中@@国政府@@数据@@开放共享@@@@的正当性@@辨析@@

 

 

　　政府@@数据@@开放共享@@@@和政府@@信息@@公开@@均系行政行为当无异议@@。从表面看@@，二@@者的行为主体@@相同@@，而行为对象@@@@、行为方面不同@@。前者开放共享@@的是数据@@@@@@，后者公开@@的@@是信息@@@@@@；前者为数据@@的开放@@、共享@@，后者为信息@@的公开@@@@。

 

　　（一@@）政府@@数据@@和信息@@的概念辨析@@

 

　　数据@@（data）起源于拉丁语的复数形式@@，是信息@@科学领域的核心概念@@。[1]在@@《辞海@@》中@@，数据@@的定义为@@“进行各种统计@@、计算@@、科学研究或技术设计等@@所依据的数值@@”[2]2100；信息@@的定义为@@“①音讯@@、消息@@；②通讯系统传输和处理的对象@@@@，泛指消息@@和信号的具体内容和意义@@。通常须通过处理和分析来提取@@”[2]2556。王克照认为@@，“数据@@是对一@@个物体@@、事件@@、现象的记录@@（在@@广义的资料概念下包括@@数字@@、文字@@、声音@@、图@@像@@、录像等@@@@）”[3]。由此可见@@@@，数据@@是原始资料@@，是统计@@、计算@@以及科学研究的基础@@；数据@@是客观@@的记录@@，本身没有任何意义@@。信息@@则是经过处理和分析的对象@@@@，也即数据@@经过分析和处理成为信息@@@@。而不同学科@@、不同学者对于信息@@的界定各不相同@@。美国@@数学家@@、信息@@论创始人香农@@（G.E. Shannon）从功能的角度界定@@：“凡在@@一@@种情况下能减少不确定性的任何事物都是信息@@@@。”[4]美国@@科学家@@、控制论创始人维纳@@（N.Wiener）从内容上定义@@：“信息@@这个名称的内容就是我们对外界进行调节并使我们的调节为外界所了解时而与外界交换来的东西@@。”[5]霍顿@@（F.W. Horton）则从管理的角度定义@@，“信息@@是按照最终用户决策的需要经过处理和格式化的数据@@@@。”[6]总之@@，信息@@有多重含义@@，但@@仅从数据@@和信息@@的关系来看@@，二@@者是对立统一@@的@@。数据@@是原始资料@@，数据@@和信息@@并非一@@一@@对应@@。信息@@是原始资料的升华@@，信息@@可涵盖部分数据@@@@，从数据@@到信息@@是一@@个动态的演进过程@@。依据数据@@@@、信息@@、知识@@、智慧层次@@理论@@（参见图@@@@1），数据@@是原始资料@@，本身没有意义@@，当数据@@与其他资料相结合时@@（如@@，其所指代的实体@@，即建立联系或从情境中@@获得了意义@@），数据@@便成为了信息@@@@。知识@@是基于使用目的而收集的信息@@@@。[7]例如@@@@，某城市的人口总量是@@2000万@@，如@@果此数值不归于某个城市或者不属于特定的情境@@，那么它是没有意义的@@。相反@@，若此为上海市的常住人口总数或是假设条@@件@@，则该数值就是信息@@@@。

 

图@@1　数据@@、信息@@、知识@@的关系@@

 

