@治理@@主体@@@@、治理@@机制@@和@@治理@@工具@@。相应地@@，政府@@官员的@@素质@@、政府@@治理@@@@的@@制度@@和@@政府@@治理@@@@的@@技术@@，便成为影响国@@家治理@@现代化的@@三@@个基本变量@@。
国@@家治理@@的@@理想状态就是@@@@善治@@（good governance）。中共十八@@届四@@中全会通过的@@@@“关于全面推进依法治@@国@@的@@决定@@@@”提出了这样一@@个重要@@的@@命题@@：“良法是@@善治之前提@@。”中共十九@@大的@@政治报告再次@@重申@@：“推进科学立法@@@@、民主@@立法@@@@、依法立法@@@@，以@@良法促进发展@@@@、保障善治@@。”这意味着@@，中国@@最高领导层正式将@@@@善治当作了中国@@政治发展@@的@@理想目标@@。按照政治学的@@一@@般理解@@，善治应当有十个要@@素@@：（1）合法性@@，即@@社会@@秩序和@@公共权威被自觉认可和@@服从@@的@@性质和@@状态@@。（2）法治@@，即@@法律成为国@@家治理@@的@@最高准则和@@最高权威@@，法律面前人人平等@@。（3）透明性@@，即@@政治信息的@@公开性@@。（4）责任性@@，即@@管理者应当对自己的@@行为负责@@。（5）回应@@，即@@公共管理人员和@@管理机构必须对公民的@@要@@求@@作出及时的@@和@@负责任的@@反应@@。（6）有效@@，即@@管理应当有很高的@@效率@@。（7）参与@@，即@@公民广泛的@@政治参与@@和@@社会@@参与@@@@。（8）稳定@@，即@@国@@内的@@和@@平@@、生活的@@有序@@、居民的@@安全@@@@、公民的@@团结@@、公共政策@@的@@连贯等@@。（9）廉洁@@，即@@政府@@官员奉公守法@@，清明廉洁@@@@。（10）公正@@，即@@不同性别@@、阶层@@、种族@@、文化@@程度@@、宗教和@@政治信仰的@@公民在政治权利和@@经济@@权利上的@@平等@@。
善治不同于传统的@@政治理@@想@@“善政@@”或@@“仁政@@”。善政@@是@@对政府@@治理@@@@的@@要@@求@@@@，即@@要@@求有一@@个好的@@政府@@@@；善治则是@@对整个社会@@的@@要@@求@@@@，即@@不仅要@@有好的@@政府@@治理@@@@@@，还要@@有好的@@社会@@治理@@@@@@。简单地说@@，善治就是@@@@公共利益最大化的@@治理@@过程@@，其本质特征就是@@@@国@@家与社会@@处于最佳状态@@，是@@政府@@与公民对社会@@公共事务的@@协同管理@@，或@@称官民共治@@。作为政府@@与公民对社会@@公共事务的@@合作管理@@，善治需要@@政府@@与公民的@@共同努力@@；而且@@，随着社会@@的@@发展@@和@@政治的@@进步@@，公民在公共事务管理中的@@作用将@@变得日@@益重要@@@@。然而@@，迄今为止@@，在所有权力主体@@@@中@@，政府@@无疑具有压倒一@@切的@@重要@@性@@，任何其他权力主体@@@@均不足以@@与政府@@相提并论@@。政府@@仍然是@@社会@@前进的@@@@“火车头@@”，官员依然是@@@@“人类政治列车的@@驾驶员@@”，政府@@对人类实现善治仍然有着决定@@性作用@@。一@@言以@@蔽之@@，善政@@是@@通向@@善治的@@关键@@；欲达到@@善治@@，首先@@必须实现善政@@@@。
要@@实现善治的@@理想目标@@，就必须建立与社会@@经济@@发展@@@@、政治发展@@和@@文化@@发展@@要@@求相适应的@@现代治理@@体制@@，实现国@@家治理@@体系的@@现代化@@@@。国@@家治理@@体系的@@现代化@@是@@社会@@政治经济@@现代化的@@必然要@@求@@，它本身也是@@政治现代化的@@重要@@表征@@。衡量一@@个国@@家的@@治理@@体系是@@否现代化@@，至少有以@@下五@@个标准@@。其一@@@@是@@公共权力运行的@@制度@@化和@@规范化@@@@，它要@@求政府@@治理@@@@@@、企业治理@@和@@社会@@治理@@@@有完善的@@制度@@安排和@@规范的@@公共秩序@@。其二@@@@是@@民主@@化@@，即@@公共治理@@和@@制度@@安排都必须保障主权在民或@@人民当家作主@@，所有公共政策@@都要@@从@@根本上体现人民的@@意志和@@人民的@@主体@@地位@@。其三@@@@是@@法治@@@@，即@@宪法和@@法律成为公共治理@@的@@最高权威@@，在法律面前人人平等@@@@，不允许任何组织和@@个人有超越法律的@@权力@@。其四@@@@是@@效率@@，即@@国@@家治理@@体系应当有效@@维护社会@@稳定@@和@@社会@@秩序@@，有利于提高行政效率和@@经济@@效益@@。其五@@@@是@@协调@@，现代国@@家治理@@体系是@@一@@个有机的@@@@制度@@系统@@，从@@中央到@@地方各个层级@@，从@@政府@@治理@@@@到@@社会@@治理@@@@@@，各种制度@@安排作为一@@个统一@@的@@整体相互协调@@，密不可分@@。其中@@，民主@@是@@现代国@@家治理@@体系的@@本质特征@@，是@@区别于传统国@@家治理@@体系的@@根本所在@@。所以@@@@，政治学家@@通常也将@@现代国@@家治理@@称为民主@@治理@@@@。
二@@、40年@@来@@中国@@的@@民主@@治理@@改革@@@@
肇始于@@1978年@@的@@@@改革@@开放@@@@，创造了中国@@现代化史上空前的@@辉煌成就@@，翻开了中国@@历史的@@新篇章@@。改革@@开放@@不仅极大地改变了中国@@历史的@@发展@@进程@@，也在相当程度上改变了世界历史的@@发展@@进程@@。从@@经济@@上说@@，中国@@创造了世界经济@@发展@@史的@@奇迹@@。从@@1978年@@到@@@@2012年@@，中国@@的@@年@@均@@GDP增长率超过了@@9%；2016年@@，中国@@人均国@@内生产总值达到@@@@53980元@@，GDP总量从@@@@1978年@@的@@@@3264亿元@@增加到@@@@2016年@@的@@@@74.41万亿元@@@@，成为世界第二@@@@大经济@@体@@。随着国@@民经济@@的@@迅速发展@@@@，中国@@城乡居民的@@生活水平也明显提高@@，不仅解决了困扰中国@@社会@@数千年@@的@@@@温饱问题@@，而且@@开始全面进入小康社会@@@@。从@@国@@际视野来看@@，中国@@已经开始步入中等发达国@@家的@@行列@@。
迅速崛起的@@中国@@@@，举世瞩目@@，不仅成为世界关注的@@焦点@@，而且@@也成为国@@际舆论争论的@@热点@@。其中@@一@@个重要@@的@@关注和@@争论问题是@@@@：究竟是@@什么原因造就了中国@@的@@现代化奇迹@@？换言之@@，是@@什么原因使得中国@@在成功地实现经济@@现代化转型的@@同时@@，还能够保持社会@@秩序的@@基本稳定@@@@？对于国@@际社会@@的@@许多人来说@@，这个问题其实@@已经成为@@“中国@@发展@@之谜@@”或@@“中国@@成功之谜@@”。对于许多西方学者@@，特别是@@西方的@@中国@@问题专家来说@@，一@@个典型的@@解答是@@@@：中国@@推行了以@@市场@@经济@@为导向@@的@@经济@@改革@@@@@@，但却保持了基本政治体制的@@不变@@。例如@@，美国@@着名中国@@问题专家谢淑丽就说@@，中国@@的@@现代化转型之所以@@@@获得巨大成功@@，关键就在于改革@@了经济@@体制却没有对毛泽东时期形成的@@政治体制进行实质性改革@@@@，从@@而使得政治精英在改革@@@@进程中结成了联盟@@，这是@@中国@@经济@@改革@@@@的@@政治逻辑@@。相反@@，前苏联的@@现代化转型之所以@@@@失败@@，就在于先改革@@了政治体制然后才开始改革@@经济@@体制@@，一@@开始就打破了现存的@@利益格局@@。
