权力清单@@与政府@@改革路径@@选择@@

 

　　实施权力清单@@是我国政府@@改革的最新趋向@@，也是学界关注@@的全新领域@@。党的十八届三中全会和四中全会均提出推行政府@@权力清单@@制度@@，规范政府@@权力运行@@。李克强总理在@@2015年政府@@工作报告中明确提出@@，公布省级政府@@权力清单@@和责任@@清单@@，做到@@“法无授权不可为@@、法定职责必须为@@”。此后@@，各级政府@@掀起制定权力清单@@的热潮@@，学术界的关注@@视角也转移至这一领域@@，相关成果大体聚焦如下问题@@。

 

 

　　尽管权力清单@@制度已写入党的文件和政府@@报告@@，但何为权力清单@@@@尚没有权威的界定@@。理论界对于权力清单@@的阐释大都围绕限制政府@@权力@@、构建透明政府@@@@、推进依法行政的角度展开@@。胡税根和徐靖苗提出@@，权力清单@@追根溯源来自于@@“负面清单@@”一词@@，后者是一国禁止外资进入或限定外资比例的行业清单@@，实现@@“法无禁止即可为@@”，有效压缩政府@@在外商投资准入中的@@“剩余决定权@@”。唐亚林提出@@，相对@@“负面清单@@”，权力清单@@制度可看成是@@“正面清单@@”，是围绕政府@@及其部门的数量@@、种类@@、运行程序@@@@、适用条件@@、行使边界等进行清理@@，进而明确权@@力与责任@@目录@@，以强化社会监督的制度@@。权力清单@@还是@@“政府@@自我限权@@”的行为@@，具体内容应当包括合法确权@@@@、编制清单以及编制权@@力运行流程图@@、时限表@@，关键环节是否准确及时向社会公布等@@。顾平安提出@@，权责@@清单制度是政府@@部门推进的以@@“清权@@、确权@@、配权@@、晒权@@和制权@@@@”为核心内容的一项权力自我革命@@，目标是实现@@@@“法无授权不可为@@、法定职责必须为@@”。

 

　　在实践层面@@，中央及地方政府@@广泛推进权力清单@@制度@@，编制清单目录@@，优化行政流程@@，接受社会监督@@。这一制度的理论价值和应用价值@@，也得到诸多学者的理论关注@@@@。大多数研究者都认同@@，权力清单@@制度规范了行政权力行使的界限@@、范围@@、程序@@、责任@@，让权力在阳光下运行@@，是政府@@改革的基础性工程@@。其首要价值是明晰了政府@@与市场@@、社会的权力边界@@，有助于减少政府@@自由裁量权限@@，压缩权力滥用和寻租空间@@@@。此外@@，权力清单@@制度行政审批改革@@有助于精简审批流程@@，压缩审批事项@@，提升行政效率@@，释放市场与社会的活力@@，是服务型政府@@建设的重要进展@@。

 

 

　　作为政府@@改革的新实践和新路径@@，权力清单@@制度的实施在带来改革绩效的同时@@，也引发了学界对于这一制度合理性的热议@@。

 

　　首先@@，权力清单@@制度作为行政改革的一种类@@别@@，难以跳出改革主体@@与改革对象重叠的尴尬事实@@。袁倩和王嘉琪提出@@，政府@@既是改革发起者@@、制度设计者@@、变革推动者和利益协调者@@，又是改革的对象和客体@@。多数研究者都认为@@，政府@@进行@@“清权@@”、“确权@@”、“配权@@”、“晒权@@”、“制权@@”的过程仍然停留在@@“自己梳理自己的权力@@”的阶段@@，既缺乏同级人大代表的监督确权@@@@，也缺乏外部专家和智库等第三方评估@@，进而导致权威性和合理性的缺失@@。

 

　　其次@@@@，权力清单@@存在与法律抵牾的可能@@。蒋德海和申海平提出@@，权力清单@@属于政府@@主动公开信息推动透明行政的行为@@@@，值得肯定和倡导@@；但同时权力清单@@制度遵循的@@“清单之外无权力@@”却可能有违依法行政原则@@，因清单本身并不能划定行政权力的界限@@。权力清单@@应当明示其与法律规定不一致时以法律为准@@。实践观察也发现@@，一些政府@@部门在设计权力清单@@时或是与现行法律法规有所出入@@，或是缺乏明确法律依据@@@@，清单制度缺乏充足的法律支撑和保障@@。

 

　　再者@@，权力清单@@制度设计的科学性有待提升@@。罗亚仓对三个权力清单@@的样本比较发现@@，地方政府@@因认识偏差@@、缺乏理论指导而存在功能@@、调控@@、权责@@、职能@@、依据@@、主体@@、运行和衔接等八个误区@@。赵勇和马佳铮的研究显示@@，地方政府@@在进行权力清单@@制度设计时缺乏科学的设计论证@@，权力划分依据@@和标准@@界限不清晰@@，权力清单@@制度操作性不强@@；一些部门名义上减少很多审批事项@@，实质上不过是合并同类项@@；一些部门设置@@“其他审批事项@@”作为兜底条款@@，保留隐性审批事项@@；一些部门一边减少旧审批事项@@，一边增加新审批事项@@，形成了减增互抵的现象@@，等等@@。

 

 

　　作为政府@@改革的路径选择@@，权力清单@@制度对原有的政府@@改革举措多有突破和推进@@，如政府@@职能@@转变@@、行政审批改革@@、透明政府@@建设@@、服务型政府@@建设等@@。然而@@，权力清单@@制度的推进也遭遇上述改革出现的相似障碍@@。因此@@，如何优化权力清单@@制度@@，推进政府@@改革的深化@@，是当下研究者关注@@的重点@@。

 

　　一是实施权力清单@@制度的动力机制问题@@。刘延海提出可以采用三条路径@@：中央政府@@应出台推进权力清单@@的时间表和路线图@@；发动公民参与以形成对政府@@行为的倒逼机制@@；建立@@严格的奖惩机制@@，对不依法清理权力@@，不按时公布权力清单@@的单位和个人给予处罚@@。二是权力清单@@制度与法律法规衔接的问题@@。赵勇和马佳铮提出@@，建立@@由人大代表@@、行政相对@@人@@、政府@@部门负责人@@、科研院校专家等组成的@@“综合型确权@@委员会@@”；同时实行@@“两下两上@@+评审@@+终审@@”的确权@@模式@@，将人民代表大会对权力清单@@的确认作为确权@@的关键环节@@。杜敏则提出应当出台@@《权力清单@@条例@@》，全面规范权力清单@@制度以及明确界定权力清单@@与原法律法规的关系@@。三是权力清单@@设计的精细化问题@@。顾平安提出@@，建立@@“最小颗粒度@@”标准@@，将审批权责@@事项细化到最小子项@@，避免权力清单@@设计中的@@“数字游戏@@”。

 

　　在推进国家治理体系与治理能力现代化的背景下@@，政府@@改革与创新担负着核心和关键的作用@@。权力清单@@作为我国政府@@改革的新路径@@，对于优化政府@@流程@@、提升行政效率@@发挥着积极功能@@，其实践发展和问题呈现将不断持续下去@@，而理论追踪和发掘也将持续下去@@。

 

　　（作者@@：深圳大学当代中国政治研究所陈家喜@@）