中国法治政府@@@@建设实践及完善路径@@——以行政审批制度改革@@@@为视角@@

 

　　十多年@@来@@，在@@国务院的@@统一@@领导和@@部署下@@，以加快转变政府@@职能@@、全面推进法治政府@@@@建设为目标@@，以清理@@@@、减@@少和@@调@@整@@@@行政审批项@@目为重点@@，以坚持集中@@@@、便民@@、高效和@@廉洁@@审批为原则@@@@，以创新行政审批体制@@、建立@@欧宝娱乐靠谱吗 中心@@为平台@@@@@@，以实体集中@@审批与@@虚拟网络审批相结合为手段@@，全国@@行政审批制度改革@@@@取得了明显成效@@，受到群众和@@社会@@的@@广泛好评@@，得到专家学者的@@充分肯定@@。

 

　　在@@地方行政审批制度改革@@@@中@@，海南@@大胆探索@@，勇于实践@@，创新观念@@，积极推进行政审批体制机制改革@@@@，取得显著成效@@，走在@@了全国@@的@@前列@@。海南@@以省@@人民政府@@@@欧宝娱乐靠谱吗 中心@@(以下简称@@“海南@@省@@政务@@中心@@@@@@”)为平台@@@@，相对集中@@@@行政审批权@@@@，大力改革@@行政审批的@@体制机制@@，着力推行行政审批的@@阳光政务@@@@，全面提升行政审批的@@效率和@@群众满意度@@，初步形成了地方行政审批制度改革@@@@的@@@@“海南@@模式@@@@”。

 

　　当然@@，任何制度改革@@都不可能是十全十美和@@一蹴而就的@@@@，行政审批制度改革@@@@也不例外@@。据统计@@，我国有@@大量法律@@、行政法规和@@部委规章对行政审批做出了规定@@，内容涉及@@经济@@、社会@@、文化@@、国防@@、外交@@、公安@@、环境@@、资源@@、卫生@@、教育以及@@物价@@、收费@@、市@@政@@、城管等数十个领域和@@行业@@。从社会@@主义市@@场经济不断发展对转变政府@@职能的@@必然要求@@来看@@，从广大人民群众当家作主对执政党和@@人民政府@@全心全意为人民服务@@的@@新期待新要求@@来看@@，从加强@@法治政府@@@@建设@@、创新社会@@管理对推进依法行政的@@内在@@要求@@来看@@，从监督@@制约权力@@、建设廉洁@@政府@@对行政体制机制改革@@的@@深层次@@要求@@来看@@，目前@@我国法律体系框架下的@@行政审批制度还存在@@诸多弊端@@，我国的@@行政审批制度改革@@@@还没有@@到位@@，存在@@以下突出问题@@@@：一是政府@@职能转变不到位@@，不该管的@@事没有@@完全放开@@，该管的@@事没有@@认真管好@@，特别是公共产品和@@服务@@提供不足@@。政府@@还集中@@了过多的@@公共资源@@和@@社会@@资源@@@@，权力部门化@@、利益化的@@问题@@@@依然存在@@@@，造成行政审批事项@@仍然较多@@，清理@@不彻底@@，一些应该取消@@的@@审批事项@@被合并或@@调@@整@@为审核@@@@、事前备案@@等@@，一些审批事项@@程序@@繁琐@@、时限@@长@@、办事效率低下@@。二是对行政审批设定管理不严@@，特别是对非行政许可审批项@@目@@，管理不规范@@、随意性大@@。一些部门和@@地区@@利用@@“红头文件@@@@”、规章等@@，以登记@@、备案@@、年@@检@@、监制@@、认定@@、审定以及@@准销证@@、准运证等形式@@@@，变相设置审批事项@@@@。三是对行政权力的@@监督@@机制还不健全@@，一些部门权力过于集中@@@@，同时@@承担审批@@、执行@@、监督@@、评价职能@@，权力滥用@@、权钱交易@@、官商勾结等腐败现象屡有@@发生@@。 四是未从法律上明确实施行政审批制度改革@@@@的@@牵头部@@门和@@责任主体@@@@，致使该项@@改革@@因缺乏统筹协调@@的@@@@“主心骨@@”而难以深入@@。

 

　　从海南@@省@@的@@情况来看@@，随着行政审批制度改革@@@@的@@深入@@，也面临一些问题@@与@@困难@@。其中有@@些问题@@是需要海南@@省@@自@@身研究解决的@@@@，如行政审批制度改革@@@@主要在@@省@@一级层面@@，市@@县区@@的@@改革@@进展参差不齐@@，有@@的@@是@@“形象工程@@”，有@@的@@是@@收发室@@和@@转运站@@，形成了省@@级审批办事方便@@、市@@县行政审批办事难的@@现象@@; 更多@@的@@问题@@@@则带有@@全局性@@、普遍性特点@@，如政务@@中心@@@@的@@法律地位不确定@@、法定职责不清晰@@、审批项@@目界定和@@划分困难@@、夹带审批难清理@@等问题@@@@，需要在@@深化全国@@行政审批制度改革@@@@中尽快解决@@。

 

 

　　行政审批是现代政府@@履行公共管理和@@服务@@职能@@、行使行政权力的@@重要方式和@@基本内容@@。行政审批的@@权限设置@@、种类划分@@、数量多少@@、力度大小@@、程序@@安排等@@，都与@@政府@@的@@角色和@@功能定位直接相关@@。在@@“小政府@@@@、大社会@@@@”以及@@“弱政府@@@@、强社会@@@@”的@@自@@由@@市@@场经济体制下@@，政府@@的@@审批职能最低@@、审批事项@@最少@@，所谓@@“政府@@最好@@，管得最少@@”;在@@“大政府@@@@、小社会@@@@”以及@@“强政府@@@@、弱社会@@@@”的@@计划经济体制下@@，政府@@的@@审批职能最强@@、审批事项@@最多@@，从火柴到钢材@@、从摇篮到坟墓无所不及@@。我国今天实行@@或@@试图实行@@的@@是@@“大政府@@@@、大社会@@@@”以及@@“强政府@@@@、强社会@@@@”的@@“第三@@种@@”管理模式@@@@，政府@@管理要有@@所为@@@@、有@@所不为@@。

 