然而@@，对于中国@@官方的@@主流观点@@来说@@，中国@@改革@@开放@@@@之所以@@@@获得巨大成功@@，根本原因在于中国@@走上了一@@条@@中国@@特色的@@社会@@主义道路@@。习近平在中共十九@@大政治报告中明确指出@@：“我们党团结带领人民进行改革@@开放@@新的@@伟大革命@@，破除阻碍国@@家和@@民族发展@@的@@一@@切思想和@@体制障碍@@，开辟了中国@@特色社会@@主义道路@@，使中国@@大踏步赶上时代@@。”[2]中国@@特色社会@@主义既不同于传统的@@苏联社会@@主义模式@@，也不同于西方的@@资本主义模式@@。它不仅包括中国@@特色的@@社会@@主义民主@@政治@@，还包括中国@@特色的@@社会@@主义市场@@经济@@体制@@、社会@@体制和@@文化@@体制@@。对于主流观点@@来说@@，中国@@的@@改革@@开放@@过程是@@一@@个包括社会@@的@@经济@@生活@@、政治生活和@@文化@@生活在内的@@整体性社会@@变迁过程@@。从@@中国@@历史传统来看@@，政治对经济@@发展@@的@@作用尤其重大@@，没有政治的@@进步@@，就不可能有经济@@的@@进步@@。标志着并且启动了改革@@开放@@的@@中共十一@@届三@@中全会@@，本身就是@@@@一@@场政治改革@@@@@@。中国@@的@@领导人以@@及中共的@@重要@@政治文件@@，总是@@既强调经济@@改革@@@@@@，又强调政治改革@@@@@@。例如@@，邓小平多次@@说过@@，没有政治改革@@@@@@，就不可能有经济@@改革@@@@的@@成功@@。“不改革@@政治体制@@，就不能保障经济@@体制改革@@的@@成果@@。”“只搞经济@@体制改革@@@@，不搞@@政治体制改革@@@@，经济@@体制改革@@也搞不通@@，因为首先@@遇到@@人的@@障碍@@。事情要@@人来做@@，你提倡放权@@，他那里收权@@，你有什么办法@@？从@@这个角度来讲@@，我们所有的@@改革@@最终能不能成功@@，还是@@取决于政治体制的@@改革@@@@。”所以@@@@，在改革@@@@开放@@以@@来@@中共历届党代会的@@政治报告中@@，“经济@@改革@@@@”和@@“政治改革@@@@”是@@不可或@@缺的@@两个部分@@。中共十八@@届三@@中全会后设立的@@中央全面深化改革@@领导小组@@，下面既有经济@@改革@@@@方面的@@专项领导小组@@，也有政治改革@@@@方面的@@专项领导小组@@。最近的@@中共十九@@大报告也继续强调指出@@：“要@@长期坚持@@、不断发展@@我国@@社会@@主义民主@@政治@@，积极稳妥推进政治体制改革@@@@，推进社会@@主义民主@@政治制度@@化@@、规范化@@、法治@@化@@、程序化@@，保证人民依法通过各种途径和@@形式管理国@@家事务@@，管理经济@@文化@@事业@@，管理社会@@事务@@，巩固和@@发展@@生动活泼@@、安定团结的@@政治局面@@。”
为什么对同一@@问题会有如此截然相反@@甚至针锋相对的@@两种答案@@？关键在于判断政治改革@@@@的@@标准不同@@；或@@者说@@，是@@看待政治发展@@的@@视角不同@@。西方学者判断和@@评估政治变革的@@主要@@标准是@@以@@下三@@个@@：一@@党政治还是@@多党竞争@@；国@@家最高领导人是@@否直接由选民选举产生@@；立法@@、行政和@@司法@@三@@权是@@否相互独立@@。若按照这三@@个政治标准来评判中国@@的@@政治发展@@@@，那么@@我们确实可以@@说@@@@，中国@@的@@政治几乎没有发生什么变化@@。从@@邓小平到@@习近平的@@历届中共最高领导人@@，屡屡强调不照搬@@“西方政治模式@@”，指的@@就是@@@@拒绝照走上述@@“西方政治发展@@道路@@”，即@@不搞@@多党竞争@@，不搞@@“三@@权分立@@”，不搞@@全民普选@@，而坚持走@@“中国@@特色的@@社会@@主义发展@@道路@@”，其实@@质就是@@@@坚持中国@@共产党的@@一@@党执政@@。
那么@@，中国@@主流观点@@强调的@@政治改革@@@@又指的@@是@@什么呢@@？实际上指的@@是@@以@@政府@@管理体制为重点的@@国@@家治理@@改革@@@@。换言之@@，中国@@的@@政治改革@@@@不是@@许多西方学者理解的@@政治体制改革@@@@，这种改革@@不涉及基本政治框架的@@变动@@，而是@@一@@种以@@国@@家治理@@为重点内容的@@改革@@@@。尽管与基本政治体制相比@@，国@@家的@@治理@@体制更具有工具性@@，但国@@家治理@@无疑属于政治的@@范畴@@。所以@@@@，如果从@@中央与地方的@@关系@@@@、国@@家与社会@@的@@关系@@、政府@@与市场@@的@@关系@@，以@@及依法治@@国@@@@、公共服务@@、公民参与@@@@、民主@@决策@@@@、社会@@治理@@@@、政府@@问责@@、政治透明@@、基层@@自治等角度来看@@，改革@@开放@@后@@中国@@的@@政治生活也确实发生了重大的@@变革@@，尤其是@@在推进国@@家治理@@现代化@@方面取得了长足的@@进步@@。下面我们仅以@@党的@@建设@@@@@@、基层@@民主@@@@、协商@@民主@@@@、政治监督@@、行政改革@@@@、责任政府@@@@、公共服务@@、公共政策@@和@@社会@@治理@@@@等九@@个重要@@政治领域的@@改革@@为例@@，来说明改革@@开放@@@@40年@@来@@中国@@民主@@治理@@的@@变化与进步@@。
（一@@）党的@@建设@@
中国@@共产党是@@中国@@唯一@@的@@执政党@@，掌握着国@@家的@@核心政治权力@@。没有党自身的@@改革@@@@，就不可能有国@@家的@@政治改革@@@@@@；没有党自身治理@@的@@现代化@@，也不可能有国@@家治理@@的@@现代化@@。1978年@@的@@@@中共十一@@届三@@中全会@@，是@@伟大的@@改革@@开放@@的@@标志@@。完全@@可以@@说@@@@，改革@@开放@@40年@@中@@国@@政治的@@变迁@@，从@@根本上说@@，也是@@党自身的@@改革@@变迁@@。无论从@@党执政的@@合法性@@来源@@@@、群众基础和@@指导思想@@，还是@@从@@党的@@领导方式@@、执政水平和@@党内民主@@@@等角度看@@，中国@@共产党的@@治理@@都发生了极大的@@变化@@。王长江@@指出@@，在改革@@@@开放@@前@@，党自身的@@建设以@@及党对国@@家的@@领导@@，面临着严峻的@@挑战@@。为了积极应对这些@@挑战@@，党采取了六@@个方面的@@重大改革@@措施@@。首先@@，是@@转变@@观念@@，意识到@@@@“党的@@执政地位不是@@与生俱来的@@@@，也不是@@一@@劳永逸的@@@@”。其次@@@@，是@@扩大党组织的@@基础@@，“三@@个代表@@”理论使中共向@@全社会@@敞开大门@@，各个阶层@@的@@精英都有了进入执政党的@@机会@@。其三@@@@，是@@转变@@执政方式@@，把@@“民主@@执政@@、科学执政@@、依法执政@@”当作基本的@@执政方式@@。其四@@@@，是@@更加强调民主@@@@，把@@“党内民主@@@@”视为@@“党的@@生命@@”。其五@@@@，是@@改变与其他民主@@党派的@@关系@@，更加重视与其他党派的@@政治协商@@@@@@。其六@@@@，是@@中共十八@@大以@@后的@@全面从@@严治党@@@@，加强党的@@政治纪律和@@集中领导@@。总结改革@@开放@@@@40年@@来@@党自身的@@改革@@历程@@，王长江@@发现@@，这是@@一@@条@@颇显曲折的@@线路@@。有时@@，它力求与经济@@社会@@发展@@的@@要@@求@@相同步@@，作出与这种要@@求相适应的@@努力@@；有时@@，它力图超越现有的@@框架@@，所做探索具有突破性@@，甚至具有某种超前性@@；有时@@，它又有一@@种强烈地向@@传统回归的@@取向@@@@，更多@@地体现为对改革@@出现的@@不配套@@、不适应的@@反弹@@。这些@@现象@@@@，其实@@反映的@@是@@执政党建设这项宏大工程的@@复杂性@@。所以@@@@，王长江@@的@@最后@@结论是@@@@：党的@@建设@@“永远在路上@@”。
