开放政府@@数据@@战略@@@@的国际比较与推进我国开放政府@@数据@@的对策建议@@@@

开放政府@@数据@@战略@@@@被西方国家誉为创新驱动发展的潜在金矿@@。检视各国开放政府@@数据@@战略@@@@的实施背景与框架体系@@，既可以探索开放政府@@数据@@的共同演进轨迹@@，即政治领袖强力推动@@-政府@@主导@@-法规@@制度保障@@-技术条件支持@@-公民社会响应@@-知识密集型产业跟进与扩张@@，也可以从不同国家战略@@实施效果中推导出立足国情@@差异化建构开放政府@@数据@@战略@@@@的深远意义@@，进而避免部分国家照搬西方所导致的开放政府@@数据@@战略@@@@实施低效与失败@@，为量身定做富有中国特色的开放政府@@数据@@战略@@@@提供参考和借鉴@@。

 一@@、国际比较视野下开放政府@@数据@@战略@@@@的实施背景与演进特点@@ 

公共数据@@是重要的国家战略@@资产@@，实施开放数据@@战略@@是世界各国的必然选择@@。目前@@，全球有@@75个国家明确承诺要建设开放政府@@@@、推行开放政府@@数据@@@@，并以政府@@白皮书@@、宣言和最高首长指令等@@形式启动开放政府@@数据@@战略@@@@@@，主要特点如下@@：

1、多元化战略@@目标兼顾国情差异@@。

总体而言@@，增加政府@@透明度@@、扩大公众行政参与@@、刺激数字经济发展和鼓励创新是各国实施开放政府@@数据@@战略@@@@的共性目标@@。同时@@，不同国家的战略@@出发点略有差异@@，如美国@@@@、英国@@、丹麦等@@强调通过开放数据@@创造更大的政府@@责任感和透明度@@，而新加坡@@、印度@@等@@国则更加关注@@政府@@效率和创新@@，巴西@@、菲律宾@@、印度@@尼西亚等@@国则将开放政府@@数据@@作为打击腐败@@、瓦解保密文化的重要手段@@。目前@@，发达国家开放数据@@的战略@@重心已从前期聚焦政治政府@@转移到开放公共数据@@所带来的经济增长和创新驱动发展@@，聚焦对象也从前期单一@@的政府@@数据@@开放@@扩展到涵盖公共数据@@@@、社会数据@@和企业数据@@的大数据@@开放@@，纷纷出台了一@@系列鼓励创新@@、刺激数据@@再利用的制度性文件@@。例如英国@@@@、澳大利亚@@、新西兰等@@政府@@数据@@开放@@许可制度已经成为改善公共服务@@、鼓励企业产品创新的重要驱动力@@。

2、内容体系架构反映了不同国家推进开放政府@@数据@@战略@@@@的基础与模式@@。

综合比较@@，以美英为代表的西方发达国家开放政府@@数据@@战略@@@@起步早@@，信息法律@@制度健全@@，数据@@开放政策的内容体系较为完善@@、均衡发展全面领先@@。而后发国家信息基础薄弱@@，信息法律@@制度不健全@@，数据@@开放目标@@、原则@@、方法与推进举措等@@较为宏观笼统@@、尚不完备@@，往往侧重于治理腐败@@、促进民主等@@单一@@目标或聚焦特定领域@@，发展并不均衡@@；美国@@、澳大利亚@@、加拿大等@@注重运用政治@@、法律@@、经济等@@综合手段直接促进开放政府@@数据@@战略@@@@的实施@@，而肯尼亚@@、菲律宾@@等@@发展中国家更多@@依靠政治领袖的指令倡议来发起开放政府@@数据@@战略@@@@@@，主要行动集中在数据@@门户网站建设与特定领域数据@@披露上@@，反应迅速@@，推广较快@@，但持续性受领导人更迭等@@环境因素制约@@。