　　据统计@@，我国近年@@来@@根据@@中央政府@@规范性文件@@设置的@@行政审批近@@850项@@，根据@@省@@级规范性文件@@设置的@@行政审批约@@500～1500项@@，最多的@@省@@份@@已超过@@2300项@@。在@@我国深化行政体制改革@@和@@发展社会@@主义市@@场经济的@@条件@@@@下@@，政府@@管理总的@@方向是减@@少审批事项@@@@，减@@少对微观经济活动的@@直接干预@@，强化经济调@@节@@、市@@场监管@@、社会@@管理和@@公共服务@@职能@@，营造更加公平的@@市@@场和@@社会@@环境@@@@。政府@@管理应遵循的@@总原则@@是@@：坚持市@@场优先和@@社会@@自@@治原则@@@@，凡市@@场机制能够有@@效调@@节的@@@@，公民@@、法人及其他组织@@能够自@@主决定的@@@@，行业组织@@能够自@@律管理的@@@@，政府@@就不要设定行政审批@@;凡可以采用事后监管和@@间接管理方式的@@@@，就不要再搞前置审批@@。 然而@@，由@@于@@“大政府@@@@”和@@“强政府@@@@”的@@体制以及@@政府@@管理@@“有@@所为@@、有@@所不为@@”的@@不确定性@@，加之政府@@职能转变的@@不到位和@@行政法治的@@不完善@@，对政府@@部门有@@权有@@利的@@行政审批事项@@@@，往往被纳入政府@@部门@@“有@@所为@@”的@@范畴而成为@@清理@@@@、减@@少和@@调@@整@@@@的@@难点@@@@、“硬骨头@@”和@@“钉子户@@”，而对政府@@部门不利或@@小利的@@行政审批事项@@@@，则比较容易清理@@@@、减@@少和@@调@@整@@@@。换言之@@，就是行政审批项@@目清理@@还不够@@，清理@@掉的@@有@@许多是涉及@@面窄@@，与@@群众生产生活@@、企业生产经营活动相关度较低的@@项@@目@@，而涉及@@面广@@，与@@群众生产生活@@、企业经营活动密切相关而且不符合生产规律要求@@的@@一些审批项@@目依然未得到清理@@@@。因此@@，前几轮全国@@行政审批事项@@的@@清@@、减@@、调@@，尽管产生了可观的@@数字和@@比例@@，某些@@“难点@@”项@@目也被清理@@掉了@@，但清@@、减@@、调@@的@@改革@@远没有@@触底@@，尤其是一些垄断领域@@、利润高的@@事项@@和@@权力寻租行为@@，不仅成为@@改革@@的@@盲区@@或@@禁区@@@@，在@@有@@的@@地方和@@部门甚至还被巩固和@@强化@@。更有@@甚者@@，部分审批事项@@在@@清理@@后摇身变为@@“形式审查@@”或@@“备案@@”，实质上是换个旗号@@变相审批@@，与@@国务院精简审批事项@@的@@要求@@背道而驰@@。

 

　　面对行政审批事项@@@@“清理@@难@@、减@@少难和@@调@@整@@难@@”的@@“三难@@”问题@@，应主要从以下方面着手解决@@。

 

　　第一@@，明确行政审批事项@@清理@@的@@重点@@。按照@@温总理的@@要求@@@@，下一步行政审批事项@@清理@@的@@重点是投资@@、社会@@事业和@@非行政许可审批等三个领域@@。对于投资领域@@，国家应当只批准或@@核准政府@@投资项@@目和@@关系经济安全@@、涉及@@整体布局和@@影响资源@@环境@@的@@项@@目@@;对于社会@@事业领域@@，应当放宽社会@@和@@私人资本进入@@的@@限制@@，打破垄断@@，扩大开放@@，公平准入@@，鼓励竞争@@;对于非行政许可审批领域@@，应当清理@@一些部门和@@地方利用@@“红头文件@@@@”、规章等@@对公民@@@@、企业和@@其他社会@@组织@@提出的@@限制性规定@@，对那些没有@@法律法规依据@@@@、不按法定程序@@设定的@@登记@@、年@@检@@、监制@@、认定@@、审定以及@@准销证@@、准运证等管理措施@@，都必须予以取消@@@@。应当明确界定非许可审批项@@目的@@概念和@@范畴@@，研究建立@@并严格执行@@非行政许可审批项@@目设立制度@@，禁止以非许可审批变相审批的@@项@@目@@。

 

　　第二@@，依法设定和@@实施审批事项@@@@。行政机关设定任何审批事项@@都要于法有@@据@@，严格遵循法定程序@@@@，进行合法性@@、必要性@@、合理性审查论证@@;涉及@@人民群众切身利益的@@@@，应当通过@@公布草案@@、公开听证@@等方式广泛听取意见@@。凡是没有@@法律法规依据@@的@@@@，任何行政机关都不得设定或@@变相设定行政审批事项@@@@，尤其不得以@@“红头文件@@@@”等形式@@，增加公民@@@@、企业和@@其他社会@@组织@@的@@责任和@@义务@@。应当进一步优化政府@@部门职能配置@@，一件@@事情原则@@上由@@一个部门负责@@。职能重复或@@相近的@@机构@@，应当整合归并@@;确实需要多个@@部门管理的@@@@，应当明确牵头部@@门@@，建立@@协调@@配合机制@@，防止多重审批和@@推诿扯皮@@。应当合理划分中央和@@地方政府@@的@@事权@@，中央政府@@重点加强@@对经济社会@@事务宏观管理@@，把@@更多@@精力转到制定战略规划@@、政策法规@@和@@标准规范上@@;市@@场监管@@、公共服务@@和@@社会@@管理等直接面向公民@@@@、法人和@@其他社会@@组织@@的@@具体管理服务@@事项@@@@，应当更多@@地交给地方政府@@@@。

 