（二@@）基层@@民主@@@@
尽管学术界在中国@@民主@@改革@@的@@重点应当放在基层@@还是@@放在上层@@，或@@者基层@@与上层一@@齐推进这一@@问题上还存在着许多争议@@，但毋庸置疑的@@是@@@@，中国@@官方始终把@@推进民主@@的@@重点放在基层@@@@。几乎每一@@次@@全国@@人民代表大会和@@每一@@次@@党的@@代表大会@@，都没有例外地强调基层@@民主@@@@的@@重要@@性@@。例如@@，十七@@大报告首次@@明确地将@@发展@@基层@@民主@@@@当作@@“发展@@社会@@主义民主@@政治的@@基础性工程@@”，要@@“重点推进@@”。十九@@大报告也仍然强调@@：“巩固基层@@政权@@，完善基层@@民主@@@@制度@@@@，保障人民知情权@@、参与@@权@@、表达权@@、监督权@@。”基层@@民主@@@@直接关系到@@广大人民群众的@@切身政治权利@@，是@@全部民主@@政治的@@基础@@，意义尤其重大@@。从@@基层@@开始@@，逐渐向@@上推进@@，正如从@@党内民主@@@@向@@社会@@民主@@推进一@@样@@，是@@中国@@民主@@发展@@的@@基本路径@@。改革@@开放@@以@@后@@，中国@@民主@@政治最重要@@的@@突破性改革@@@@，主要@@也发生在基层@@@@，如村民直接选举和@@乡镇领导的@@公推直选@@等@@。从@@国@@家制度@@层面看@@，基层@@民主@@@@主要@@包括三@@个方面@@：一@@是@@以@@村民委员会为组织形态的@@农村村民自治@@；二@@是@@以@@社区居民委员会为组织形态的@@城市居民自治@@；三@@是@@以@@职工代表大会为组织依托的@@企事业单位@@的@@职工自治@@。当然@@，学者眼中的@@@@“基层@@民主@@@@”范围要@@宽泛得多@@。例如@@，黄卫平@@就认为@@，所谓基层@@民主@@@@@@，即@@“基层@@”的@@“民主@@”，包括草根社会@@@@（村委会@@、居委会@@）和@@基层@@政权@@（县乡两级党委@@、人大@@、政府@@）两个层面@@，也包括民主@@选举与民主@@治理@@两个维度@@，并以@@民主@@选举的@@发展@@为主线@@。黄卫平@@认为@@，从@@农村村委会@@的@@选举开始@@，中国@@基层@@民主@@@@经历了从@@农村到@@城市@@、从@@草根社会@@到@@基层@@政权@@、从@@执政党外到@@执政党内@@、从@@民主@@选举到@@民主@@治理@@的@@多维变化@@。首先@@是@@从@@村庄民主@@到@@社区民主@@@@，主要@@表现为村委会@@选举和@@居委会@@选举@@；其次@@@@是@@从@@草根社会@@到@@基层@@政权@@@@，主要@@体现为乡镇长直接选举和@@县乡两级人大@@代表直接选举@@；其三@@@@是@@党外民主@@到@@党内民主@@@@@@，主要@@体现为村党支部的@@@@“两票制@@”和@@乡镇党委的@@@@“公推直选@@”；其四@@@@是@@从@@民主@@选举到@@民主@@治理@@@@，即@@从@@单纯的@@选举扩展到@@民主@@决策@@@@@@、民主@@管理和@@民主@@监督@@。
（三@@）协商@@民主@@@@
选举民主@@和@@协商@@民主@@@@是@@民主@@政治的@@两种基本形式@@，它们相辅相成@@，分别在授权和@@决策@@两个关键环节发挥作用@@。中国@@政治缺乏选举的@@传统@@，但从@@来不缺协商@@的@@传统@@，因此@@，尽管选举民主@@在中国@@的@@推进显得非常困难@@，协商@@民主@@@@却相对更加容易@@。改革@@开放@@以@@来@@，中国@@同时在选举和@@协商@@两个层面@@推进民主@@治理@@@@，如果说选举民主@@主要@@在@@基层@@政治发生作用@@，那么@@协商@@民主@@@@则在各个政治层面同时推进@@。虽然@@“协商@@”“政治协商@@@@”和@@“民主@@协商@@@@”等概念@@在我国@@政治生活中是@@人们耳熟能详的@@表述@@，不仅仅是@@在宪法法律和@@党的@@文献中@@，而且@@在@@现实的@@政治实践中具有丰富的@@@@、多样的@@形式@@。但根据陈家刚@@的@@研究@@，“协商@@民主@@@@”的@@官方表述是@@@@20世纪@@90年@@代后的@@事情@@。1991年@@3月@@，江泽民首次@@提出@@，“人民通过选举@@、投票行使权利和@@人民内部各方面在选举和@@投票之前进行充分协商@@@@，尽可能就共同性问题取得一@@致意见@@@@，是@@我国@@社会@@主义民主@@的@@两种重要@@形式@@”。胡锦涛在中共十八@@大的@@政治报告中则第一@@@@次@@指出@@，“社会@@主义协商@@民主@@@@是@@我国@@人民民主@@的@@重要@@形式@@。要@@完善协商@@民主@@@@制度@@和@@工作机制@@@@，推进协商@@民主@@@@广泛@@、多层@@、制度@@化发展@@@@”。2015年@@2月@@9日@@，中共中央印发了@@《关于加强社会@@主义协商@@民主@@@@建设的@@意见@@@@》，这是@@中共首次@@以@@@@“民主@@”为核心概念@@印发的@@纲领性文献@@。《意见@@》明确提出了@@“继续重点加强政党协商@@@@、政府@@协商@@@@、政协协商@@@@，积极开展人大@@协商@@@@@@、基层@@协商@@@@、人民团体协商@@@@，逐步探索社会@@组织协商@@@@”的@@规划@@，同时也要@@求@@“发挥各协商@@渠道自身优势@@，做好衔接配合@@，不断健全和@@完善社会@@主义协商@@民主@@@@制度@@@@”。陈家刚@@概括说@@，改革@@开放@@以@@来@@，中国@@在协商@@民主@@@@方面取得的@@主要@@成就表现为@@：广泛多层@@制度@@化的@@协商@@民主@@@@制度@@体系正在逐步形成@@；在政党协商@@@@、政协协商@@@@、人大@@协商@@@@、政府@@协商@@@@、基层@@协商@@@@和@@社会@@协商@@等各个领域进行了卓有成效的@@实践探索@@；协商@@民主@@@@的@@观念@@、意识和@@文化@@氛围正在逐步养成@@。从@@总体上讲@@，从@@中央到@@地方各级政权对协商@@民主@@@@的@@必要@@性和@@重要@@性的@@认识不断增强@@，并且正从@@自发协商@@逐步走向@@自觉协商@@@@；政治协商@@@@的@@范围不断扩大@@，从@@局部协商@@逐步走向@@全面协商@@@@；协商@@的@@主体@@日@@益多元@@@@，从@@单一@@性协商@@逐步走向@@多样性协商@@@@；协商@@民主@@@@的@@实效不断提升@@，从@@形式性协商@@逐步走向@@实质性协商@@@@。
