2016年@@1月@@11日@@，中央全面深化@@改革领导小组第二十次@@会议审议通过了@@《关于全面推进政务@@公开@@工作的@@意见@@》（以下简称@@《政务@@公开@@意见@@》）。会议指出@@，政务@@公开@@是建设法治政府的@@一项重要制度@@。要以制度安排把政务@@公开@@贯穿政务@@运行全过程@@@@，权力运行到哪里@@，公开和监督就延伸到哪里@@。那么@@，什么是政务@@公开@@@@？中国在现时的@@政治生态和经济发展环境下@@，全面推进政务@@公开@@有何重要意义@@？
政务@@公开@@在两个维度上大于@@政府信息@@公开@@@@
现行法律@@、法规和规范性文件均没有对@@“政务@@公开@@”的@@内涵外延做出明确界定@@，那我们怎么对这个问题展开研究呢@@？这里试着以本人对@@“政务@@公开@@”的@@理解@@，并通过与@@@@《政府信息@@公开@@条例@@》中确定的@@@@“政府信息@@”涵义进行比较@@，来对@@“政务@@公开@@”这一概念进行阐释@@。
首先@@，“政务@@公开@@”的@@“政务@@”是指整个国家公权力@@的@@运作@@，包括决策@@、立法@@、执行@@、监督的@@整个过程@@。在中国@@，政务@@的@@主体@@不仅包括国家机关@@，还包括作为执政党的@@中国共产党@@。而@@“政府信息@@”仅指作为国家公权力@@一部分的@@行政权@@运作的@@信息和行政权@@运作获取的@@信息@@，其主体@@只是行政机关@@，不包括立法@@机关@@，更不包括作为执政党的@@中国共产党@@。
其次@@@@，“政务@@公开@@”的@@“政务@@”包括公权力运作的@@动态活动和静态信息@@，而@@“政府信息@@”仅指行政权@@运作的@@静态信息和行政权@@运作过程中获取的@@静态信息@@。
再次@@@@，“政务@@公开@@”的@@“政务@@”虽然包括政务@@信息@@，但一般只包括公权力运作的@@信息@@，而@@“政府信息@@”既包括行政权@@运作的@@信息@@，也包括行政权@@运作过程中获取的@@信息@@，即行政机关在履行职责过程中制作或者获取的@@@@，以一定形式记录@@、保存的@@公民@@、法人和其他组织@@的@@信息@@。
所以@@，“政务@@”与@@“政务@@公开@@”在两个维度上大于@@“政府信息@@”与@@“政府信息@@公开@@”：一是公开的@@主体@@@@，前者是整个公权力@@，后者只是公权力的@@一部分@@——行政权@@；二是公开的@@内容@@，前者包括公开动态的@@活动和公开静态的@@信息@@，后者只包括静态的@@信息@@。但是@@，二者也存在一定的@@交叉关系@@：前者的@@政务@@信息仅指公权力运作的@@信息@@，后者的@@政府信息@@还包括行政权@@运作过程中获取的@@公民@@、法人和其他组织@@的@@信息@@。
当然@@，这次@@深改组通过的@@@@《政务@@公开@@意见@@》是由国务院办公厅制定的@@@@。国务院发布的@@文件自然规范的@@只是行政机关的@@政务@@公开@@@@，而@@非整个国家公权力@@和执政党的@@政务@@公开@@@@。因此@@，它只是在内容的@@维度上而@@不是在主体@@的@@维度上大于乃至包容@@“政府信息@@公开@@”。
政务@@公开@@有比政府信息@@公开@@更广泛更多@@层面的@@意义@@
政务@@公开@@的@@主体@@@@、内容的@@范围均大于政府信息@@公开@@@@（尽管政府信息@@公开@@的@@某些内容也有不属政务@@公开@@的@@信息范畴的@@@@），如政务@@活动的@@动态公开@@，故政务@@公开@@有比政府信息@@公开@@更广泛更多@@层面的@@意义@@@@。因此@@，我们有必要在政府信息@@公开@@的@@意义之外进一步探讨政务@@公开@@的@@意义@@。我认为@@，这种意义主要表现在三个方面@@：
其一@@，政务@@公开@@是实现现代参与@@民主和协商@@民主的@@必需@@。对于传统的@@议会民主或@@“传送带@@”民主模式而@@言@@，人民选举产生政府@@，其目的@@是让其传送和执行@@@@“民意@@”。对于政府是否传送和执行@@@@“民意@@”，人民必须享有知情权@@。为此@@，政府信息@@必须公开@@，必须建立政府信息@@公开@@制度@@。