　　第三@@，实施目录管理@@，制定和@@公布全国@@的@@行政审批事项@@目录@@。依法规范行政审批事项@@@@，除涉及@@国家秘密@@、商业秘密和@@个人隐私及其他依法不予公开的@@审批事项@@外@@，应根据@@一定原则@@和@@权限@@，分别制定行政审批事项@@的@@国家部委目录@@、各省@@目录和@@全国@@总目录@@。这是一项@@基础工作@@，是全国@@行政审批事项@@的@@底数@@，可为审批事项@@的@@动态管理打下基础及提供依据@@@@。国家层面实施行政审批事项@@的@@目录管理后@@，取消@@、调@@整@@、下放行政许可审批事项@@的@@针对性会更强@@，对公开@@、清理@@、调@@整@@、统一@@、规范都有@@重要意义@@。国家各部委实施目录管理@@@@，应当按照@@@@“先条后块@@、条块结合@@”的@@顺序对项@@目进行清理@@@@，摸清@@“家底@@”。此外@@，应当将全国@@@@、国家部委和@@各省@@的@@目录向社会@@公开@@@@，使各种行政审批事项@@和@@所有@@审批权力一目了然@@。

 

　　实行@@目录管理是有@@效应对行政审批事项@@清理@@的@@关键技术@@。海南@@省@@政务@@中心@@@@@@依照行政许可法和@@行政审批制度改革@@@@的@@有@@关规定@@，制定了@@《海南@@省@@行政许可审批目录管理办法@@》，编制并公布了@@《海南@@省@@行政许可审批事项@@目录@@》，其根本目的@@是对全省@@现有@@的@@审批事项@@进行调@@查摸底并有@@@@效分类清理@@@@，不合法的@@项@@目不能进目录@@，不进目录的@@不能再审批@@。根据@@《海南@@省@@行政许可审批目录管理办法@@》，海南@@省@@政务@@中心@@@@@@制定必须集中@@办理@@的@@审批项@@目标准@@，对进入@@目录的@@项@@目进行筛选@@，按照@@“应进必进@@”原则@@，继续推进审批项@@目的@@集中@@办理@@@@，进一步深化行政审批制度集中@@改革@@@@。按照@@《海南@@省@@行政许可审批目录管理办法@@》要求@@，各审批机关对目录中的@@每个项@@目编制@@《行政许可审批指导书@@》，对审批流程中的@@每个环节的@@条件@@@@@@、材料@@、操作方法@@、结果@@、例外处理@@、后续环节等进行详细规定@@。同时@@，把@@《行政许可审批指导书@@》相关内容公布在@@群众办事的@@相关网站和@@办事指南中@@，增加办事透明度@@;集成到网上审批@@系统和@@电子监察系统中@@，作为审批人员的@@操作标准和@@电子监察的@@依据@@@@，减@@少了自@@由@@裁量@@，加强@@了监督@@力度@@，实现了审批的@@法制化@@、标准化@@、信息化@@。

 

　　第四@@，进一步下放行政审批事项@@并做好督导工作@@。应当根据@@@@市@@场经济的@@需求@@，坚持能下放就尽量下放的@@原则@@@@@@，进一步推动行政审批事权向具备相应公共管理能力的@@基层政府@@转移@@，实现行政审批管理体制向扁平化方向发展@@，减@@少行政层次@@@@、降低行政成本@@、提高办事效率@@。海南@@省@@于@@2008年@@将@@197项@@行政审批权限下放@@，交由@@市@@县政府@@及有@@关部门行使@@，同时@@成立了下放工作督察调@@研组@@，加强@@配套制度建设及业务指导@@，保证了下放行政审批事项@@的@@顺利交接@@。

 

　　第五@@，加强@@对设立行政审批事项@@的@@监管@@。加强@@对设立行政审批事项@@进行监督@@和@@备案@@管理@@，及时纠正违反行政审批权限和@@程序@@@@、乱设立或@@者变相设立行政审批项@@目的@@行为@@。同时@@，应当增强行政审批项@@目的@@透明度和@@公开性@@，通过@@报纸网络等媒体向社会@@公布保留的@@项@@目@@，接受社会@@监督@@@@。

 

 

　　20世纪@@90年@@代中期@@，一些地方政府@@就尝试引入@@欧宝娱乐靠谱吗 中心@@(以下简称@@“政务@@中心@@@@”)模式@@，实行@@行政审批@@“一站式@@”办理@@。此后@@，集中@@行政审批权@@、实行@@统一@@受理@@办理@@行政审批事项@@的@@做法@@，得到了行政许可法的@@确认@@。近年@@来@@，不少地方在@@推进政府@@职能转变@@，构建法治政府@@@@@@、服务@@型政府@@@@和@@廉洁@@政府@@的@@改革@@过程中@@，积极探索政务@@中心@@@@新体制@@，创新行政审批管理模式@@@@@@，积累了宝贵经验@@。中共中央办公厅@@、国务院办公厅印发@@《关于深化政务@@公开加强@@@@欧宝娱乐靠谱吗 的@@意见@@》(中办发@@〔2011〕22号@@)指出@@，欧宝娱乐靠谱吗 中心@@是实施政务@@公开@@、加强@@欧宝娱乐靠谱吗 的@@重要平台@@@@，凡与@@企业和@@人民群众密切相关的@@行政管理事项@@@@，包括行政许可@@、非行政许可审批和@@公共服务@@事项@@均应纳入服务@@中心@@办理@@@@，充分发挥服务@@中心@@作用@@，统筹推进@@欧宝娱乐靠谱吗 体系建设@@。温家宝总理在@@全国@@深入推进行政审批制度改革@@@@工作电视电话@@会议上进一步明确指出@@@@，要创新行政审批服务@@方式@@@@，推进服务@@型政府@@@@建设@@，加强@@政务@@中心@@@@建设@@，原则@@上实行@@一个部门@@、一级地方政府@@一个窗口对外@@。

 

　　搭建集中@@审批平台@@@@，成立政务@@中心@@@@@@，是各地的@@普遍做法@@。尤其是行政许可法颁布后@@，政务@@中心@@@@在@@服务@@理念@@、服务@@内容@@、服务@@方式@@、服务@@领域@@、服务@@效能等方面@@，取得了突破性进展@@，成为@@地方政府@@的@@一个明星工程@@，成为@@方便群众和@@企业@@、服务@@社会@@@@、建设服务@@型政府@@@@@@的@@一个重要窗口和@@平台@@@@，对于推动地方经济社会@@发展起到了重要作用@@，深受群众的@@欢迎和@@好评@@。

 