3、开放政府@@数据@@战略@@@@的演进差异凸显了发达国家与发展中国家开放政府@@数据@@战略@@@@实施路径的交织重叠与特性彰显@@。

一@@是大部分国家均基于国情进行数据@@开放法规@@制度的建构与战略@@实施的顶层设计@@。美国@@不仅陆续颁布了@@《数据@@法案@@》、《开放政府@@数据@@法案@@@@》等@@法规@@政策@@，还根据数据@@开发利用环境变化对以往的信息法律@@制度进行修订和增补@@，内容涉及数据@@开放目录@@、格式@@、标准@@、许可以及隐私保护@@、信息安全等@@诸多方面@@，如提出@@《信息自由法改革法案@@》，发布@@《提高关键基础设施网络安全@@》等@@，促使其数据@@开放政策从早期的局部分散逐步走向系统协同@@，基本形成了全面的政府@@数据@@治理@@体系@@；而尽管信息法律@@制度不够健全@@，但印度@@@@、巴西@@、菲律宾@@等@@很多发展中国家编制的开放数据@@行动计划详尽具体地对开放政府@@数据@@战略@@@@的实施进行了操作性规范@@，明确了数据@@开放的时间进程以及内容@@、范围@@、格式@@、元数据@@@@等@@基本要求@@，从而有效保障了开放政府@@数据@@战略@@@@的推进实施@@。

二@@是数据@@开放的复杂性和跨部门性决定了需要有强有力的组织@@体制予以保障@@。目前@@，各国开放政府@@数据@@战略@@@@的领导体制可划分为集中统属型@@、多元分散型和单一@@机构主导型三@@种模式@@。相比较而言@@，印度@@、阿根廷@@、肯尼亚等@@以政府@@信息技术部等@@单一@@政府@@部门为主导的数据@@开放体制在实践中遭遇了多部门数据@@交换与业务协同的困难@@，其背后的深层次@@原因是未变革传统官僚系统组织@@运作模式并建立有效的政府@@数据@@治理@@架构@@，单方面推行了开放政府@@数据@@战略@@@@@@。

三@@是条件保障@@、社会支持体系与开放政府@@数据@@战略@@@@的实施效果关联紧密@@。数据@@开放需以一@@定的信息基础设施和技术条件保障为基础@@，技术发达@@、信息基础设施先进的高收入国家具有实施开放政府@@数据@@的先天优势@@；不过整体而言@@，二@@者之间并未完全形成关联紧密的对应关系@@。在菲律宾@@@@、马来西亚等@@低收入国家@@，政治领袖的强力推动@@、政府@@主导@@下的财政扶持以及公民社会的积极响应在一@@定程度上弥补了先天基础的不足@@，使得其数据@@开放排名能够在一@@定程度上跨越信息基础设施@@、网络普及率等@@数据@@开放基础进而赶超收入较高的国家@@。同时@@，注重向社会@@“借力@@”，如举办黑客比赛@@、APP委托开发以及数据@@门户外包等@@@@，是各国促进开放数据@@再利用的普遍做法@@，客观上形成了政府@@与社会在数据@@开放人员@@@@、技术以及资金@@、资源等@@方面的分工合作伙伴关系@@。但值得注意的是@@，柬埔寨@@、缅甸等@@部分国家将数据@@门户网站建设与维护完全外包给数据@@中介的做法@@，隐含着相当大的数据@@开放风险与国家安全风险@@。

四是定期的检查评估既是测度政府@@数据@@开放@@进展的重要举措@@，也是推进政府@@数据@@管理创新的有效手段@@。目前@@，数据@@开放程度高的国家初步建立了政府@@数据@@开放@@的检查评估体系@@。美国@@将@@“开放数据@@跨部门优先目标@@”作为政府@@部门执行@@开放数据@@政策的最低标准@@@@，俄罗斯联邦政府@@分析中心定期发布@@数据@@开放公报@@，菲律宾@@开放数据@@工作组着手对政府@@机构开放数据@@准备度进行评估@@……。其中@@，英美等@@发达国家的评估更加侧重数据@@开放的安全性以及隐私保护问题@@，同时@@也关注@@数据@@再利用的许可机制与经营模式@@；而数据@@开放程度较低的国家则普遍关注@@数据@@集开放的数量@@、内容覆盖领域@@、格式@@以及数据@@质量等@@基本问题@@，较为强调预算数据@@开放对抑制腐败和加强政府@@治理的影响@@。  