对于现代民主@@——参与@@民主和协商@@民主来说@@，政府信息@@公开@@同样是必须的@@@@。但这还不够@@，还必须有动态的@@@@、事前@@、事中@@的@@政务@@公开@@@@，如决策过程公开@@、立法@@过程公开@@、执法行为公开等@@@@。没有政务@@公开@@@@，社会公众不可能有效参与@@决策@@、立法@@和执法@@，不可能有效地与@@政府就决策@@、立法@@、执法的@@有关事项展开协商@@@@、讨论@@、辩论@@，政府也就不可能广泛地了解和听取社会公众的@@意见@@、建议@@和主张@@，更不可能将社会公众的@@意见@@、建议@@、主张反映和体现在决策@@、立法@@和执法@@之中@@。因此@@，没有动态的@@@@、事前@@、事中@@全过程的@@政务@@公开@@@@，参与@@民主和协商@@民主根本无法运作@@，从而@@也就不可能有参与@@民主和协商@@民主@@。
其二@@，政务@@公开@@是实现国家治理现代化的@@必需@@。现代国家治理不同于传统的@@国家管理@@，它必须依赖政务@@公开@@才能运作@@。首先@@，现代国家治理的@@主体@@是多元的@@@@，它既包括作为传统国家管理主体@@的@@政府@@，也包括作为传统国家管理相对人的@@公民@@、法人和其他组织@@，特别是包括社会团体@@、行业协会@@、基层自治组织以及近年@@来不断发展的@@@@NGO、NPO等@@。这些新型治理主体@@参与@@国家治理@@，显然不仅需要政府信息@@公开@@@@，而@@且需要整个政务@@活动的@@公开@@；其次@@@@，现代国家治理的@@目标是人民的@@权利@@、自由和幸福@@，要让人民有主人感@@，有获得感@@。而@@人民的@@这种主人感@@、获得感只能在政务@@公开@@的@@政治生态环境中形成@@、深化@@；再次@@@@，现代国家治理的@@手段@@、方式是合作@@、协商@@、柔性的@@@@，不同于传统国家管理手段的@@单方性与@@强制性@@。现代国家治理越来越多地运用行政指导@@、行政合同@@、协议@@，以及软法工具@@。这些治理手段@@、方式的@@运用在很大程度上依赖政务@@公开@@@@，或以政务@@公开@@为前提@@，或以政务@@公开@@为保障@@。
其三@@，政务@@公开@@是依法治国@@@@、建设法治国家的@@必需@@。依法治国@@，建设法治国家不是为依法治国@@而@@依法治国@@@@，依法治国@@是党和国家为了实现下述基本目标而@@推进的@@宏伟工程@@：国民的@@人权获得较有效的@@保障和尊重@@；国家公权力@@，特别是行政权@@得到较有效的@@监督和制约@@；腐败得到较有效的@@遏制和消减@@；社会公平正义得到较有效的@@维护和彰显等@@@@。这些基本目标的@@实现哪一项都离不开政务@@公开@@@@，都必须依赖政务@@公开@@@@。
就尊重和保障人权而@@言@@，只有政务@@的@@决策和执行@@公开@@，国民才可能了解政府和政府官员对人权的@@态度和政府行为对人权的@@影响@@，才可能监督政府和政府官员@@，促其纠正对人权的@@侵犯和加强对人权的@@保护@@。就对公权力的@@监督@@、制约而@@言@@，政务@@公开@@本身就是关住公权力的@@制度笼子@@。有了政务@@公开@@@@，政府和政府官员就不可能恣意乱作为@@、不作为@@。就反腐败而@@言@@，阳光@@、透明是防腐剂@@，政府信息@@公开@@对于防腐@@、反腐发挥了重大作用@@，政务@@公开@@的@@作用则更全方位@@，更具立体性@@。因为政务@@公开@@是事前@@@@、事中@@、事后的@@动态公开@@，政府和政府官员即使想腐也不能腐@@、不敢腐@@；就社会公平正义的@@维护和彰显而@@言@@，政务@@公开@@不仅是防止公权力偏私@@、公权力寻租@@、公权力为少数人利益服务@@、为特权阶层利益服务@@，以保障社会公平正义的@@条件@@、屏障@@，而@@且是让社会公平正义以一种全体人民看得见的@@形态呈现出来@@，以提高政府的@@公信力@@，增强人民对依法治国@@@@，建设法治国家的@@信心@@。
（作者为北京大学法学院教授@@@@）