　　据统计@@，截至@@2011年@@，全国@@共建立@@@@欧宝娱乐靠谱吗 中心@@2800多个@@。具体来看@@，各地政务@@中心@@@@大约有@@五种管理类型@@：第一@@种是作为政府@@的@@派出机构@@，如海南@@省@@政务@@中心@@@@@@@@;第二@@种是作为政府@@办公厅@@(室@@)代管的@@二级机构或@@内设机构@@;第三@@种@@是作为政府@@议事协调@@机构的@@办事机构@@，如与@@政务@@公开领导小组办公室@@一个机构@@、两块牌子@@;第四@@种是作为政府@@直属事业单位和@@挂靠政府@@有@@关部门@@(如发展改革@@委@@、监察局@@、招商局等@@)的@@事业单位@@;第五@@种是作为政府@@的@@工作部门@@，如长春市@@路园区@@民生工作局@@、成都市@@武侯区@@行政审批局把@@所有@@审批集中@@在@@一个部门@@。

 

 

　　第一@@种是有@@的@@地方纳入政务@@中心@@@@的@@审批事项@@较少@@，大部分审批事项@@仍在@@政府@@各个部门办理@@@@。例如@@，有@@些行政职能部门@@以各种理由@@拖延或@@者拒绝进入@@政务@@中心@@@@@@，导致部分含金量高甚至收费@@较高的@@审批项@@目仍然在@@政务@@中心@@@@外审批@@，政务@@中心@@@@基本上流于形式@@，行政审批制度改革@@@@往往成为@@@@“形象工程@@”。

 

　　第二@@种是有@@的@@政务@@中心@@@@只管受理@@申请和@@发放证照@@，政府@@各部门审批职能没有@@调@@整@@归并@@。例如@@，尽管有@@些行政职能部门@@在@@政务@@中心@@@@设了窗口@@，但是@@进入@@窗口的@@授权不到位@@，或@@者实质性授权不多@@，窗口只收申报材料@@@@@@，申报材料@@@@仍然要回部门审批@@，政务@@中心@@@@成为@@行政审批材料@@的@@收发室@@和@@转运站@@，行政审批制度改革@@@@往往成为@@@@“半拉子工程@@”。

 

　　第三@@种@@是有@@的@@政务@@中心@@@@实现了多数审批部门@@、审批事项@@进驻@@，绝大部分进驻事项@@均能办理@@@@，形成了以政务@@中心@@@@为平台@@@@@@的@@高效@@、廉洁@@、便民@@的@@行政审批机制@@，政务@@中心@@@@成为@@同级政府@@的@@行政审批管理与@@服务@@机构@@，切实承担起推动行政审批制度改革@@@@的@@主体@@角色@@。海南@@省@@政务@@中心@@@@@@作为第三@@种@@模式@@的@@代表@@，是行政审批制度改革@@@@的@@@@“样板工程@@”。

 

　　实践证明@@，建立@@政务@@中心@@@@相对集中@@@@进行行政审批@@，有@@利于规范行政审批权@@，提高行政审批的@@效率@@，增加行政审批的@@透明度@@，方便群众办事@@和@@监督@@@@。下一步深化行政审批制度改革@@@@@@，加强@@政务@@中心@@@@建设@@，应当做好以下工作@@：

 

　　第一@@，强化政务@@中心@@@@的@@集中@@审批@@。这里的@@关键词是@@“集中@@”。一般来讲@@，在@@行政审批制度改革@@@@中@@，有@@“两集中@@@@”和@@“三集中@@@@”两种模式@@@@。所谓@@“两集中@@@@”，是指审批人员和@@审批项@@目的@@相对集中@@@@@@。目前@@大多数地方实行@@的@@是@@“两集中@@@@”模式@@。所谓@@“三集中@@@@”，是指审批事项@@集中@@@@、审批权力集中@@@@、审批人员集中@@@@。审批事项@@集中@@是在@@不增加编制的@@情况下@@，各厅局设立专门的@@行政审批办公室@@@@，将原来分散在@@各处室@@办理@@的@@审批事项@@向行政审批办公室@@集中@@@@，其他处室@@不再具有@@审批职能@@;审批权力集中@@@@是由@@行政首长授权@@，将分散在@@各分管领导和@@业务处室@@的@@审批权力向行政审批办公室@@主任@@(即@@“首席代表@@”)相对集中@@@@;审批人员集中@@@@是指行政审批办公室@@以及@@工作人员整建制向中心@@集中@@@@。“三集中@@@@”后各审批办拥有@@受理@@权和@@直接审批权@@，启用@@“行政许可专用章@@”，在@@政务@@中心@@@@的@@统一@@领导@@、组织@@、协调@@和@@监督@@下进行行政审批@@。从根本上防止和@@解决了政务@@中心@@@@窗口@@“只受不理@@”、“两头受理@@@@”、“多头办理@@@@”以及@@由@@此产生的@@一系列问题@@@@。

 