　　政府@@数据@@和政府@@信息@@无非限定了数据@@与信息@@的主体@@@@。何为政府@@@@？狭义的政府@@抑或广义的政府@@@@。信息@@或数据@@的收集@@@@、获取主体@@不限于行政机关@@，立法@@、司法@@、外交或其他行使公权力的组织均应作为数据@@开放共享@@或信息@@公开@@的@@主体@@@@。必须注意的是@@，政府@@信息@@不同于政府@@公开@@信息@@@@，二@@者不可混同@@。政府@@收集和获取的信息@@未必全部公开@@@@。同理@@，政府@@数据@@区别于政府@@开放共享@@的数据@@@@。政府@@数据@@是指@@“政府@@为履行其法定职能而代表人民收集@@、加工并保存的各种物理符号@@，其属性是公共资源@@@@，特点是原始@@、客观@@、精细化@@”[8]。质言之@@，政府@@数据@@具有公共产品属性@@。既然是公共产品@@，就应向公众开放@@。而政府@@数据@@的收集@@和保存凝结了无差别的人类@@劳动@@。从劳动价值论的角度来看@@，数据@@是有价值的@@、稀缺的@@，并能被人类@@所控制@@，具有财产属性@@。同时@@，部分数据@@在@@特定条@@件下涉及私权@@，例如@@@@隐私权@@、商业秘密或著作权@@，甚至关涉国家利益@@，比如@@国家经济@@安全@@、政治安全和军事安全等@@@@，并且确权是数据@@交易@@、流转的前提@@。若无视数据@@的财产属性@@，则在@@数字环境下数据@@的盗用@@、滥用行为会被合法化@@；数据@@的收集@@、保存和管理也缺乏依据@@。从作用来看@@，“构建数据@@财产权制度@@，有利于建立一@@个公平合理的交易制度和交易环境@@，促进数据@@财产的合理流通和有效@@利用@@，在@@权利人与利用者之间建立起基本的法律规则@@，从而对数据@@给予全面保护@@。”[9]基于此@@，政府@@数据@@应是具有公共产品属性的无形财产@@，政府@@信息@@亦然@@。美国@@《统一@@计算@@机信息@@交易法@@》（UCITA）则明确了信息@@财产作为一@@种独立的民事法律关系客体@@的法律地位@@，是针对信息@@财产交易的专门法@@，形成了信息@@财产保护制度的雏形@@。[10]即信息@@和数据@@都具有财产属性@@@@。总之@@，政府@@数据@@与政府@@信息@@既具有联系又存在@@区别@@。除却信息@@和数据@@本身的差异@@，数据@@不由政府@@产生@@，政府@@信息@@可由行政机关或政府@@机构制作@@。

 

　　（二@@）开放共享@@与公开@@的@@界分@@

 

　　顾名思义@@，开放共享@@含开放和共享@@两种行为@@，公开@@仅为一@@种行为@@。《辞海@@》中@@开放的定义之五@@是@@：“⑤与封闭相对@@。指同外界有联系的@@。系统论按照是否同环境有物质@@、能量和信息@@的交换@@，将系统分为开放系统@@、封闭系统和孤立系统@@。”[2]1210《现代汉语词典@@》将共享@@定义为@@“共同享有@@、共同享用@@@@”[11]457，而对于@@“公开@@”的界定是@@：“①不加隐蔽的@@，面对大家的@@（跟秘密相对@@）；②使秘密的成为公开@@的@@@@。”[11]450简言之@@，开放是交互性的@@，公开@@是单向的@@，而共享@@则为至少两个主体@@间享有@@、享用@@，强调共同性@@。然而@@对@@“开放数据@@@@”，中@@国社会目前还存在@@误解@@，即开放等@@同于公开@@@@，其实开放和公开@@是两个完全不同的概念@@。公开@@是信息@@层面的@@，是一@@条@@一@@条@@的@@；开放是数据@@库资源@@层面的@@，是一@@片一@@片的@@。[12]换言之@@，开放或者公开@@的@@内容不同@@、表现形式也不同@@。承前所述@@，政府@@不产生数据@@@@，信息@@可因政府@@履职而产生@@。故开放共享@@需要数据@@的外部输入@@，公开@@则有信息@@的内外双向输入@@。相反@@，对于输出而言数据@@开放共享@@是双向的@@、信息@@公开@@是单向的@@@@（参见图@@@@2）。

 

图@@2　政府@@数据@@开放共享@@@@与信息@@公开@@流程@@

 

　　概言之@@，数据@@是原始资料@@，本身没有意义@@。数据@@经分析@@、处理可成为信息@@@@。开放与公开@@不同@@，开放是交互的@@，公开@@是单方的@@。开放共享@@和公开@@的@@内容不同@@，开放共享@@的是数据@@@@，公开@@的@@是信息@@@@。政府@@信息@@公开@@和政府@@数据@@开放共享@@@@的技术环境也不同@@，政府@@信息@@公开@@对应于窄带电子政务@@@@@@，政府@@数据@@开放对应于大数据@@时代@@@@。[13]而共享@@与开放差异明显@@，共享@@是数据@@的共同享有@@@@、共同使用@@，开放强调数据@@的自由@@获取和有效@@利用@@。

 

 