（四@@）政治监督@@
不受监督和@@制约的@@权力@@，无论这个权力掌握在谁的@@手中@@，都必然导致滥用和@@腐败@@，这是@@政治学的@@一@@条@@普遍公理@@，也是@@中国@@从@@自身政治发展@@中得到@@的@@惨痛教训@@。给中国@@人民带来深重灾难的@@十年@@@@“文革@@”之所以@@@@能够发生@@，主要@@原因便是@@最高领导人的@@权力不受任何制约和@@监督@@。改革@@开放@@后@@，以@@邓小平和@@胡耀邦为代表的@@中共最高领导层充分吸取了@@“文革@@”的@@教训@@，坚决制止导致最高权力不受监督的@@个人崇拜@@，着手建立起有效@@的@@权力监督体制@@。从@@根本上说@@，推进民主@@和@@法治@@是@@防止权力滥用的@@基本制度@@保障@@。在西方代议民主@@制度@@下@@，立法@@、司法@@、行政三@@权的@@分立@@，是@@实现权力监督和@@制衡的@@基本方式@@。中国@@不走西方三@@权分立@@的@@政治道路@@，但同样要@@对权力进行有效@@的@@监督和@@制约@@，因此@@发展@@起了一@@套别具中国@@特色的@@权力监督形式@@。按照何增科@@的@@研究@@，中国@@现行的@@政治监督@@体系靠@@11根制度@@支柱来支撑@@，包括纪检监督@@、监察监督@@、审计监督@@、司法@@监督@@、人大@@及其常委会监督@@、民主@@党派监督@@、人民政协监督@@、新闻媒体监督@@、公民监督@@、网民监督@@、社会@@组织监督等@@11大类政治监督@@主体@@@@，以@@及为这些@@政治监督@@主体@@行使权力或@@权利提供的@@基本法律制度@@保障@@。何增科@@对改革@@开放@@@@40年@@来@@中国@@的@@政治监督@@经验做了如下的@@总结@@：在汲取@@@@“文化@@大革命@@”惨痛教训的@@基础上@@，以@@邓小平为核心的@@中央领导集体先后恢复了我国@@政治监督@@的@@基本制度@@框架@@，纪律检查机关@@、行政监察机关@@、审计机关先后得以@@恢复重建@@，人民代表大会和@@政治协商@@@@会议恢复正常运作@@，新闻舆论监督和@@群众监督受到@@重视@@。随后的@@历代中央领导集体继续完善各种政治监督@@机构@@，注意发挥不同政治监督@@机构的@@作用@@。在现代化转型和@@市场@@化改革@@过程中@@，新的@@社会@@阶层@@逐步形成@@，国@@民的@@公民意识逐步觉醒@@，政治监督@@增添了新的@@来自社会@@的@@监督力量@@。在党和@@政府@@的@@@@主动变革和@@社会@@力量的@@积极推动下@@，中国@@在政治监督@@方面出现了一@@系列重要@@的@@制度@@变迁@@，其中@@包括@@：政治监督@@主体@@日@@益多样化@@，政治监督@@体系基本形成@@；政治监督@@内容日@@益丰富@@，逐步向@@纵深拓展@@；政治监督@@法规体系日@@益完备@@，监督依据和@@标准趋于清晰@@；政治监督@@方式传统和@@现代并重@@，技术监督和@@制度@@监督并举@@；政治监督@@对象逐步实现全覆盖@@。
（五@@）行政改革@@@@
尽管在全球化和@@信息化时代@@，治理@@的@@主体@@日@@益多元@@化@@，政府@@在国@@家治理@@中的@@作用已经远没有传统政治那么@@重要@@@@。但是@@@@，正如前面已经指出的@@那样@@，在人类政治发展@@的@@现阶段@@，在国@@家治理@@的@@所有主体@@中@@，政府@@依然最为重要@@@@，政府@@是@@国@@家治理@@的@@主要@@角色@@。善政@@是@@善治的@@关键@@，没有良好的@@政府@@治理@@@@@@，就没有良好的@@国@@家治理@@@@。而狭义的@@政府@@便是@@行政系统@@，因此@@，行政改革@@@@对于政府@@治理@@@@的@@现代化有着至关重要@@的@@意义@@。改革@@开放@@以@@来@@，中国@@的@@政府@@创新和@@政府@@治理@@@@改革@@@@，在很大程度上体现为行政的@@改革@@创新@@。周光辉@@认为@@，中国@@的@@行政改革@@@@涉及的@@内容十分广泛@@，包括各级政府@@的@@@@法定地位@@、权限@@、职能@@、管理方式以@@及机构设置@@、人员编制@@、财政预算@@、审批体制@@、工作流程等方面@@。既有观念层面的@@更新@@，也有体制@@、机制@@、政策层面的@@变革@@；既有宏观结构的@@重新设置@@，也有微观方面的@@更新调整@@；既有中央层面的@@改革@@@@，也有地方层面的@@多样化的@@探索和@@创新@@。周光辉@@认为@@，在改革@@@@开放@@的@@@@40年@@中@@，中国@@的@@行政改革@@@@经过@@了四@@个发展@@阶段@@：以@@简政放权为重点的@@行政改革@@@@@@；以@@转变@@政府@@职能@@@@为重点的@@行政改革@@@@@@；以@@强化公共服务@@为重点的@@行政改革@@@@@@；以@@行政审批制度@@为重点的@@行政改革@@@@@@。从@@改革@@的@@内在逻辑看@@，行政改革@@@@体现了一@@个方向@@和@@双重使命@@。一@@个方向@@就是@@@@要@@构建责任@@、法治@@、人民满意的@@服务型政府@@@@；双重使命表现为@@，行政改革@@@@既是@@一@@次@@政府@@的@@@@现代转型@@，也是@@政府@@与市场@@@@、政府@@与社会@@@@、国@@内治理@@与全球治理@@关系的@@深刻调整@@。在经过@@深刻细致的@@观察和@@分析后@@，周光辉@@认为@@中国@@行政改革@@@@背后的@@内在逻辑是@@@@：经过@@40年@@的@@@@行政改革@@@@@@，期间经历了简政放权@@、转变@@政府@@职能@@@@、政府@@管理模式创新等阶段的@@改革@@@@，那种传统的@@以@@行政管制为主体@@的@@政府@@管理方式已经发生了根本性改变@@，开始向@@构建以@@服务型政府@@为核心内涵的@@政府@@管理模式转变@@@@。政府@@管理从@@注重管制向@@注重服务转变@@@@，不仅涉及政府@@管理理念的@@更新@@、政府@@行为取向@@的@@重新定位@@、政府@@施政规则的@@重建@@，也包括政府@@职能@@和@@结构@@、政府@@施政方式@@、方法和@@运行机制@@@@的@@改变@@。例如@@，从@@“以@@政府@@为中心@@”向@@“以@@人民为中心@@”转变@@；从@@“权力主体@@@@”向@@“责任主体@@@@”转变@@；从@@无限政府@@向@@有限政府@@转变@@@@；从@@自上而下的@@单方面的@@行政管理向@@以@@政府@@为主导的@@协商@@@@、对话@@、合作多元@@主体@@共同治理@@的@@方向@@转变@@@@；从@@依靠@@“长官@@”意志行政向@@依法行政转变@@@@；从@@以@@行政手段为主向@@以@@法律手段@@、经济@@手段为主行政手段为辅的@@方向@@转变@@@@；从@@注重经济@@增长向@@注重社会@@公平@@转变@@@@；从@@封闭式管理向@@公开透明管理转变@@@@。
（六@@）责任政府@@@@