　　海南@@省@@政务@@中心@@@@@@率先提出并实行@@@@“三集中@@@@”的@@模式@@@@。通过@@“三集中@@@@”，海南@@省@@实现了对行政审批事项@@和@@审批权的@@有@@序管理和@@科学整合@@，提高了依法行政水平@@，提升了行政审批效率@@。集中@@审批权@@，主要是审批权在@@审批机关内部以及@@从各审批机关向政务@@中心@@@@的@@集中@@@@。集中@@审批职能@@，主要是各部门将本部门所承担的@@行政审批职能和@@相关项@@目收费@@职能全部移交审批办@@;择优选配审批办工作人员@@，把@@政治素质高@@、业务熟@@、能力强@@、服务@@优的@@工作人员@@，集中@@到省@@政务@@大厅审批办窗口办公@@。另外@@，各审批机关行政首长要对作为审批办主任@@的@@@@“首席代表@@”依法委托授权@@，统一@@启用@@行政审批专用章@@。例如@@，海南@@省@@住房城乡建设厅共有@@@@@@49项@@审批事项@@@@，以前分散在@@@@7个内设处室@@@@，由@@3位领导分管@@，涉及@@53位审批工作人员@@，使用@@7枚专用章进行审批@@。进入@@省@@政务@@中心@@@@大厅后@@，49项@@审批事项@@@@由@@省@@住房城乡建设厅审批办@@11个工作人员办理@@一个窗口对外@@，“首席代表@@”全权审批@@， 使用@@1枚审批专用章对外行使审批职能@@。从海南@@的@@经验来看@@，实行@@“三集中@@@@”之前@@，审批权过分集中@@于各委厅局一把@@手或@@分管领导手中@@，容易造成办事拖拉或@@个别人对审批工作的@@干预@@，产生腐败和@@权力滥用@@@@;实行@@“三集中@@@@”之后@@，大多数审批权从各委厅局一把@@手或@@分管领导手中移交给了审批办主任@@@@(首席代表@@)，把@@审批权推向窗口统一@@行使@@，接受多层监督@@实行@@@@“谁审批@@，谁负责@@”，各委厅局一把@@手或@@分管领导对被授权的@@审批办主任@@实行@@监督@@@@。“三集中@@@@”之前@@，几乎所有@@审批项@@目都会超出法定审批时限@@@@，“三集中@@@@”之后@@，在@@进入@@政务@@中心@@@@大厅办理@@的@@审批项@@目中@@，有@@60.9%规定了短于法定时限@@的@@承诺时限@@@@@@，而且绝大多数审批项@@目都能在@@比承诺时限@@@@更短的@@时间内完成@@，除改为即@@时办理@@的@@项@@目以外@@，承诺时限@@@@比法定时限@@提速最高达@@95.6%。以海南@@省@@商务厅为例@@，经过@@“三集中@@@@”改革@@，审批办件@@的@@按时办结率达@@100%，承诺办件@@的@@提前办结率达@@99.7%，并有@@@@83.8%的@@承诺办件@@转化为即@@时办件@@@@，大大提高了审批效率@@。

 

　　第二@@，创新政务@@中心@@@@的@@审批机制@@。审批机制是行政审批应当遵循的@@程序@@@@、时限@@和@@规则@@，是提高审批效率@@@@、降低审批成本@@、便民@@利民的@@保障@@。各地政务@@中心@@@@设计和@@实施的@@审批流程不尽相同@@，却大同小异@@，主要有@@四种办理@@审批机制@@。一是即@@时办理@@审批机制@@。即@@申请人递交申请后@@，材料@@齐全的@@项@@目@@，审批办当场或@@当天予以办结@@。目前@@，海南@@省@@政务@@中心@@@@@@大厅有@@@@29个单位采用这种@@审批机制@@，共有@@@@60项@@可以即@@时办理@@的@@审批项@@目@@，即@@时办件@@数占全部办件@@总量的@@@@84%。二是承诺办理@@审批机制@@。即@@对程序@@@@、条件@@@@相对复杂@@，或@@需组织@@现场@@勘察@@@@、专家评审@@、听证@@等不能即@@时办理@@的@@审批项@@目@@，根据@@项@@目审批条件@@@@@@和@@法律规定时限@@承诺办结@@。承诺审批分为政务@@中心@@@@内部循环审批和@@委托办理@@@@、分办督办两种类型@@。三是重点项@@目联合审批会议机制@@。即@@对需要多个@@行政职能部门@@做出审批意见的@@项@@目@@，设立重点项@@目联合审批会议协调@@机构@@，为申请人提供并联咨询@@@@，协调@@解决审批中的@@难点@@@@、部门间互相配合@@、前置审批和@@后置审批的@@衔接等问题@@@@。四是上报审批机制@@。此类机制适用于在@@政务@@大厅窗口受理@@初审@@@@、审核@@、审批办主任@@(首席代表@@)做出初审@@意见后需要报上级审批的@@项@@目@@。目前@@海南@@省@@共有@@@@@@217项@@需要上报的@@项@@目@@，其中需上报国家部委审批的@@@@192项@@，需上报省@@政府@@审批的@@@@25项@@，占总项@@目的@@@@17%。

 

　　在@@实行@@以上四种审批机制的@@基础上@@，海南@@省@@还在@@完善审批配套机制上有@@所创新@@：为解决审批@@“三集中@@@@”改革@@后审批与@@批后管理可能出现的@@@@“脱节@@”问题@@，审批办与@@各部门相关业务处室@@建立@@了协同工作及信息交流机制@@。审批中涉及@@监督@@@@、年@@检@@、事权下放的@@环节@@，审批办与@@业务处室@@协同办理@@@@，并按时@@、按标准交互审批结果@@等相关信息@@，确保审批与@@批后管理两项@@工作有@@效衔接@@。

 

　　第三@@，强化政务@@中心@@@@的@@服务@@功能@@。提供高效便利廉洁@@的@@审批服务@@是设立政务@@中心@@@@和@@改革@@行政审批制度@@的@@初衷@@。为此@@，各地根据@@国务院的@@原则@@@@要求@@@@，从本地的@@实际出发@@，创新服务@@方式@@@@，强化服务@@功能@@，建设服务@@型政府@@@@@@。以海南@@省@@政务@@中心@@@@@@为例@@，它们推行政务@@大厅的@@@@“一站式@@服务@@@@”，创建了对外@@“四个一@@”(一个窗口受理@@@@、一站式@@审批@@、一条龙服务@@@@、一个窗口收费@@@@)和@@对内@@“五到位@@”(授权到位@@、机构到位@@、人员到位@@、职能到位@@、监督@@到位@@)的@@行政审批办理@@模式@@@@， 全面增强了政务@@中心@@@@的@@服务@@功能@@。在@@强化审批服务@@功能的@@过程中@@，区@@分审批事项@@的@@不同类型做出处理@@。首先@@，对于简单审批事项@@@@，实行@@窗口人员直接受理@@并办理@@@@。对于复杂审批事项@@@@，实行@@“一审一核@@”或@@“二审一核@@”办结制@@，做到办件@@不出政务@@中心@@@@大厅@@。其次@@@@，对于受场地@@@@、设施@@和@@设备限制@@，需要在@@大厅之外开展检验@@、勘察@@、听证@@、论证等环节的@@审批事项@@@@，各首席代表@@行使分办权和@@督办权@@，依靠会审会签@@、会议研究@@、委托评审@@、专家论证@@、检测检验等制度@@，保证项@@目按时公开办理@@@@，按法定审批时限@@承诺办结@@。再次@@@@，对于涉及@@两个或@@两个以上部门办理@@的@@审批事项@@@@，实行@@“首办责任制@@”，由@@首办窗口或@@政务@@中心@@@@协调@@相关部门按时办结@@。同时@@科学优化审批流程@@@@，推行并联审批@@。例如@@，对电子口岸入网许可事项@@@@，由@@海口海关审批办牵头省@@商务厅等六个相关部门进行并联审批@@。海口海关通过@@网上审批@@系统将申请材料@@发送给各部门同时@@进行审批@@，节约了大量审批时间@@。无论哪类审批事项@@@@，均须由@@行政审批办公室@@受理@@和@@办理@@@@，且受理@@@@、初审@@、告知@@、发证等行为均须在@@窗口完成@@。据统计@@，当前海南@@省@@政务@@中心@@@@@@内部循环即@@可办结的@@审批事项@@办件@@量占所有@@审批事项@@办件@@总量的@@@@88.7%。