1、最高决策@@层慎审稳妥@@、高瞻远瞩的战略@@部署对于开放政府@@数据@@战略@@@@的实施具有决定性指导意义@@。无论是奥巴马总统的@@@@《开放政府@@指令@@》还是@@Mwai Kibaki总统的@@《肯尼亚开放数据@@倡议@@》，政治领袖有关推进开放政府@@数据@@的讲话@@、指示以及视察指导等@@具有不可替代的公共示范效应@@，特别是在发展中国家@@，不仅有助于扫除开放政府@@数据@@战略@@@@实施的体制性障碍@@，而且具有形成共识的强大社会动员能力@@。

2、指导思想上要清醒认识到本国开放政府@@数据@@所处的发展阶段@@，在借鉴其他国家开放政府@@数据@@经验的同时@@@@，应以国情为基础理清数据@@开放的长远目标与阶段性目标和主要任务@@，切实维护开放政府@@数据@@的国家利益@@。发展中国家尤其要客观正视开放政府@@数据@@的内生需求不足与不均衡问题@@，找准开放政府@@数据@@战略@@@@突破口与推进重心@@。

3、加强开放政府@@数据@@的顶层设计与整体架构@@，从提高国家数据@@治理@@能力@@、推进数据@@开发利用的战略@@高度@@，统筹谋划开放政府@@数据@@所涉及的法律@@法规@@@@、技术标准@@@@、管理体制以及数据@@治理@@方式变革等@@重大问题@@，避免肯尼亚@@、印尼等@@国开放政府@@数据@@战略@@@@实施的片面化@@、碎片化@@、分散化问题@@。

4、借鉴发达国家数据@@开放过程中维护数据@@安全性和保密性的举措与技术@@，从软硬两方面切实提高国家公共数据@@安全保障能力@@，做好开放数据@@存储和灾备@@，妥善把握开放政府@@数据@@与数据@@安全和隐私保护的平衡@@，维护国家数据@@主权@@。

5、强化政府@@推进开放政府@@数据@@战略@@@@的主导地位@@，建立推进开放政府@@数据@@战略@@@@的领导@@、组织@@、决策@@、协调和推进机制@@，增强政府@@公共数据@@治理@@@@能力@@，激发企业@@、社会和个人开发利用数据@@的创新活力@@，营造全社会共同参与的数据@@开放生态体系@@。

随着国务院@@《促进大数据@@发展行动纲要@@》等@@系列文件的颁发@@，我国的开放政府@@数据@@工作处在快速发展的战略@@机遇期@@，并取得了长足进步@@。但值得关注@@的是@@，在国际社会各类代表性开放数据@@评估排名中@@，我国开放政府@@数据@@的总体得分较低@@，排名靠后@@，数据@@开放总量不足@@，开放内容和领域不均衡@@，对产业发展和创新驱动的激励有限@@，与发达国家在公共数据@@资产开发方面还有较大差距@@，亟待从数据@@开放的宏观战略@@分析中查找根本性原因@@，寻求破解之道@@。具体建议为@@： 

1、多维度深化认识@@。既要从建设网络强国@@、数据@@强国@@，加快推进国家信息化战略@@实施的宏观角度理解和布局我国的开放政府@@数据@@战略@@@@@@，也要从增强政府@@公信力@@、改革公共治理体系的政治高度@@，激活中小企业创新活力@@、促进互联网@@@@＋等@@知识密集型产业发展@@、推进社会共治的经济社会角度全方位理解和重视开放政府@@数据@@的深远意义@@，有效规避将开放政府@@数据@@等@@同于政府@@信息公开的狭隘误区@@，解决好数据@@开放动力不足的文化和观念制约@@。 

