英国@@地方政府@@@@改革@@：集权@@与分权@@的博弈@@

 

 

　　战后英国@@在@@“贝弗里其报告@@”的基础上形成了@@“共识政治@@”，开始建立一套从@@摇篮到@@坟墓的福利体系@@。然而@@，20世纪@@70年@@代末@@，“共识政治@@”下财政赤字和@@官僚主义盛行的@@“英国@@病@@”严重阻碍了英国@@的发展@@。1979年@@撒切尔夫人赢得大选后对地方政府@@@@治理结构@@开始大刀阔斧的改革@@@@，地方政府@@@@的治理结构@@开始走向@@“碎片化@@”的治理格局@@。在中央与地方的关系上@@，随着传统的封闭体系合法性的丧失@@，地方政府@@@@不再被中央政府@@看作@@“合作者@@”，而是一个@@“敌对者@@”。

 

　　首先@@，地方政府@@@@财政权力受到@@极大限制@@。撒切尔政府@@上台后推动了一系列改革措施大规模削减政府@@公共福利开支@@，限制地方政府@@@@开支@@。比如@@，通过颁布@@1980年@@的@@《地方政府@@@@、规划和@@土地法@@》和@@1982年@@的@@《地方政府@@@@财政法@@》减少中央政府@@对地方政府@@@@的补贴@@，保持在地方收入的@@40%以下@@。其次@@@@，引入强制性竞标制度@@（CCT），将市场机制引入地方公共服务供给中@@，地方政府@@@@需要参与到@@与其他私有机构和@@社会组织等机构共同竞标来获得提供公共服务@@的机会@@。再次@@@@，实行决策与执行相分离的执行机构改革@@。执行机构多涉及社会保障@@、卫生监管@@、环境等公共服务领域@@。“碎片化@@”的治理结构@@表现在地方政府@@@@与私有机构@@、社会组织以及其他一些非公共部门机构共同成为参与地方事务的一员@@，众多地方公共服务供给已变为一种@@“多元化的网络@@”供给模式@@。地方治理结构@@已由@@“地方政府@@@@”作为法定民选机构承担治理责任的地方事务领导者@@，转变为@@“地方政府@@@@”受制于中央政府@@派出机构@@、私有化机构和@@第三方机构合作制约的参与者@@。

 

　　保守党地方政府@@@@改革依托于对于中央政府@@权威的重新调整@@。削弱了工会在国家政治@@、经济与社会生活中的影响@@@@；颁布了诸多条例用来限制地方政府@@@@的开支@@；通过税收封顶用来限制地方政府@@@@的决策权和@@公共服务的提供能力@@；保守党政府@@通过内阁委员会架空内阁@@，通过建立政策小组加强首相的政策能力等措施@@，将权力日益集中于首相@@。

 

 

　　20世纪@@90年@@代末@@，工党政府@@试图通过制度化的@@“合作治理@@”方式解决诸多社会问题@@，“合作治理@@”试图建立注重政府@@整体价值和@@绩效的文化和@@哲学@@，重塑政府@@结构@@，强调合作与协调的责任体系和@@激励机制@@，最终目的在于提升政府@@效能@@，满足社会公众需求@@。首先@@，着手加强中央政府@@@@“权力核心@@”的地位@@，从@@顶层设计上全面把握和@@推动中央和@@地方关系的改革@@@@。内阁中设立了直接对首相负责的机构@@，包括@@公共服务改革办公室@@、首相执行中心和@@未来策略中心等@@。其次@@@@，运用@@“合作式@@”的财政预算制度和@@绩效目标体系@@@@，克服地方治理机构的@@“碎片化@@”状态@@。对地方政府@@@@及其合作伙伴@@，使用@@“地方区域协议@@”绩效目标体系@@，将地方服务提供者整合起来进行监督管理@@。再次@@@@，强调地方@@“合作式@@”的公共服务供给@@，重视第三部门的力量@@。在面对犯罪@@、失学@@、社会排除@@、贫困@@、就业@@、社区建设等一系列综合复杂性社会问题时@@，“合作治理@@”打破了传统的思维方式@@，以协同@@、合作的方式解决社会问题@@，提供公共服务@@。

 

　　工党政府@@对地方政府@@@@的改革@@则侧重于充分加强和@@保障中央政府@@的权威和@@权力@@。比如@@设立一系列机构增强首相制度化的权力@@，以及建立财政预算制度与绩效目标体系@@相挂钩的方式监督地方政府@@@@等机构@@。

 

 

　　2011年@@11月@@，英国@@上下两院通过了关于地方政府@@@@改革的@@《地方主义@@法案@@》（Localism Act 2011），法案主要针对中央政府@@长期干预地方政府@@@@自治权的顽疾@@，提出扩大地方政府@@@@和@@社区的权力和@@资源@@，真正发挥地方政府@@@@民选机构的作用@@。法案全文共分为十大部分@@，包括@@“地方政府@@@@、社区自治@@、房屋政策@@、地方规划@@、伦敦@@”等涉及地方政府@@@@的改革@@内容@@。“地方主义@@”法案中的@@“分权@@”改革仍明显体现了@@“中央集权@@@@”的支配和@@主导文化@@，地方政府@@@@在走向@@“地方主义@@”的道路上仍面临着决策权@@、人事权和@@财政权的严重制约@@。

 