 

　　第四@@，加强@@政务@@中心@@@@建设@@亟待解决的@@两个问题@@@@。一是着力改善政务@@中心@@@@的@@法律环境@@@@。在@@现行法律体系和@@行政运行管理模式@@@@不变的@@情况下@@，对于政务@@中心@@@@的@@法律地位@@、行政主体@@和@@执法主体@@资格@@，政务@@中心@@@@与@@各行政职能部门@@的@@法律关系@@，政务@@中心@@@@与@@政务@@大厅的@@关系@@，政务@@中心@@@@的@@法律责任等问题@@@@，需要从法理@@、法律与@@实践的@@结合上研究解决@@。二是加强@@中央对行政审批制度改革@@@@和@@政务@@中心@@@@建设的@@领导@@。国家把@@行政审批制度改革@@@@顶层设计和@@领导实施的@@职能交给监察部@@，而不是国务院@@，没有@@国务院行政审批制度改革@@@@领导小组@@，也没有@@设立国务院的@@政务@@中心@@@@@@，使这项@@改革@@在@@中央和@@地方层面都缺乏应有@@的@@力度@@，地方政务@@中心@@@@履行职能面临@@“小马拉大车@@”的@@困局@@，对于这些体制性问题@@@@，国家应当尽快研究解决@@。

 

 

　　网上审批@@是对政务@@中心@@@@大厅审批的@@延伸和@@拓展@@，是政务@@中心@@@@加强@@电子政务@@建设@@的@@重要内容@@。国务院要求@@@@，应当大力推行和@@规范网上审批@@@@，推进行政审批公开@@，把@@审批事项@@@@、审批程序@@@@、申报条件@@@@@@、办事方法@@、办结时限@@@@、服务@@承诺等在@@网上公布@@，实行@@网上公开申报@@、受理@@、咨询@@和@@办复@@。

 

　　推行网上审批@@的@@必要性@@@@。在@@政务@@中心@@@@实体大厅审批的@@基础上推行网上审批@@@@，具有@@重要意义@@：一是有@@利于扩展政务@@中心@@@@办事大厅的@@实体空间@@@@(场地@@)，以便使更多@@的@@行政职能部门@@和@@行政审批事项@@@@“应进全进@@”到政务@@中心@@@@@@;二是有@@利于提高政务@@中心@@@@大厅行政审批的@@效能@@，减@@少审批环节@@，缩短审批时间@@，明显提高政务@@中心@@@@大厅行政审批的@@效率@@;三是有@@利于群众咨询@@@@、申报和@@办理@@审批事项@@@@，监督@@审批过程@@，更好实现便民@@审批和@@为民审批@@;四是有@@利于深化政务@@中心@@@@的@@机制改革@@@@，强化对行政审批的@@内部监督@@@@、过程监督@@和@@外部监督@@@@，有@@效防止审批腐败@@，实现廉洁@@审批@@。

 

　　在@@推行网上审批@@的@@过程中@@，有@@人认为只需要建实体大厅审批就能解决问题@@@@，不用搞网上审批@@@@;有@@人认为只需要实行@@网上审批@@就够了@@，不用建政务@@中心@@@@的@@实体大厅@@;还有@@人认为应当先建政务@@中心@@@@的@@实体大厅@@，再建网上审批@@的@@虚拟大厅@@，从而实现有@@形大厅与@@无形大厅相结合@@。事实表明@@，只建虚拟大厅而无实体大厅@@，不仅使网上审批@@缺乏基本的@@运行载体@@，而且无法有@@效解决办事群众@@“跑多门@@”的@@问题@@@@，无法达成审批事项@@集中@@办理@@的@@规模效应@@;只建实体大厅而无虚拟大厅@@，审批工作就缺乏丰富的@@科技手段延伸@@，无法实现@@欧宝娱乐靠谱吗 的@@全天候@@覆盖@@。“两个大厅@@”缺少任何一个@@，都不利于@@“服务@@型政府@@@@”的@@建设@@。海南@@省@@政务@@中心@@@@@@的@@实践证明@@@@，把@@政务@@中心@@@@的@@实体大厅与@@网上审批@@的@@虚拟大厅结合起来@@，无缝对接@@，相互补充@@，彼此配合@@，相得益彰@@，可以满足人民群众不同层面的@@申办需求@@，能够更好地发挥@@“一班审批人马@@”、“两个政务@@中心@@@@@@”的@@作用@@，从而推动行政审批制度改革@@@@的@@不断深化@@。

 

　　建立@@网上审批@@的@@电子政务@@平台@@@@@@。以电子政务@@平台@@为依托的@@网上审批@@虚拟大厅@@，保证了群众在@@网上办事如同在@@实体大厅办事一样@@，享受同样便捷@@、高效和@@人性化的@@服务@@@@，同时@@又突破时间@@、空间@@和@@人情因素的@@制约@@，成为@@“全天候@@”的@@服务@@型政府@@@@@@。上海@@市@@推行网上审批@@@@，建立@@面向企业与@@市@@民的@@网上公开@@、网上申报@@、网上预审的@@网上办事大厅@@;实现数据@@共享@@，通过@@网上信息交换@@，建立@@诚信体系@@。

 