任何政府@@都必须承担法定的@@责任@@，在现代民主@@治理@@的@@条@@件下@@，政府@@对公民的@@责任是@@政府@@的@@@@第一@@@@要@@义@@。改革@@开放@@以@@来@@，中国@@国@@家治理@@最重要@@的@@进步之一@@@@，便是@@政府@@责任体系的@@逐步建立@@，对失职的@@政府@@部门及政府@@官员依法追究责任成为政治生活的@@常态@@。2003年@@的@@@@SARS危机后@@，中央政府@@对失职官员进行了大规模的@@问责@@，总共查处了数千名各级政府@@的@@@@官员@@，包括两名正部级官员@@。这是@@新中国@@历史上第一@@@@次@@因非政治原因而@@进行大规模的@@官员问责@@，从@@而开启了现代的@@政府@@问责@@制@@。此后@@，为了应对全球金融风险和@@一@@系列的@@突发事件@@，中国@@的@@政府@@责任体系日@@益完善@@。杨雪冬@@认为@@，改革@@开放@@40年@@来@@，中国@@的@@经济@@社会@@发展@@取得了令世界瞩目的@@成就@@。无论置于纵向@@的@@历史维度@@，还是@@横向@@的@@全球视野@@，都可以@@发现@@，当代中国@@政府@@不仅高质量地完成了各国@@政府@@普遍承担的@@基本职责@@，而且@@还顺应经济@@社会@@发展@@需要@@@@，积极进取@@，不断拓展责任内容@@、调整责任结构@@、完善责任机制@@@@，构建出一@@套能发挥制度@@优势的@@政府@@责任体制@@。在改革@@@@开放@@的@@@@推进过程中@@，政府@@责任的@@三@@要@@素@@（基本责任@@、履行责任的@@制度@@机制@@以@@及实现责任的@@能力@@）都发生了变化@@。政府@@所承担的@@基本责任@@从@@以@@阶级斗争为纲转变@@为以@@经济@@建设为中心@@；政府@@履行责任的@@制度@@机制@@更加完善@@；政府@@实现责任的@@能力在不断增强@@。根据杨雪冬@@的@@观察@@，改革@@开放@@40年@@来@@，中国@@政府@@责任变化的@@基本特征是@@@@：在执政党自身变革的@@驱动下@@，政府@@承担的@@责任不断丰富全面@@，实现责任的@@体制机制@@不断调整完善@@，政府@@的@@@@“公共性@@”更为明显@@。这些@@变化反映了党@@—国@@—社会@@三@@重关系的@@变化@@，基本顺应了中国@@经济@@社会@@发展@@的@@基本要@@求@@，并保障和@@维护了后者的@@健康快速发展@@@@，从@@而使政府@@改革@@与经济@@社会@@变革能够形成有效@@的@@@@、较为良性的@@互动@@。这是@@中国@@制度@@取得明显绩效的@@重要@@原因@@。尽管中国@@政府@@承担的@@责任不断丰富@@，但是@@@@政府@@责任理念已经发生了重大转变@@@@，全能政府@@理念被扬弃@@，从@@中央到@@地方各级政府@@都清醒认识到@@@@，政府@@不仅没有权力@@，而且@@没有能力承担所有责任而成为全责政府@@@@。
（七@@）公共服务@@
现代政府@@既有公共管理的@@职能@@@@，也有公共服务@@的@@职能@@@@。增加政府@@的@@@@服务职能@@@@，减少其管制职能@@@@，不断地从@@管制型政府@@走向@@服务型政府@@@@，是@@政府@@治理@@@@的@@发展@@趋势@@。1998年@@的@@@@《国@@务院机构改革@@方案@@》首次@@把@@@@“公共服务@@”确立@@为政府@@的@@@@基本职能@@@@，2004年@@温家宝首次@@提出了@@“建立服务型政府@@@@”的@@目标@@，2005年@@的@@@@《政府@@工作报告@@》正式将@@@@“建设服务型政府@@@@”确认为政府@@的@@@@目标@@@@，并且提出了相应的@@措施@@。中共十六@@大和@@十七@@大后@@，中国@@政府@@进一@@步明确了服务型政府@@的@@@@基本内容和@@相应的@@公共政策@@体系@@。中共十八@@大提出了@@“加快健全基本公共服务@@体系@@”的@@要@@求@@。习近平在十九@@大报告中再次@@强调@@“坚持人人尽责@@、人人享有@@，坚守底线@@、突出重点@@、完善制度@@@@、引导预期@@，完善公共服务@@体系@@，保障群众基本生活@@，不断满足人民日@@益增长的@@美好生活需要@@@@，不断促进社会@@公平@@正义@@@@”。由此可知@@，完善公共服务@@体系@@既是@@建设人民满意服务型政府@@的@@@@着力点@@，更是@@中国@@共产党坚持@@“以@@人民为中心@@”的@@发展@@思想@@、带领全国@@人民实现全面小康社会@@建设目标的@@关键点@@。按照姜晓萍@@的@@定义@@，公共服务@@体一@@般是@@指政府@@根据经济@@社会@@发展@@的@@情况与民生发展@@需求@@，在就业@@、教育@@、医疗@@、卫生@@、社保@@、公共安全@@等方面进行总体建设的@@有机系统@@，它包括基本公共服务@@的@@供给者@@、组织载体@@、范围标准@@、运行机制@@@@、绩效评估等内容@@。姜晓萍@@认为@@，改革@@开放@@40年@@来@@，中国@@政府@@在公共服务@@方面的@@主要@@成就是@@@@@@：明确了新时期公共服务@@体系的@@发展@@目标@@，制定了国@@家基本公共服务@@体系建设的@@总体战略规划@@；公共服务@@的@@财政投入力度逐步加大@@，基本形成了中国@@特色的@@公共服务@@体系@@；公共服务@@体制改革@@不断深入@@，基本形成了多元@@协同的@@公共服务@@供给模式@@；公共服务@@政策法规不断健全@@，初步构建起覆盖全民的@@国@@家基本公共服务@@制度@@体系@@；城乡基本公共服务@@均衡发展@@不断推进@@，农村基本公共服务@@水平有所改善@@。
（八@@）公共政策@@
在现代公共治理@@中@@，制度@@、政策和@@工具三@@要@@素变得日@@益重要@@@@，公共政策@@是@@政府@@最重要@@的@@公共品之一@@@@，公共政策@@的@@质量直接关系到@@公共治理@@的@@效果@@。改革@@开放@@以@@来@@，中国@@政治的@@一@@个重要@@变化就是@@@@政治决策@@与公共政策@@开始适度分离@@。党的@@决策@@重点依然在政治事务@@，而政府@@决策@@的@@重心则从@@政治事务转向@@公共事务@@，公共政策@@在各级政府@@治理@@@@中的@@作用变得日@@益重要@@@@，制定并执行公共政策@@成为政府@@最重要@@的@@职能@@@@。杨团认为@@，公共政策@@的@@范围很广泛@@，只要@@能产生公共物品@@、公共服务@@的@@领域都存在着公共问题@@，都需要@@解决这些@@问题的@@公共政策@@@@。公共政策@@的@@领域可以@@按照具有公共性@@的@@问题领域来划分@@，例如@@政治问题@@、经济@@问题@@、社会@@问题@@、科技问题@@、教育@@问题@@、人口问题@@、环境保护和@@生态问题@@、军事问题@@、外交问题@@，等等@@。而且@@，由于各领域之间实际上是@@相互渗透和@@交融的@@@@，所以@@@@，一@@个领域的@@公共政策@@会影响其他领域@@，解决一@@个公共问题需要@@多领域的@@公共政策@@的@@支持@@。在考察了改革@@开放@@@@40年@@来@@中国@@公共政策@@的@@变革与发展@@后@@，杨团指出了公共政策@@领域的@@四@@个重要@@变化@@。第一@@@@，减少公共决策@@的@@随意性和@@碎片化@@，公共政策@@更加制度@@化和@@体系化@@。中国@@公共政策@@关注的@@重点从@@单一@@的@@经济@@发展@@转向@@全面的@@社会@@进步@@，在三@@农政策@@、劳工政策@@、教育@@政策@@、医疗@@政策@@、住房政策等方面@@，都出现了新的@@变化@@，这显示出中国@@的@@公共政策@@正在从@@追求单一@@经济@@增长的@@发展@@模式转向@@以@@人为本的@@新发展@@模式@@。第二@@@@，公共政策@@开始进行突破性的@@调整@@。常规条@@件下的@@渐进主义政策模式已经不再适宜@@，改革@@进入全面发力@@、多点突破@@、纵深推进的@@阶段@@，需要@@公共政策@@发挥导向@@与调节功能@@。第三@@@@，公共政策@@制定更加科学化@@。在国@@内外复杂的@@政治@@、经济@@、社会@@环境下@@，公共决策@@制定机制@@的@@科学化日@@益重要@@@@。中共十六@@届四@@中全会正式提出科学执政@@的@@命题后@@，公共决策@@的@@科学化进程也大大加速@@，一@@整套科学@@、合理的@@政策制定机制@@开始形成@@，如政策听证制度@@@@、重大决策@@失误责任追究制度@@@@、重大政策风险评估制度@@等@@。第四@@@@，公共决策@@不断民主@@化@@。开始鼓励政策制定过程中的@@国@@家和@@社会@@合作@@，开始强调公众参与@@@@，社会@@组织对公共政策@@的@@制定也开始产生各种影响@@。