　　政府@@数据@@开放和政府@@数据@@共享@@的主体@@@@、客体@@相同@@，但@@二@@者的行为方面存在@@差异@@，即分别是开放@@、共享@@，另开放与共享@@的对象@@也不同@@。经济@@合作与发展组织@@（OECD）将开放政府@@数据@@定义为@@：“开放政府@@数据@@是种哲学理念@@，更多@@地是系列政策使政府@@数据@@向所有人开放以推进透明政府@@@@、责任政府@@和价值创造@@。公共机构产生和管理大量的数据@@和信息@@@@，通过其数据@@集合的开放@@，公共机构对其市民更加透明@@、责任感更强@@。通过鼓励数据@@集合的利用@@、再利用@@、免费传播@@，政府@@促进商业创造和以市民为中@@心的服务创新@@。”[14]可见@@，OECD主要从作用的角度界定政府@@数据@@开放@@。世界银行则从开放的标准界定开放数据@@@@@@，任何人能基于任何目的无限制地免费使用@@、再利用@@和传播@@。政府@@开放数据@@@@必须是可被再利用@@的@@，即能开放下载@@、软件可读@@，且使用人有再利用@@的法律权利@@。[15]而美国@@总统办公室于@@2013年@@发布的@@《开放数据@@@@政策备忘录@@》中@@开放数据@@@@的定义是@@：“以使数据@@能够被最终使用人完全查看@@和使用的方式组合的可公开@@获取数据@@@@。通常开放数据@@@@将符合以下原则@@，公开@@的@@、可获取的@@、描述的@@、可再利用@@的@@、完整@@的@@、及时的和公开@@后可管理的@@。”[16]即从使用人以及数据@@开放应当遵循的原则出发界定开放数据@@@@@@。诚然@@，政府@@数据@@开放应包含主体@@@@、客体@@、对象@@、方式和标准@@，以上定义均未涵盖所有要素@@。此外@@，数据@@开放可能涉及自然@@人@@、法人的合法权利或国家利益@@。质言之@@，数据@@的使用不应是无限制的@@，不应损害任何第@@三@@方的合法权益@@，不得违反法律的相关规定@@。综上@@，政府@@数据@@开放应定义为@@：政府@@通过法定程序将其在@@履行职责过程中@@收集@@、处理和保存的反映客观@@事实或现象的记录@@及时@@、完整@@、无偿地在@@特定的网络平台@@向社会公众开放@@，使用人可出于合法目的下载@@、使用或自由@@传播@@，但@@不得违反法律的相关规定@@@@。

 

　　因使用人可对政府@@开放数据@@@@下载@@、使用或自由@@传播@@，故政府@@数据@@共享@@不应理解为在@@使用人之间共享@@@@。政府@@数据@@共享@@应为特定主体@@间共同享有@@@@、使用政府@@数据@@@@。不同政府@@部门基于职责所限收集的数据@@存在@@差异@@，而公共决策的高效@@、准确做出或公共服务的精准提供均离不开数据@@的共享@@和分析@@。国务院颁布的@@《促进大数据@@发展行动纲要@@》中@@的第@@一@@项任务便是@@“大力推动政府@@部门数据@@共享@@@@，明确各部门数据@@共享@@的范围边界和使用方式@@，厘清各部门数据@@管理及共享@@的义务@@和权利@@”[17]。据此@@，政府@@数据@@共享@@的主体@@是政府@@各部门@@。政府@@数据@@共享@@应定义为@@：政府@@各部门之间为履行职责而依法定程序将其收集@@、保存和管理的数据@@共享@@使用@@，法律规定不得共享@@的数据@@除外@@。总之@@，政府@@信息@@公开@@区别于政府@@数据@@开放共享@@@@@@，政府@@信息@@公开@@的@@理论依据不能完全适用于政府@@数据@@开放共享@@@@@@；政府@@数据@@开放也不同于政府@@数据@@共享@@@@，二@@者的理论依据不可混同@@。

 

 