　　根据@@海南@@省@@政务@@中心@@@@@@的@@经验@@，加强@@行政审批制度改革@@@@中的@@电子政务@@建设@@，应当着力建设@@“五位一体@@”的@@电子政务@@平台@@@@：一是建设项@@目管理平台@@@@，将审批事项@@@@的@@集中@@管理@@、清理@@下放@@、集中@@审批等规范化@@、常态化@@;二是建设网上审批@@平台@@@@，将行政审批流程各环节的@@具体要求@@整合到审批平台@@中@@，实现按照@@审批实际情况定制审批流程@@;三是建设网上电子监察平台@@@@，实现对审批过程网上全程监督@@@@@@;四是建设网上办事平台@@@@，方便群众办事@@，使群众足不出户即@@可申请行政审批@@，咨询@@审批业务@@，查询办理@@结果@@或@@进展情况@@、存在@@问题@@及解决办法@@;五是建设政务@@公开平台@@@@，将群众关心的@@通知公告@@、政策法规@@、审批条件@@@@@@、程序@@时限@@等全部予以公开@@。海南@@省@@政务@@中心@@@@@@推行的@@是@@“五位一体@@”的@@电子政务@@平台@@@@，自@@2011年@@1月开展网上审批@@试点以来@@，迄今已办理@@网上审批@@办件@@@@74600件@@，占全部审批办件@@量的@@@@48%， 明显提升了行政服务@@的@@效率和@@水平@@。

 

　　完善网上审批@@需要解决的@@问题@@@@@@。第一@@，随着下放审批事项@@的@@增加@@，国家应当建立@@部@@、省@@、市@@、县的@@四级行政审批联网@@，通过@@审批网络系统实现远程申报和@@信息共享@@，开展网络审批@@，层层把@@关@@，全程监督@@@@，以减@@少各个层级部门的@@自@@由@@裁量权@@，减@@少审批备案@@环节@@，提高审批效率@@。第二@@，不断提高网上审批@@的@@电子化@@、技术化@@、数字化水平@@，减@@少人情和@@权钱干扰影响因素@@，制定统一@@的@@审批项@@目@@、审批标准和@@审批程序@@@@@@，开发统一@@的@@审批平台@@软件@@@@，并配备相应硬件@@设施@@@@，促进行政审批系统标准化@@@@、规范化和@@便捷化@@，形成统一@@高效的@@多级网上联动审批系统@@。第三@@，对行政审批工作人员和@@申请审批的@@群众进行培训@@，提高他们对网上审批@@的@@认识@@，适应网上审批@@的@@要求@@@@，掌握网上审批@@的@@操作技能@@，通过@@网络实现对行政审批的@@管理@@、服务@@、申报和@@监督@@@@。第四@@，研究制定网上审批@@的@@法规及标准@@，将网上审批@@纳入行政许可法律框架@@，从法律上对网上审批@@效力予以确认@@，明确网上审批@@过程中申请人及审批人员的@@权力和@@责任@@，完善电子签名@@、电子档案法规等网上审批@@相关法律配套@@。

 

 

　　行政审批是最容易设租寻租的@@行为@@，在@@分散行使审批权的@@管理体制下@@，行政审批容易成为@@腐败高发易发的@@主要环节@@。个别部门@@、少数公职人员利用手中的@@审批权@@，以权谋私@@、滥用权力@@、权钱交换@@、吃拿卡要@@，违背了法治政府@@@@的@@原则@@@@和@@政府@@管理的@@宗旨@@，损害了国家和@@公众的@@利益@@，损害了行政管理机关的@@形象@@。在@@政务@@中心@@@@集中@@行使审批权的@@新平台@@上@@，减@@少审批项@@目@@，规范审批行为@@，建立@@一整套行之有@@效的@@监督@@制约机制@@，强化对审批行为的@@监督@@@@，有@@利于从源头上减@@少腐败发生的@@可能性@@，有@@利于保证行政审批权的@@廉洁@@行使@@。

 

　　集中@@审批权@@需要加强@@监督@@制约@@。从理论上讲@@，权力集中@@容易产生腐败@@，绝对集中@@的@@权力产生绝对的@@腐败@@。但是@@，我国以政务@@中心@@@@建设为平台@@@@的@@行政审批制度改革@@@@@@，是权力集中@@与@@分权@@制衡@@、监督@@制约相结合的@@改革@@@@，是行政审批的@@@@“所有@@权@@”与@@“经营权@@”相分离意义上权力集中@@的@@改革@@@@，是追求高效廉洁@@便民@@利民的@@改革@@@@。这种@@“集中@@”与@@“分权@@”统筹安排的@@改革@@机理主要体现为以下三个方面@@：

 

　　一是在@@各审批职能部门内部@@，将审批权中的@@@@“所有@@权@@”保留于原权力主体@@@@(行政职能部门@@)，行政审批所有@@权@@的@@性质和@@归属不变@@，只是将审批权中的@@@@@@“经营权@@”从行政职能部门@@及其负责人手中分离出来@@，相对集中@@@@于政务@@中心@@@@大厅运行@@，实现审批经营权@@的@@集中@@行使和@@科学配置@@。这一改革@@@@，形式上是相对集中@@@@审批权@@@@，实质上是改变了过去审批权集中@@于个别领导的@@局面@@，通过@@审批权的@@科学配置@@，形成对审批权行使过程的@@有@@效监督@@机制@@。由@@于@@审批权被从原来各行政职能部门@@的@@处室@@剥离出来向审批办集中@@@@，进而向政务@@中心@@@@大厅集中@@@@，原处室@@的@@职能由@@过去侧重行政审批转变为主要制定规划@@、调@@查研究@@、拟定政策措施@@、加强@@监督@@检查@@，从而形成了决策@@、执行@@、监督@@适度分离而又相互制约的@@权力监督@@制约机制@@。

 

　　二是在@@政务@@中心@@@@大厅内部@@，强调@@对审批权进行适度分权@@制衡@@，强化对行政审批权的@@监督@@制约@@，消除因审批权集中@@运行而可能滋生腐败的@@体制机制因素@@。实行@@集中@@审批后@@，所有@@审批业务由@@审批办一个窗口对外@@，对办理@@条件@@@@@@、所需材料@@等实行@@一次@@性告知@@@@，审批办主任@@、各行政职能部门@@及其处室@@不接触申请人@@，对审批业务人员与@@申请人实行@@物理和@@制度双重隔绝@@，有@@效监督@@制约了行政审批权的@@行使@@。同时@@监察部门在@@政务@@中心@@@@设置行政效能监察室@@@@，对审批程序@@@@@@、办理@@时限@@@@、服务@@质量等实施全程@@“嵌入式@@”监控@@。