（九@@）社会@@治理@@@@
改革@@开放@@后@@，随着市场@@经济@@体制的@@确立@@@@，社会@@事务日@@益繁杂@@，管理社会@@事务@@成为政府@@的@@@@重要@@职能@@@@。1993年@@十四@@届三@@中全会通过的@@@@《关于建立社会@@主义市场@@经济@@体制若干问题的@@决定@@@@》首次@@使用了@@“社会@@管理@@”概念@@，并提出要@@加强政府@@的@@@@社会@@管理@@和@@公共服务@@职能@@@@。1998年@@的@@@@《国@@务院机构方案@@》正式将@@@@“社会@@管理@@”“宏观调控@@”“公共服务@@”一@@起列为政府@@的@@@@基本职能@@@@。中共十八@@届三@@中全会通过的@@关于全面深化改革@@的@@决定@@@@，将@@“社会@@管理@@”改为@@“社会@@治理@@@@”；中共十九@@大进一@@步提出了@@“打造共建共治共享的@@社会@@治理@@@@格局@@”，并且鼓励建立@@“法治@@、德治和@@自治@@”有机融合的@@乡村治理@@体系@@。将@@“社会@@管理@@”变为@@“社会@@治理@@@@”，这不是@@简单的@@文字游戏@@，而是@@重大的@@理念转变@@@@。这表明社会@@管理@@或@@社会@@治理@@@@的@@主体@@从@@单一@@转向@@多元@@@@，不再是@@单一@@的@@政府@@公共权力机构@@，还包括社会@@组织@@、社区组织@@、企事业单位@@，甚至公民自己@@。这还进一@@步表明@@，“共建共享@@”“社会@@共治@@”“社会@@自治@@”已经成为社会@@治理@@@@的@@理想目标@@。周红云在系统地梳理改革@@开放@@后@@从@@社会@@管理@@走向@@社会@@治理@@@@的@@转变@@历程后指出@@，“社会@@治理@@@@”理念取代@@“社会@@管理@@”，意味着社会@@秩序的@@维护和@@达成不再是@@政府@@单方面的@@事务@@，而是@@政府@@与公民@@、社会@@共同的@@事务@@；政府@@不再是@@单一@@的@@管理主体@@@@，公民社会@@不再是@@被管理的@@客体@@；治理@@过程不再是@@自上而下的@@单向@@度管控@@，而是@@多元@@主体@@的@@平等协商@@与合作@@。周红云认为@@，过去@@40年@@社会@@治理@@@@改革@@的@@主要@@成就@@，既包括宏观制度@@环境的@@改善@@，例如@@，明确了全民共建共享@@的@@社会@@治理@@@@格局@@，确立@@了政府@@@@、市场@@、社会@@共同治理@@的@@社会@@治理@@@@体制@@；也包括微观的@@治理@@创新@@，例如@@，事业单位体制的@@改革@@@@、新型社会@@保障体制的@@确立@@@@、社会@@组织的@@培育和@@规范@@、社区治理@@体制的@@推行@@，等等@@。所有这些@@社会@@治理@@@@的@@改革@@@@，都表明了中国@@的@@社会@@治理@@@@开始从@@单位本位走向@@社会@@本位@@，从@@社会@@管制走向@@社会@@服务@@，从@@政府@@统治@@走向@@社会@@共治@@@@。
三@@、中国@@治理@@模式的@@特征@@
中共十八@@大后@@，新的@@中央最高领导层提出了一@@系列重大的@@战略改革@@举措@@，党的@@治理@@和@@国@@家治理@@进入了@@“新常态@@”和@@“新时代@@”。这些@@重要@@的@@治理@@改革@@包括@@：重构党的@@最高领导体制@@，加强党的@@集中统一@@领导@@，强化中央的@@最高权威@@；确立@@“习近平新时代@@中国@@特色社会@@主义思想@@”，更加强调政治意识形态的@@引领作用@@；将@@国@@家治理@@体系和@@治理@@能力现代化@@当作全面深化改革@@的@@总目标@@，推进国@@家治理@@现代化@@；重新回归中共的@@某些政治传统@@，通过强调群众路线等发挥党的@@政治动员力量@@；全面从@@严治党@@，通过强调政治规矩和@@政治纪律@@，营造新的@@政治生态@@；构筑新的@@监督监察体系@@，加大反腐败力度@@，建立廉洁@@政治@@；遏制政治竞争@@，重点推进@@社会@@主义协商@@民主@@@@@@。然而@@，纵观整个改革@@开放@@@@40年@@的@@@@中国@@政治发展@@进程@@，这些@@“新常态@@”和@@“新时代@@”的@@政治改革@@@@目前还不足以@@完全@@改变或@@扭转中共十八@@大之前业已形成的@@国@@家治理@@模式@@，在许多方面则进一@@步强化了改革@@开放@@以@@来@@逐渐形成的@@中国@@特色治理@@模式@@。因此@@，我们在@@10年@@前对改革@@开放@@@@30年@@中@@国@@治理@@改革@@的@@经验总结和@@理论概括在很大程度上仍然适用@@。
首先@@，以@@党组织为主导的@@多元@@治理@@结构@@。中国@@的@@治理@@主体@@已经多元@@化@@，但是@@@@在所有治理@@主体@@中@@，最重要@@的@@是@@中国@@共产党的@@各级组织@@。在西方国@@家@@，政府@@通常是@@公共治理@@的@@最重要@@主体@@@@。与此不同@@，中国@@的@@公共治理@@结构是@@一@@种@@“以@@党领政@@”的@@治理@@结构@@。党掌握着国@@家的@@核心政治权力@@@@，党组织比起政府@@机关来在公共治理@@中作用更大@@。用习近平的@@话来说就是@@@@@@：“党政军民学@@，东西南北中@@，党是@@领导一@@切的@@@@。”一@@方面@@，在同级的@@党委和@@政府@@中@@，党委是@@权力核心@@，是@@最高决策@@权威所在@@。比起党组织而言@@，政府@@在公共治理@@中更多@@起着执行党的@@决策@@的@@角色@@。另一@@方面@@@@，中国@@共产党目前已经拥有党员@@8700多万@@，党的@@基层@@组织达@@436万个@@，其数量远多于政府@@组织@@。在许多没有政府@@组织的@@社会@@领域@@，通常存在着党的@@组织@@，它们担负着公共治理@@的@@责任@@。