　　人民主@@权和基本人权是宪法的基本原则@@。“一@@般认为@@，在@@宪法原则中@@人民主@@权是逻辑起点@@，基本人权是终极目的@@。”[18]洛克指出@@@@，国家的权力在@@道德上来源@@于被统治者们想要组成一@@个国家的愿望@@；卢梭也说@@，国家只能是自由@@的人民自由@@协议的产物@@。[19]雪莱认为@@，“政府@@没有权利@@；它是许多个人为保障@@他们自己权利的目的而选择的代表团体@@。因此@@，政府@@仅仅在@@这些人的同意之下而存在@@@@，其作用也仅仅在@@于为他们的福利而进行活动@@。”[20]易言之@@，主权实质上是公意@@，公意是一@@个整体@@，不可分割@@、不可转让@@。政府@@的权力来自人民的同意@@，政府@@权力应为保障@@人民权利而行使@@，政府@@权力应受到人民的监督@@。换言之@@，人民有权知晓政府@@权力的行使情况@@，当然包含政府@@信息@@和数据@@@@。

 

　　（一@@）知情权的内在@@要求@@@@

 

　　知情权的概念最初由美国@@记者肯特@@·库珀于@@1945年@@提出@@@@，但@@当时指的是民众享有通过新闻媒介了解政府@@工作情况的法定权利@@。[21]伴随社会的发展@@，知情权的内涵不断丰富@@。知情权有广义和狭义之分@@，谢鹏程认为@@，广义的知情权包括@@政治知情权@@、司法@@知情权@@、社会知情权和个人信息@@知情权@@；狭义的知情权是指政治知情权和司法@@知情权@@@@。宋小卫指出@@@@，广义的知情权是公民知悉@@、获取信息@@的自由@@与权利@@；狭义的知情权指公民知悉@@、获取官方信息@@的自由@@与权利@@。杜钢建提出@@@@，广义的知情权是寻求@@、接受@@和传递消息@@的自由@@@@，包括@@官方以及非官方的消息@@@@、情报或信息@@@@；狭义的知情权是指获取官方消息@@@@、情报或信息@@@@的权利@@。综上@@，广义与狭义知情权的区分无非是对象@@的差异@@，而官方信息@@和非官方信息@@的标准并不明确@@。例如@@@@，政府@@部门为履行职责收集的个人信息@@@@，政府@@部门并非此信息@@的所有人@@。政府@@收集的事实可否改变信息@@的属性@@，目前尚无定论@@。知情权是一@@项请求权@@，与政府@@的义务@@相对应@@。知情权的对象@@理应与政府@@开放的数据@@或公开@@的@@信息@@相一@@致@@。若知情权的对象@@广于政府@@信息@@公开@@或数据@@开放的范围@@，则知情权无法完全实现@@；反之@@，知情权不能充分实现@@。基于此@@，凡是政府@@在@@履行职责过程中@@收集的数据@@或获取的信息@@均应作为知情权的对象@@@@，法律规定不得开放或公开@@的@@除外@@。

 

　　知情权不是一@@般性的子权利@@，而是其他权利得以正确行使的先决性权利@@。[22]虽然中@@国宪法并未直接规定公民的知情权@@，但@@是公民选举权@@、政治自由@@@@、批评建议权和申诉@@、控告@@、检举权的行使无不建立在@@知情权之上@@。质言之@@，知情权具有基础性@@。人天生是社会动物@@，不可能孤立地生存@@，亦不可能与信息@@相隔绝@@。即政府@@数据@@开放具有必要性@@、现实性@@，是知情权的内在@@要求@@@@@@。开放数据@@@@的目标可被概括为以下@@3类@@：①创新与经济@@增长@@；②政治责任与民主@@参与@@@@；③公共部门效率@@。[23]上述@@3个目标的实现固然离不开知情权的享有和行使@@，只有知悉@@、获取政府@@开放的数据@@@@，才能进行数据@@再利用@@和扩大民主@@参与@@@@@@、强化监督与政府@@责任@@、提升政府@@效率@@。

 

　　（二@@）信息@@自由@@的必要内容@@

 