 

　　三是将集中@@于政务@@中心@@@@的@@审批权进行分解和@@分工@@，形成审批过程各个环节@@的@@权力监督@@制约机制@@，解决审批权在@@业务处室@@乃至审批办内部的@@权力制衡问题@@@@。部分项@@目由@@于@@受场地@@@@、设施@@、技术等条件@@@@的@@限制@@，需要在@@大厅之外采取委托办理@@@@、分办督办模式@@的@@@@，审批办将其授权给相关业务处室@@办理@@@@，审批办则牵头并利用网络对各业务处室@@进行督办@@。例如@@，海南@@省@@国土环境@@资源@@厅审批办推行@@“项@@目集中@@@@、过程委托@@、网上审批@@、统一@@监管@@”的@@审批模式@@@@。审批办负责对每个审批件@@和@@每个审批环节进行跟踪监督@@@@，向承办处室@@进行电话@@督办和@@发送@@《审批项@@目督办通知书@@》进行书面督办@@（图略@@）。

 

　　权力越是集中@@@@，越是需要加强@@对权力的@@监督@@制约@@。在@@对行政审批权进行监督@@制约方面@@，应当进一步健全行政审批的@@监督@@体系@@，不仅充分发挥专有@@机构的@@监督@@作用@@，而且积极发挥公众和@@社会@@舆论的@@监督@@作用@@，使各方面的@@监督@@形成合力@@;进一步完善对行政审批的@@制衡机制@@，通过@@事前和@@事中监督@@@@，建立@@重大责任审批@@、合法审核@@等会议制度@@，加强@@监督@@的@@针对性@@，防止决策失误@@、权力失控和@@行为失范@@，杜绝行政审批的@@不作为和@@乱作为@@;进一步完善行政审批的@@监察制度@@，建立@@具有@@适时监控@@@@、预警纠错@@、信息服务@@@@、投诉处理等多种功能的@@行政审批监察系统@@，增强监督@@的@@实效@@;进一步加强@@事后监督@@@@，严格执行@@行政审批责任制@@，追究违法审批者的@@法律责任@@。

 

　　强化行政审批的@@政务@@公开@@。公开透明是防止公权力腐败的@@有@@效手段@@，是监督@@制约行政审批权的@@重要原则@@@@。改革@@行政审批制度@@，应当根据@@@@“应公开全公开@@”的@@原则@@@@，全面推进行政审批的@@政务@@公开@@，将审批事项@@@@、主体@@、依据@@、条件@@@@、时限@@、程序@@、收费@@依据@@@@、收费@@标准等全方位向社会@@公开@@@@，阳光操作@@，增强群众对审批事项@@办理@@的@@预期性@@，便于社会@@监督@@@@;应当根据@@@@行政审批的@@服务@@质量承诺书@@，加强@@服务@@审批标准化@@@@，明确服务@@标准及时限@@@@，优化审批流程@@，向社会@@公开@@。

 

　　海南@@省@@的@@改革@@实践@@，为我们提供了行政审批政务@@公开@@、阳光操作@@的@@有@@益经验@@。为了全面实现行政审批政务@@公开@@，海南@@省@@政务@@中心@@@@@@建立@@政务@@公开平台@@@@，组织@@34个审批办对每个审批项@@目编制办事指南@@，制定示范文本@@、申请表格@@，提供数十台自@@助查询电脑@@，通过@@中心@@和@@政府@@各部门网站@@、新闻媒体@@、办事卡片@@、电话@@、邮件@@等多种方式@@，对行政许可审批项@@目名称@@、法律依据@@@@、申请条件@@@@@@、申报材料@@@@、办理@@程序@@@@、审批进度@@、承诺时限@@@@、收费@@依据@@@@等进行@@“八公开@@”，项@@目办理@@结果@@都通过@@中心@@网站@@、手机短信@@、现场@@LED屏幕@@、触摸查询机等进行公布@@，极大方便了群众办事@@。

 

　　强化网络电子监察@@。据统计@@，全国@@31个省@@@@(区@@、市@@)都不同程度地开展了电子监察工作@@，海南@@、浙江@@、上海@@、湖南@@、江西@@、广东@@、广西@@、贵州等地实现了省@@@@、市@@、县三级联网监察@@。海南@@省@@政务@@中心@@@@@@行政审批系统与@@@@34个进驻单位实现远程联网@@，进驻单位领导与@@相关处室@@可远程登录审批系统查询审批情况@@、监督@@审批工作@@。政务@@中心@@@@还对@@27个进驻单位进行视频联网@@，公开审批办工作人员工作作风@@、服务@@态度@@、在@@岗情况和@@办事效率@@，委厅局领导可对进驻中心@@大厅的@@审批办工作人员进行实时监督@@@@。同时@@，各界群众@@、新闻媒体@@、各级人大及政协代表可借助海南@@省@@政务@@中心@@@@@@网站@@，对审批工作进行在@@线监督@@投诉@@，建言建议等@@，使监督@@主体@@更加丰富@@，监督@@方式更加立体@@。

 

　　从地方的@@实践来看@@，目前@@一些地方的@@网络电子监察@@，主要还是局限于对限时办结情况和@@投诉受理@@的@@监督@@@@，还应当强化对行政审批合法性@@、规范性的@@监督@@@@。下一步应当集中@@人员@@、资金和@@技术等资源@@@@，努力攻克技术难题@@，打造先进完善的@@网上审批@@平台@@和@@电子监察平台@@@@，将审批项@@目的@@各项@@内容@@、各个环节@@、各种程序@@固化在@@网上@@，推行标准化@@审批和@@监督@@@@，减@@少审批人员的@@自@@由@@裁量权@@，实现用技术促服务@@@@、用技术促监督@@@@。（作者@@：李林@@，中国社会@@科学院学部委员@@，法学研究所所长@@、研究员@@、博导@@）