2、强化顶层设计与协同推进@@。吸取以往政府@@信息化建设一@@哄而上@@、九龙吸水的深刻教训@@，一@@方面@@应发挥政府@@主导@@作用@@，统筹制定开放政府@@数据@@战略@@@@和衔接紧密的部门行动计划@@，并通过党和国家领导人讲话等@@形式强化政治动员@@，凝聚共识@@；另一@@方面@@@@，也要建立强有力的开放政府@@数据@@组织@@领导与长效运作机制@@，形成决策@@@@、执行@@、监管与评估一@@体化部门联动和技术@@、标准@@、人员@@、流程等@@整体化推进的工作局面@@，避免碎片化@@运作@@。 

3、构建具有中国风范的开放政府@@数据@@框架@@。一@@方面@@，立足国情@@，实现电子政务@@环境下政府@@信息公开与开放政府@@数据@@的同步实施@@，促进开放政府@@数据@@与大数据@@应用的有效衔接@@，积极寻找解决中国数据@@共建共享问题的中国办法@@@@；另一@@方面@@@@，要从政治传统@@、行政文化@@、技术基础以及历史演进等@@维度直面我国开放政府@@数据@@的艰巨性和复杂性@@，据实确定数据@@开放的阶段性目标与结构安排@@，改善推进思路和举措不清晰的现状@@，杜绝空泛化@@、口号化的政策推进@@。

4、健全开放政府@@数据@@的法规@@制度体系@@。鉴于我国信息法律@@制度体系的相对滞后@@，尚无一@@体化的信息归属@@、管理和使用的法律@@架构@@，建议先从开放政府@@数据@@制度入手@@，一@@方面@@，要促进公共数据@@管理的科学立法@@，完善现有@@《保密法@@》《档案法@@》，加快信息公开@@、隐私保护等@@法律@@法规@@建设@@，强化信息法律@@@@、法规@@、战略@@、办法@@、行动计划等@@制度性利益协调@@，扫清数据@@开放的体制障碍@@；另一@@方面@@@@，重视开放数据@@再利用的产业政策完善问题@@，既要明晰公共数据@@产权归属@@、知识共享许可等@@产业化数据@@开发的基本经济制度@@，也要从数据@@格式@@@@、元数据@@@@、数据@@质量等@@方面规范管理@@，直接拉动全社会公共数据@@内需并刺激数据@@密集型中小企业的发展@@。

5、树立数据@@治理@@思维@@。一@@是要促进公共数据@@管理与信息技术的深度融合@@，进一@@步优化政府@@数据@@门户@@，既要形成中央@@、省@@、市贯通式数据@@供应与交换@@，也要建构起横向的部委数据@@共享和合作机制@@，切实提高开放政府@@数据@@效率@@；二@@是要提高风险防范意识@@，清醒认识开放政府@@数据@@与保密@@、隐私保护之间的复杂性@@，建立开放政府@@数据@@的风险防范机制@@，确保国家数据@@资产安全@@；三@@是既要有效抑制因政绩压力而造成形式上的数据@@开放摆设和数据@@过度披露风险的冲动@@，也要不断移除既得利益者数据@@开发利用特权@@，降低数据@@市场准入门槛@@，实现数据@@红利真正实惠于民@@。 

6、营造良好数据@@开放生态@@。广泛开展多种形式的社会动员@@，支持并鼓励中小企业以及创客@@、黑客等@@民间机构积极参与到公共数据@@资源的开发利用中@@，构建以用户为中心的公共数据@@服务体系@@，逐步实现公共数据@@加工传播与社会@@、市场公共数据@@再利用行为的无缝对接@@。同时@@，充分利用高等@@院校@@、科研院所的智力优势与人才优势@@，多视角开展我国开放政府@@数据@@状况的比较研究和开放效果的调查与评估@@，以便客观把握数据@@开放进程@@，动态纠偏与调整@@。