　　从法学理论角度分析@@，信息@@自由@@就是行为人有传播信息@@@@的权利和获取信息@@的权利@@，而该权利表现为行为的自由@@@@。[24]联合国@@1946年@@第@@@@59(I)号决议将信息@@自由@@定义为基本人权@@。[25]1948年@@《世界人权宣言@@》第@@19条@@明确提出@@@@，“人人有权享有主张和发表意见的自由@@@@，此项权利包括@@持有主张而不受干涉的自由@@@@，通过任何媒介和不论国界寻求@@、接受@@、传递消息@@和思想的自由@@@@。”1950年@@《欧洲人权公约@@》第@@10条@@规定@@，“人人享有表达自由@@的权利@@。此项权利应包括@@持有主张的自由@@@@，以及在@@不受公共机构干预和不分国界的情况下@@，接受@@和传播信息@@@@和思想的自由@@@@。”2000年@@的@@《欧盟基本权利宪章@@》第@@11条@@纳入了@@《欧洲人权公约@@》第@@10条@@的规定@@。1966年@@《公民权利和政治权利国际公约@@》第@@19条@@第@@@@2款重述了@@《世界人权宣言@@》第@@19条@@。1969年@@的@@《美洲人权公约@@》第@@13条@@和@@1981年@@的@@《非洲人权和民族权宪章@@》第@@9条@@也明确规定人人享有信息@@自由@@@@。可见@@，信息@@自由@@已普遍被界定为基本人权@@。信息@@自由@@和表达自由@@密不可分@@，信息@@自由@@是表达自由@@的重要组成部分@@。信息@@应自由@@流动@@、不受国界限制@@，而信息@@自由@@的限制只能基于法定情形@@。

 

　　荷兰@@、澳大利亚@@、爱尔兰@@、德国@@、英国@@、法国和美国@@等@@均制定了@@《信息@@自由@@法@@》。中@@国虽未制定@@《信息@@自由@@法@@》，但@@《政府@@信息@@公开@@条@@例@@》的首要目的即是保障@@公民@@、法人和其他组织依法获取政府@@信息@@@@。信息@@自由@@立法@@的重要性在@@于为公民提供了获取知识@@与信息@@的依据和方式@@，将有助于公民以更有意义和更有效@@的方式行使相关权利@@。此外@@，经济@@、文化和社会的发展@@均离不开信息@@的获取与自由@@传播@@。信息@@的垄断将阻碍经济@@@@、文化和社会的发展@@，且与民主@@制度的完善@@、责任政府@@的构建背道而驰@@。而在@@互联网@@@@2.0时代@@，政府@@可提供的公共信息@@更多@@@@、范围更广@@。公民的角色亦发生了改变@@，从公共信息@@的被动接受@@者转变为信息@@的生产者和消费者@@，即公民可自行生产@@、传播信息@@@@。总之@@，信息@@自由@@有其现实性@@@@。数据@@是信息@@的原始资料@@，数据@@开放是信息@@自由@@的必然要求@@@@。

 

　　（三@@）善治@@的题中@@之义@@

 

　　善治@@是秩序危机的产物@@，从字面来看是向善的治理@@，“善治@@”可被看作是治理的衡量标准和目标取向@@。[26]治理最早出现在@@@@1989年@@世界银行关于撒哈拉以南非洲的报告中@@@@，报告将该地区面临的危机称为@@“治理的危机@@”。世界银行把治理具称为@@：基于发展目的@@，在@@管理国家经济@@@@、社会资源@@过程中@@的权力行使方式@@。然而@@治理包含标准要素@@，即善意的要求@@@@。基于此@@，世界银行提出@@@@：“善治@@可被概称为可预见的和透明的决策过程@@，富有职业精神的政府@@机构@@、对政府@@行为负责的行政人员和参与@@公共事务的强力市民社会以及依法治@@理的所有行为@@。”[27]继世界银行之后@@，国际货币基金组织@@、联合国@@发展议程@@、经济@@合作与发展组织@@、欧盟也提出@@并发展了善治@@的概念@@。其中@@@@，国际货币基金组织@@提出@@@@：“善治@@和我们对宏观经济@@政策监管的联系最密切@@，即政府@@账目的透明@@、公共资源@@管理的有效@@性@@、私人部门活动的经济@@@@、管理环境的稳定@@和透明@@。”[28]欧盟指出@@@@：“善治@@是在@@一@@个坚持人权@@、民主@@、法治@@的政治和制度环境下@@，为达到公平和可持续发展而对于@@人@@、自然@@、经济@@和财政资源@@进行的透明且负责任的管理@@。它要求@@在@@公共权力层面有明确的@@决策程序@@、透明且负责任的制度安排@@。在@@管理和分配资源@@过程中@@有法律的权威并能加强能力建设来制定并采取措施@@，以防止和抗击腐败@@。”[29]虽然上述@@善治@@的定义有所差别@@，但@@均包括@@透明@@、责任和参与@@要素@@。善治@@即为使公共利益最大化的社会管理过程@@。其本质特征在@@于它是政府@@与公民对公共生活的合作管理@@，是政治国家与公民社会的一@@种新颖关系@@，是两者的最佳状态@@。[30]俞可平在@@@@《论国家治理现代化@@》一@@书中@@提出@@@@@@，善治@@包含@@“合法性@@、法治@@、透明性@@、责任性@@、回应@@、有效@@、参与@@、稳定@@、廉洁和公正@@”等@@10个要素@@。而政府@@数据@@开放共享@@@@是国务院颁布的@@@@《促进大数据@@发展行动纲要@@》的首要任务@@，包括@@8项子任务@@：大力推动政府@@部门数据@@共享@@@@，稳步推动公共数据@@资源@@开放@@，统筹规划大数据@@基础设施建设@@，支持宏观调控科学化@@@@，推动政府@@治理精准化@@@@，推进商事服务便捷化@@@@，促进安全保障@@高效化@@@@，以及加快民生服务普惠化@@。其中@@@@，数据@@共享@@和开放是前提@@、基础设施建设是保障@@@@，宏观调控科学化@@、治理精准化@@、商事服务便捷化@@、安全保障@@高效化@@和民生服务普惠化是目的@@。