其次@@@@，基于@@“路径依赖@@”（path dependence）之上的@@增量改革@@道路@@。增量改革@@的@@实质@@，是@@在不损害或@@不剥夺人们已有利益的@@前提下@@，最大限度地增加新的@@利益总量@@，使人们在改革@@@@中获得更多@@好处@@。这种增量改革@@的@@方式@@，既强调创新与变革@@，又注意保持和@@发扬传统的@@政治优势@@，不是@@简单地割裂传统@@。它强调改革@@过程的@@渐进性@@，但并不是@@没有突破性变革@@。相反@@，在条@@件成熟时也经常会有一@@些突破性发展@@@@。这种突破性改革@@是@@局部的@@和@@间隙性的@@@@，而不是@@整体性和@@持续不断的@@突变@@。在改革@@@@的@@策略上@@，增量改革@@所采取的@@重要@@举措是@@@@“以@@点带面@@”，即@@在一@@些地方做局部的@@试验性改革@@@@，取得经验和@@教训后@@，再在更大范围推广@@。
其三@@@@，与选举民主@@相比@@，更加重视协商@@民主@@@@@@。选举是@@授权环节的@@民主@@@@，主要@@解决权力的@@产生和@@委托问题@@。“权为民所有@@”和@@“权为民所赋@@”主要@@通过民主@@选举得以@@实现@@，没有选举@@，就没有民主@@@@。协商@@是@@决策@@环节的@@民主@@@@，主要@@解决权力的@@制约和@@公共参与@@的@@问题@@。“权为民所用@@”和@@“权为民所谋@@”主要@@通过民主@@协商@@@@得到@@实现@@。因此@@，选举民主@@与协商@@民主@@@@处于政治过程的@@不同环节@@，都是@@现代民主@@政治不可或@@缺的@@基本要@@素@@。然而@@，从@@中国@@民主@@政治的@@现实发展@@来看@@，比起选举民主@@来@@，协商@@民主@@@@处于更加优先的@@地位@@，也更容易取得突破性成就@@。这既与中国@@的@@政治传统有关@@，也与现实的@@制度@@框架有关@@。从@@历史上看@@，中国@@有察举@@、科举@@、荐举和@@协商@@的@@传统@@，但却从@@来没有选举@@的@@传统@@。从@@现实上看@@，中国@@有一@@个相当完备的@@政治协商@@@@制度@@@@，有利于推进协商@@民主@@@@@@。
其四@@@@，稳定@@压倒一@@切@@的@@核心价值@@。从@@邓小平到@@现任中国@@领导人习近平@@，都把@@@@“稳定@@压倒一@@切@@”当作核心的@@治理@@价值@@，并以@@此作为评价公共治理@@的@@主要@@标准@@。在传统的@@中国@@政治语境中@@，社会@@稳定@@的@@主要@@意义是@@政权的@@稳定@@和@@现状的@@不变@@。改革@@以@@来@@，这种传统的@@稳定@@观正在发生重大变化@@。公共秩序在社会@@稳定@@中的@@重要@@性正在增加@@，以@@“疏@@”为主的@@@@“动态稳定@@@@”开始逐渐替代以@@@@“堵@@”为主的@@@@“静态稳定@@@@”。传统的@@静态稳定@@@@@@，其主要@@特点是@@把@@稳定@@理解为现状的@@静止不动@@，并通过压制的@@手段维持现存的@@秩序@@。现代的@@动态稳定@@@@@@，其主要@@特点是@@把@@稳定@@理解为过程中的@@平衡@@，并通过持续不断的@@调整来维持新的@@平衡@@。动态稳定@@@@的@@实质@@，是@@用新的@@平衡代替旧的@@平衡@@，使秩序由静止的@@状态变为@@一@@种过程的@@状态@@。中共十五@@大报告所表达的@@就是@@@@这样一@@种动态稳定@@@@@@：“在社会@@政治稳定@@中推进改革@@@@、发展@@，在改革@@@@、发展@@中实现社会@@政治稳定@@@@。”
其五@@@@，法治@@与人治同时起着重要@@作用的@@治理@@方式@@。中国@@在改革@@@@开放@@后@@日@@益重视依法治@@国@@@@，而且@@在@@20世纪@@90年@@代正式提出了建立社会@@主义法治@@国@@家的@@目标@@@@，在法治@@建设方面也确实取得了巨大的@@进步@@。但是@@@@，中国@@毕竟是@@一@@个有着两千多年@@人治传统的@@国@@家@@，建设法治@@国@@家将@@是@@一@@个相当漫长的@@过程@@。在这一@@过程中@@，人治仍将@@发挥重要@@的@@作用@@，在许多公共治理@@活动中@@，人治的@@作用甚至会继续重于法治@@@@。这也是@@为什么在中国@@政治中会出现独特的@@@@“一@@把@@手@@”现象@@，“一@@把@@手@@”在政治生活中的@@作用尤为重要@@@@。因此@@，一@@方面@@，中国@@要@@真正走向@@民主@@治理@@@@，就必须坚定不移地实现法治@@@@；另一@@方面@@@@，在现实生活中要@@取得理想的@@公共治理@@效果@@，公共管理者也要@@清醒地看到@@人治实际上所发挥的@@重要@@作用@@。对于中国@@的@@公共治理@@而言@@，正确处理好人治与法治@@的@@关系@@，是@@达到@@理想治理@@状态的@@重要@@环节@@。
最后@@，条@@块@@结合的@@治理@@格局@@。中国@@是@@一@@个实行单一@@制的@@大国@@@@，中央政府@@通过垂直的@@与平行的@@两个权力系统实施对国@@家的@@治理@@@@。垂直的@@权力系统即@@是@@由中央和@@省直接管理的@@纵向@@政权组织@@，也就是@@@@通常所说的@@@@“条@@”，其特征是@@上下垂直管理@@。平行的@@权力系统即@@是@@以@@地方各级党政机关管理的@@横向@@政权组织@@，也就是@@@@通常所说的@@@@“块@@”，其特征是@@横向@@的@@平行管理@@。条@@条@@与块@@块@@的@@结合@@，构成了中国@@公共权力错综复杂的@@@@“矩阵结构@@”。这一@@矩阵结构@@@@，既体现着中央与地方@@、上级与下级的@@关系@@，也体现着党委与政府@@@@、党委与人大@@@@、政府@@与人大@@以@@及部门与部门之间的@@关系@@。
结束@@语@@：推进国@@家治理@@现代化@@
中国@@改革@@开放@@@@40年@@的@@@@巨大成功@@，实质上也是@@中国@@共产党执政的@@巨大成功@@。在当代中国@@@@，没有任何其他的@@政治力量可以@@与中国@@共产党相抗衡@@，更没有任何政治力量可以@@取代中国@@共产党的@@执政@@。因而@@，对于中国@@共产党来说@@，不存在执政危机和@@统治@@危机@@。但是@@@@，这并不意味着党的@@执政没有任何挑战@@，更不意味着中国@@的@@国@@家治理@@没有任何问题@@。经过@@40年@@的@@@@改革@@开放@@@@，中国@@特色社会@@主义现代化进入一@@个新的@@发展@@阶段@@。社会@@中不同的@@利益群体已经形成@@，各种利益冲突日@@益明显@@，社会@@不公平@@现象@@突出@@，生态环境急剧恶化@@，群体性事件急速增多@@，维持稳定@@的@@代价愈益增大@@，党和@@政府@@的@@@@公信力严重流失@@，现存的@@许多体制机制@@严重阻碍了社会@@进步@@——凡此种种都意味着我们在@@国@@家治理@@体制和@@能力方面正面临诸多新的@@严峻挑战@@。仅以@@政府@@治理@@@@和@@社会@@治理@@@@为例@@，我们就可以@@发现许多亟待解决的@@突出问题@@，包括选举@@、协商@@、决策@@、监督等基本民主@@治理@@制度@@还不健全@@，公共权力还没有得到@@有效@@的@@制约@@，公民参与@@@@的@@渠道还不畅通@@，公共利益部门化现象@@相当严重@@，官员的@@失职渎职现象@@时有发生@@，政府@@的@@@@公共服务@@还相当不足@@，动态稳定@@@@的@@机制@@尚未完全@@确立@@@@，政治透明@@程度相对较低@@，行政成本过高而效率低下@@，人治的@@状况依然相当严重@@，社会@@组织发育不健全@@，社会@@自治@@的@@程度相当低@@，主要@@公共权力机关之间的@@关系还不够协调@@，等等@@。