　　法案中的@@“集权@@”元素@@。虽然法案中明确陈述了给予地方政府@@@@新的自由权和@@灵活性@@，但同时@@又包括@@许多新的制约地方政府@@@@自治权的因素@@。首先@@，对地方政府@@@@权力的赋予存在极大的模糊性@@，法案中开篇强调地方@@政府@@依据能力所享有的普遍权力@@（General Power of Competence），即根据@@本地居民只要有需求@@，且这种权力没有被转移至其他机构或禁止使用@@@@，地方政府@@@@即可行使这种权力来而满足公民需要@@。然而@@，实际情况中@@，这种权力要实现依赖于获得司法机构的获准@@。由于地区差异性太大@@，不同地方政府@@@@的这种权力会受到@@司法机构的法律和@@规则限制@@。同时@@，法案中还给予社区与地方政府@@@@部@@部长可以通过命令等方式否决认为不合适的地方政府@@@@行为@@。其次@@@@，法案中规定地方政府@@@@有财产权@@，然而@@部长有权根据@@复杂程度决定是否将地方政府@@@@建议的财产税率进行@@“公投@@”表决@@。再次@@@@，为了保障社区对于地方政府@@@@的制约权@@，法案中规定地方政府@@@@必须认真考虑地方社区居民或利益团体所表达的利益诉求@@，但同时@@又规定@@，只有在社区与地方政府@@@@部@@部长行使否决权后@@，地方政府@@@@才可否决社区提案@@。此外@@，社区财产在进行外包@@、出售前需要中央政府@@进行财产评估@@。最后@@，法案中提出给予地方政府@@@@在规划和@@房屋政策@@的自由裁量权@@。然而@@，在规划方面@@，社区与地方政府@@@@部@@设立了@@《国家规划政策框架@@》用以约束地方政府@@@@自主权的发挥@@；在住房政策方面@@，中央政府@@设立了@@“地方政府@@@@房屋借贷规则@@”制约地方政府@@@@的财政权力@@。

 

　　内阁的掣肘与制约@@。“社区与地方政府@@@@部@@”是内阁中直接负责地方政府@@@@发展的部委@@，也被认为是最支持地方主义@@发展的部门@@。然而@@，实际中@@，英国@@政府@@受经济危机影响@@@@，大规模压缩政府@@各部委开支@@。社区与地方政府@@@@部@@是众多部委中受财政资金压缩最多的一个部门@@，其在内阁众多部委中处于权力边缘化的状态@@@@，在敦促其他部委支持地方主义@@改革中处于弱势地位@@。此外@@，社区与地方政府@@@@部@@部长埃里克@@（Eric Pickle）时而表达对地方政府@@@@强势的干涉主义态度@@，事无巨细地指导地方政府@@@@的行为和@@政策发展@@，例如在如何清理社区垃圾和@@分配垃圾桶资金等方面@@。受传统@@“西敏斯特主义@@”影响@@，内阁中首相是最有权力和@@影响@@力的人物@@，首相的态度和@@关心程度直接决定了政策推动的程度@@。然而@@，实践表明@@，卡侮伦的集权@@主义情结并不比撒切尔夫人和@@布莱尔低@@，倾向于把地方政府@@@@看作是中央政府@@在地方的一只手@@，而非是地方社区的服务机构@@。其次@@@@，中央政府@@中其他部委对于@@“地方主义@@”关注@@程度低@@，缺乏动力机制@@。工作薪金部@@（DWP）在治理失业问题中很少考虑如何发挥地方政府@@@@的积极性@@，仍实行部门全国范围内统一的政策方案@@。教育部为了避开地方政府@@@@的参与@@，大力推动全国范围内的由中央政府@@直接负责的@@“自由学校@@”（Free Schools）和@@“学院式学校@@”（Academy）的改革@@。

 

　　地方财权的限制与约束@@。真正落实发挥地方政府@@@@的自主性作用@@，最根本要有充足的地方财政作为保障@@。然而@@，事实上地方政府@@@@的财权受到@@中央政府@@严重地制约@@。中央政府@@没有在税收政策中给予地方政府@@@@更大的空间@@和@@自由权@@，中央政府@@及其各部委受其文化影响@@仍然对于控制地方政府@@@@财政乐此不疲@@。在此背景下@@，地方政府@@@@更倾向于与中央政府@@讨价还价@@，获取资源@@，赢得项目支持@@，从@@而限制其时间和@@资源参与到@@与社区和@@公民的对话中@@。2011年@@，社区与地方政府@@@@部@@推出了@@《地方政府@@@@资源回顾@@：营业税保留的改革@@预案@@》，提出在营业税的保留权上给予地方政府@@@@更大的权力@@，激励地方政府@@@@发展本地经济的动力@@，提升地方政府@@@@的财力水平@@。然而@@，正如琼斯和@@斯图沃特论述@@：“营业税的改革@@方案@@，虽然提升了地方政府@@@@的财力@@，但其不足以动摇地方政府@@@@对于中央政府@@的巨大财政依赖@@；此外@@，营业税的改革@@方案@@最终目的是为了进一步推动地方政府@@@@围绕中央政府@@所设定的目标而行动@@”。

 

　　总体来看@@，从@@“碎片化@@治理@@”到@@“合作治理@@”，再到@@本届英国@@政府@@的@@《地方主义@@法案@@》，我们可以看出英国@@地方政府@@@@改革@@一直处于集权@@与分权@@的@@“非均衡@@”博弈中@@，落实分权@@改革的目标需要从@@扩大地方财权@@，减少目标控制@@，以及建立信任关系上下功夫@@。