 

　　毋庸置疑@@，政府@@数据@@的开放可增强政府@@的透明度@@、强化政府@@责任@@、扩大民主@@参与@@@@、提升政府@@决策的效率和精准度@@，抑制腐败及促进公平的实现@@。简言之@@，政府@@数据@@开放是善治@@的必然要求@@@@。从结果看@@，政府@@数据@@开放共享@@@@有利于公共利益最大化@@，其本质上与善治@@相一@@致@@；从过程看@@，政府@@数据@@开放应符合善治@@的标准@@。

 

 

　　不同于政府@@数据@@开放@@，政府@@数据@@共享@@是政府@@部门之间数据@@的共享@@使用@@。政府@@数据@@的收集@@和保存是有成本的@@。囿于职权所限@@，每个政府@@部门收集@@、保存和管理的数据@@不同@@。数据@@共享@@有助于突破部门各自的信息@@禁区和消除部门间的信息@@孤岛@@。而数据@@是原始资料@@@@，其共享@@有利于政府@@部门的精准@@、高效决策@@，有效@@地配置公共资源@@@@、节约成本@@，实现最优的社会效益@@。

 

　　政府@@部门的决策和职责履行均离不开数据@@@@，没有或缺乏数据@@的决策是低效的@@，甚至脱离实际@@。政府@@数据@@共享@@可提升决策的效率和质量@@，而效率是法律的价值之一@@@@。效率是经济@@学上的概念@@，被解释为成本收益分析@@，即以最少的投入获得最大的产出或以同样的投入获得更多@@的产出@@。罗纳德@@·科斯@@（RonaldH. Coase）把经济@@学的交易成本与社会成本理论运用到法律分析中@@@@，归结为一@@点就是法律制度的基本取向在@@于效益@@。理查德@@·波斯纳@@（Richard A. Posner）指出@@：“从最近的法经济@@学研究中@@获得的一@@个最重要的发现是@@，法本身@@——它的规范程序和制度@@——极大地注重于促进经济@@效益@@。”[31]由此可见@@@@，效率是法律所追求的目标之一@@@@。公丕祥教授认为@@：“效率是法的现象的重要价值目标@@，没有效@@率的法律不能被认为是良好的法律@@。”[32]而在@@法理学或法学的语境下@@，除了关注@@经济@@学领域的效率@@，还强调法律运行本身的效率@@，即立法@@@@、司法@@、执法等@@过程中@@投入与产出的关系@@。在@@现代市场经济@@条@@件下@@，法律必然包含以有利于提高效率的方式分配资源@@的价值内涵@@。[33]此处的@@“资源@@”除经济@@资源@@之外@@，还包括@@政治@@、法律和文化等@@资源@@@@。而政府@@数据@@共享@@是政府@@部门之间信息@@资源@@和法律资源@@@@（如@@权力@@、义务@@、责任和程序@@）的配置@@，应当以效率为目标并以有利于提高效率的方式进行@@。