中共十九@@大再次@@强调要@@推进国@@家治理@@体系和@@治理@@能力的@@现代化@@@@，并且把@@推进国@@家治理@@现代化@@纳入了@@“两个百年@@目标@@”的@@总体战略框架之内@@，说明我们现存的@@治理@@体系和@@治理@@能力还相对落后@@，跟不上社会@@现代化的@@步伐@@，不能满足人民群众日@@益增长的@@政治经济@@需求@@。十九@@大报告指出@@：“中国@@特色社会@@主义进入新时代@@@@，我国@@社会@@主要@@矛盾已经转化为人民日@@益增长的@@美好生活需要@@和@@不平衡不充分的@@发展@@之间的@@矛盾@@。我国@@稳定@@解决了十几亿人的@@温饱问题@@，总体上实现小康@@，不久将@@全面建成小康社会@@@@，人民美好生活需要@@日@@益广泛@@，不仅对物质文化@@生活提出了更高要@@求@@，而且@@在@@民主@@@@、法治@@、公平@@、正义@@、安全@@、环境等方面的@@要@@求@@日@@益增长@@。”如果不采取突破性的@@改革@@举措解决国@@家治理@@中存在的@@紧迫问题@@，那么@@我们目前的@@局部性治理@@危机就有可能转化为全面的@@统治@@危机和@@执政危机@@。化解治理@@危机的@@根本途径@@，就是@@@@以@@巨大的@@政治勇气@@，坚定地进行政治体制改革@@@@，推进国@@家治理@@体系的@@现代化@@@@。
如何推进国@@家治理@@体系和@@治理@@能力现代化@@@@@@？中共十八@@届三@@中全会关于全面深化改革@@的@@决定@@和@@中共十九@@大的@@报告@@，提出了总的@@指导思想@@、主要@@的@@路线图和@@重大的@@战略部署@@。我们认为@@，从@@国@@家治理@@改革@@的@@角度看@@，应当着重做好以@@下六@@个方面的@@工作@@：
第一@@@@，进一@@步解放思想@@@@，努力冲破不合时宜的@@旧观念的@@束缚@@。解放思想@@，是@@一@@个民族保持其理论思维的@@先进性和@@激发其精神活力的@@生生不息的@@源泉@@，只有解放思想@@@@，才可能冲破传统和@@教条@@的@@束缚@@，提出新的@@观点@@和@@见解@@。治理@@体制的@@改革@@属于政治改革@@@@的@@范畴@@，比起其他改革@@更具有政治敏感性@@，更容易使人们畏首畏尾@@，解放思想@@尤其重要@@@@。
第二@@@@，加强顶层设计@@，从@@战略上谋划国@@家治理@@体系的@@现代化@@@@。正如中共十八@@届三@@中全会的@@@@《决定@@》所指出的@@@@，我们既要@@摸着石头过河@@，在实践中探索@@；又要@@加强顶层设计@@@@，加强宏观指导@@。国@@家的@@治理@@体系是@@一@@个制度@@系统@@，包括政治@@、经济@@、社会@@、文化@@、生态等各个领域@@，必须从@@总体上考虑和@@规划各个领域的@@改革@@方案@@，从@@中央宏观层面加强对治理@@体制改革@@的@@领导和@@指导@@。
第三@@@@，总结地方治理@@改革@@创新经验@@，及时将@@优秀的@@地方治理@@创新做法上升为国@@家制度@@@@。改革@@开放@@40年@@来@@，我们在@@政府@@治理@@@@和@@社会@@治理@@@@方面做了大量可贵的@@探索@@，积累了许多宝贵的@@经验@@。然而@@，许多好的@@治理@@改革@@经验因为没有上升为国@@家制度@@而被中止@@，或@@者仅在小范围内实施@@。应当系统地总结各级政府@@@@，特别是@@城市政府@@的@@@@治理@@改革@@经验@@。城市治理@@是@@地方治理@@的@@重要@@组成部分@@，也是@@国@@家治理@@的@@重要@@组成部分@@，国@@家治理@@现代化必然要@@求城市治理@@现代化@@。城市治理@@既要@@注重实践经验@@，也要@@将@@理论创新结合起来@@，并及时将@@成熟的@@改革@@创新政策上升为法规制度@@@@，从@@制度@@上解决政府@@治理@@@@和@@社会@@治理@@@@改革@@创新的@@动力问题@@。
第四@@@@，既要@@继承发扬我国@@传统治@@国@@理政@@的@@经验@@，也要@@学习借鉴国@@外政府@@治理@@@@和@@社会@@治理@@@@的@@先进经验@@。一@@方面@@，中国@@有许多优秀的@@传统治@@理经验@@，特别是@@在基层@@社会@@治理@@@@方面@@，如何将@@德治@@、自治和@@法治@@有机结合起来@@，可以@@从@@传统治@@理中吸取经验@@。另一@@方面@@@@，政府@@治理@@@@和@@社会@@治理@@@@的@@改革@@创新@@，是@@一@@种世界性的@@趋势@@，各国@@在这方面既有许多成功的@@经验@@，也有不少深刻的@@教训@@@@，我们应当借鉴@@、汲取@@。我们从@@来主张要@@学习人类文明的@@一@@切优秀成果@@，当然@@包括政治@@文明的@@优秀成果@@。改革@@开放@@以@@来@@，我们在@@建立现代国@@家治理@@体系方面的@@许多进步和@@成就@@，其实@@也得益于向@@外国@@的@@先进经验学习@@。
第五@@@@，坚决破除阻碍社会@@进步的@@体制机制@@障碍@@，建立和@@完善与中国@@特色社会@@主义现代化要@@求相适应的@@现代国@@家治理@@体制@@。国@@家治理@@体系的@@现代化@@，最重要@@的@@还是@@体制机制@@的@@现代化和@@人的@@现代化@@。影响国@@家的@@治理@@水平和@@效益有两个基本因素@@，即@@治理@@者的@@素质和@@治理@@的@@制度@@@@，这两者都不可或@@缺@@。但比较而言@@，制度@@更具有根本性@@，因为制度@@可以@@改造人的@@素质@@，可以@@制约治理@@者的@@滥权和@@失职@@。因此@@，国@@家治理@@体系现代化的@@关键在于制度@@的@@改革@@和@@创新@@，即@@制度@@的@@破与立@@。
第六@@@@，破除官本位观念@@，消除官本主义流毒@@。就目前我国@@的@@实际情况而言@@，官本位观念和@@官本位现象@@是@@影响治理@@者素质的@@重要@@因素@@。官本主义是@@长期支配我国@@传统社会@@的@@政治文化@@和@@政治体制@@，其实@@质是@@官员的@@权力本位@@，它与建立在公民权利本位之上的@@现代政治文明和@@现代国@@家治理@@是@@格格不入的@@@@，与社会@@主义政治文明是@@背道而驰的@@@@。
总而言之@@，要@@在@@2035年@@基本实现国@@家治理@@现代化@@，到@@2050年@@全面实现国@@家治理@@现代化@@，其艰巨性可想而知@@。实现这项艰巨的@@战略任务@@，不仅需要@@坚定的@@决心@@、坚强的@@领导和@@果断的@@措施@@，同样也需要@@宽广的@@胸怀@@、高度的@@智慧和@@正确的@@道路@@。国@@家治理@@现代化必须超越任何组织和@@群体的@@局部利益@@，而以@@中华民族和@@全体人民的@@整体利益和@@长远利益为着眼点@@：不仅要@@集中全党的@@智慧@@，而且@@要@@集中全国@@人民的@@智慧@@；不仅要@@有政治精英的@@参与@@@@，也要@@有普通民众的@@参与@@@@；不仅要@@依靠党组织强大的@@政治动员能力@@，更要@@严格遵循民主@@执政@@@@、依法执政@@和@@科学执政@@的@@基本方略@@。
（本文是@@@@“改革@@开放@@40年@@中@@国@@的@@治理@@改革@@@@@@”课题的@@总报告@@。感谢杨团@@、王长江@@、周光辉@@、何增科@@、黄卫平@@、时和@@兴@@、姜晓萍@@、杨雪冬@@、陈家刚@@、周红云等教授的@@参与@@@@。本文充分吸取了他们的@@研究成果@@，但对于文中观点@@@@，作者负全部责任@@）