 

　　总之@@，政府@@数据@@共享@@本身既以效率为目标@@，又是效率原则的必然要求@@@@。政府@@数据@@共享@@是政府@@部门之间资源@@的整合和再分配@@，有利于节约数据@@的搜寻@@、保存和管理成本@@，有助于提高决策及其执行的效率@@，更好地提供公共服务@@。

 

 

　　如@@前所述@@，政府@@数据@@开放和政府@@数据@@共享@@存在@@区别@@，各自的依据不同@@。然而@@，政府@@数据@@开放与政府@@数据@@共享@@也存在@@联系@@，本质上均为公共服务的提供@@，且最终目标相同@@，即实现公共利益的最大化@@。基于此@@，政府@@数据@@开放和共享@@存在@@共同的法理基础@@。

 

　　（一@@）以人为本理念的重要体现@@

 

　　以人为本是科学发展观的核心@@，要求@@“一@@切社会经济@@发展活动为满足人的全面需求和全面发展服务@@，尊重人权@@、保障@@人权@@，建立以人为本的社会主义市场经济@@新体制@@，实现社会的全面进步@@。”[34]即尊重人权@@@@、保障@@人权@@是以人为本的题中@@之义@@，人的全面需求的满足和全面发展是人本主义的目标@@。而马克思的人本主义思想被认为是以人为本的理论基础@@@@。《1844年@@经济@@学哲学手稿@@》是马克思人本主义思想体系化的标志@@。对人与法的关系@@，马克思指出@@@@：“法律是肯定的@@、明确的@@、普遍的规范@@，在@@这些规范中@@自由@@地存在@@具有普遍的@@、理论的@@、不取决于个别人的任性的性质@@。法典就是人民自由@@的圣经@@。”[35]72可见@@，法律是肯定自由@@的@@，否定自由@@不是真正的法律@@。他在@@@@《资本论@@》中@@提出@@@@：“法权关系是一@@种反映着经济@@关系的意志关系@@。这种法权关系或意志关系的内容是由这种经济@@关系本身决定的@@。”[36]102法权关系被打上了意志的烙印@@，人是法律关系的主体@@@@。法权关系或意志关系又是由经济@@关系决定的@@，而经济@@关系的主体@@就是人@@。考夫曼提出@@@@“每一@@个内容的法哲学观念只能是人的观念@@，因而法权的实际唯理理论也只能以整体的人为基础建立@@。”[37]而人的本质在@@于其社会属性@@。马克思指出@@@@，“人的本质不是单个人所固有的抽象物@@，在@@其现实性@@上@@，它是一@@切社会关系的总和@@。”[35]56法律是以社会关系为调整对象@@@@，且法律不能独自运行@@。简言之@@，法律不能脱离人而存在@@@@。法律价值也是如@@此@@，法律价值是法律作为客体@@对主体@@需要的满足@@。申言之@@，法律价值以人的需要为参照@@，法律价值的基础关系是法律的属性与人的需要之间的供给与满足@@。故以人为本是法律价值的基础@@和源泉@@，法律价值的体系化只能以人为本@@。以人为本是法律价值的内在@@尺度@@，它决定法律的内在@@品质以及法律正义性的评价标准@@。[38]宋方青教授指出@@@@：“以人为本是和谐社会立法@@的价值取向@@，以人为本是和谐社会立法@@价值取向的核心@@，也是和谐社会立法@@的基本原则之一@@@@。”[39]综上@@，以人为本构成了法律价值的基础@@、和谐社会立法@@的价值取向和基本原则@@。

 

　　政府@@数据@@的开放共享@@既以法律的人权@@、自由@@、效率价值为基础@@，又会扩大参与@@@@、增进信息@@自由@@@@、提升效率@@，进而确保公民政治权利和自由@@@@，并促进善治@@的实现@@。如@@前所述@@，以人为本是法律价值的基础@@、内在@@尺度与评价标准@@。以人为本自然@@作为人权@@、自由@@、效率价值的基础@@、内在@@尺度和评价标准@@。故政府@@数据@@的开放共享@@实际上遵循了以人为本的理念@@，并有利于以人为本理念的实现@@，有助于人的全面需求的满足和人的全面发展@@。诚然@@，政府@@数据@@的开放共享@@需要相应的法律制度予以保障@@@@，而法律的制定离不开价值的引领和原则的指导@@，以人为本应作为有关政府@@数据@@开放共享@@@@立法@@的价值取向和指导原则@@。

 

　　（二@@）国家治理现代化的必然选择@@

 

　　中@@共十八届三@@中@@全会提出@@@@“全面深化改革的总目标是完善和发展中@@国特色社会主义制度@@，推进国家治理体系和治理能力现代化@@”[40]。国务院于@@2015年@@9月@@5日公布的@@《促进大数据@@发展行动纲要@@》提出@@“将大数据@@作为提升政府@@治理能力的重要手段@@”。国家治理体系是一@@个有机的制度系统@@，统领这个制度系统并使之协调运转的是宪法@@。国家治理能力是指各主体@@对国家治理体系的执行力@@、国家治理体系的运行力和国家治理的方式方法@@。[41]国家治理体系与治理能力密不可分@@、相辅相成@@。国家治理体系是治理能力的制度基础@@，治理能力是国家治理体系运转@@、实施的必要条@@件@@，二@@者统一@@于国家治理现代化的进程中@@@@。大数据@@是提升政府@@治理能力的重要手段@@。政府@@数据@@的开放共享@@当然有利于政府@@治理能力的提升@@。而国家治理现代化包括@@国家制度体系和制度执行能力的现代化@@。俞可平教授提出@@国家治理体系现代化的@@5个衡量标准@@，即公共权力运行的制度化和规范化@@、民主@@化@@、法治@@、效率与协调@@。[42]其中@@@@，法治@@是国家治理现代化的基础@@，公权力运行的制度化和规范化@@、民主@@化@@、效率与协调@@无不需要法律的规范@@、保障@@，且法治@@是中@@国宪法的基本原则和党领导人民治理国家的基本方略@@@@。亚里士多德提出@@@@：“法治@@应包含两重意义@@：已成立的法律获得普遍的服从@@，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律@@。”[43]也即良法善治@@@@，这是法治@@的核心与法治@@现代化的要义@@。国家治理的现代化自然@@包含法治@@的现代化@@，而国家治理的现代化必须由法治@@予以推进@@。申言之@@，国家治理现代化的实质与重心@@，是在@@治理体系和治理能力两方面充分体现良法善治@@的要求@@@@。[44]进言之@@，国家治理现代化应符合良法善治@@的标准和要求@@@@。

 

　　阿奎那提出@@@@：“法律的首要和主要目的是公共幸福的安排@@。”[45]霍布斯指出@@@@：“良法就是为人民的利益所需要而又清晰明确的@@法律@@。”[46]可见@@，良法以公共利益的实现为目的@@。一@@个政府@@@@，只有执政目的是为最大多数人谋取最大幸福时@@，才能是最好的政府@@@@；一@@个国家的法律制度@@，只有其目的在@@于增进最大多数人的根本利益时@@，它才可能是良法@@。[47]政府@@数据@@的开放共享@@不仅以法的人权@@、自由@@、效率价值为基础@@，而且将促进法律价值的实现@@。法律价值是法律作为客体@@对于人们需要的满足@@，即法律价值体现了人们的根本利益@@。政府@@数据@@的开放共享@@促使政府@@的治理透明化@@、廉洁化@@、高效化@@，有助于提升政府@@形象和公共服务质量@@。公共服务的更好@@、更快提供当然符合人们的根本利益@@。国家大数据@@战略@@的总目标之一@@就是构建以人为本@@、惠及全民的民生服务新体系@@。与之相对应@@，政府@@数据@@开放共享@@@@的任务之一@@即为加快民生服务普惠化@@。易言之@@，政府@@数据@@的开放共享@@符合人们的根本利益@@，且能推动公共利益的实现@@。而政府@@数据@@的开放共享@@也是善治@@的应有之义@@。综上@@，法治@@是国家治理现代化的基础@@、良法善治@@是法治@@的核心@@，国家治理的现代化应符合良法善治@@的要求@@@@。政府@@数据@@的开放共享@@将使民知@@、令民察@@、促民用@@；政府@@数据@@的开放共享@@会使政明@@、令政廉@@、促政善@@。良法善治@@要求@@政府@@数据@@的开放共享@@@@，政府@@数据@@的开放共享@@是国家治理现代化的必经阶段@@。