从英国@@经验看中国@@PPP模式@@发展@@

 

　　英国@@是世界上最早实行@@PPP的国家@@，PFI/PF2是英国@@典型的@@PPP运作模式@@@@。截止@@2013年@@末@@，英国@@共有@@PFI/PF2项目@@725个@@，投资总额@@542亿@@英镑@@，其中@@665个@@项目@@进入运营阶段@@，约占公共部门总投资的@@11%，涉及医疗@@健康@@、国防设施@@、教育@@、交通@@、环境@@、文体设施等领域@@。PFI/PF2模式@@在英国@@的@@成功运用@@，一@@方面@@，缓解了@@政府@@的财政压力@@，另一@@方面@@@@，显著提高了公共服务效率@@，2008年@@英国@@@@PFI项目@@按时按预算交付率超过@@85%，而同期传统采购@@项目@@不足@@45%.下面将回顾英国@@@@PPP模式@@的发展@@历程@@，总结出其行之有效的管理方法@@，及对我国@@@@PPP发展的经验启示@@。

 

 

　　第一@@阶段@@：试验期@@(1992-1996年@@)，20世纪@@80年@@代@@，时任首相的撒切尔在水@@、电@@、天然气等领域大力推行私有化@@，以期缓解政府@@的财政压力@@。但@@是@@社会资本的逐利性与@@公共服务的公益性矛盾不可@@调和@@，急需寻求兼顾公私利益的运行模式@@@@。1992年@@，PFI(PrivateFinanceInitiative)模式@@应运而生@@，是由@@英国@@财政大臣拉蒙特提出@@，鼓励私营投资更关注@@服务和资金效率@@，在该模式@@下@@，公共部门与@@私营部门供应商签订长期的服务合同@@，核心服务仍由@@公共部门提供@@，但@@可@@获得私营部门的管理技术优势和财力支持@@，具体运作全部由@@私营部门完成@@。但@@PFI项目@@仅在小范围内尝试@@，期间@@，全国@@PFI项目@@总额约@@70亿@@英镑@@，单英法海峡隧道项目@@就占据@@35亿@@英镑@@。原因有二@@@@：一@@是保守党更倾向于完全私有化@@，摄于其执政压力@@，完全私有化的项目@@运用范围更为@@广泛@@;二@@是当@@时规定任何民间参与@@@@的公共建设项目@@@@，必须要证明该项目@@在民间参与@@@@模式@@下的成本和效益要优于传统政府@@自@@办的模式@@@@，导致多数政府@@部门及民间投资者对@@PFI模式@@仍持观望态度@@。但@@是@@，当@@时英国@@签订了马斯特里赫特条约@@，承诺降低财政赤字以促进经济一@@体化@@。由@@此@@，在面对控制财政支出@@、改善基础设施的双重压力下@@，英国@@政府@@不得不积极考虑@@PFI模式@@，将民间资金引入公共建设@@。

 

　　第二@@阶段@@：发展期@@(1997-2008年@@)，英国@@工党执政后@@，首相托尼@@˙布莱尔认为@@@@PFI模式@@相比于其他方式更能实现物有所值优势@@，开始大力推广@@PFI模式@@。首先增强了法律保障@@@@，政府@@要求各部门提出@@PFI项目@@清单@@，专门对国民医疗@@系统制定相关法律@@，使其适用于@@PFI模式@@，并修订地方法规@@，鼓励地方政府@@参与@@@@@@。其次@@@@设立@@相关机构@@@@，1997年@@9月@@设立@@协助主管部门@@、进行@@PFI研究的@@PFI推动小组@@;1998年@@成立独立的永久性的公私合资公司@@@@PUK(PartnershipUK，由@@中央政府@@部门与@@巴克莱银行等合资组成@@，私营部门占@@51%，政府@@部门占@@49%)为@@政府@@推进@@PFI模式@@提供智力支持@@;在地方层面@@，英格兰和威尔士地方政府@@与@@民间合资成立了@@4Ps公司@@(PublicPrivatePartnershipProgramme)，辅助地方政府@@部门推动@@PFI项目@@并解决实际问题@@。自@@此@@，英国@@政府@@建立了完善@@的法律@@、政策@@、实施和监督框架@@，PFI模式@@被广泛运用@@，几乎覆盖了全部公共基础设施领域@@，积累了丰富的成功经验@@。

 

　　第三@@阶段@@：成熟期@@(2009-2011年@@)，全球金融危机爆发后@@，英国@@也未能幸免@@，银行借贷率骤降@@80%，私人投资遭受重创@@，融资成本急剧上升@@，加之执政党变更@@，国家投资政策@@紧缩@@，大量的@@PFI在建项目@@遭遇资金难题@@，举步维艰@@，部分项目@@甚至因为@@中标方的临时退出而被迫终止@@。2009年@@3月@@，为@@了帮助@@PFI项目@@融通资金@@，稳定市场信心@@，英国@@财政部@@紧急设立@@了基础设施融资中心@@(TheTreasuryInfrastructureFinanceUnit，TIFU)，为@@市场融资提供补充@@。当@@PFI项目@@从市场融资遇到困难时@@，由@@TIFU提供临时@@、可@@退出的援助@@，可@@全额贷款@@，也可@@与@@商业银行@@、欧洲投资银行等一@@起贷款@@，缓解了@@PFI项目@@的资金困境@@，保障@@其顺利推进@@。度过这次@@难关后@@，英国@@PFI市场更加成熟与@@理性@@，虽然项目@@成交量相对减少@@，但@@大量项目@@进入了相对稳定的运营阶段@@，项目@@类型也更为@@齐全@@，从过去公益型基础设施向经济型基础设施转变@@。

 

　　第四@@阶段@@：转型期@@(2012-至今@@)，由@@于@@PFI项目@@的全部运作是由@@私营部门完成@@，政府@@的参与@@@@度不足@@，债务的凸显加大了政府@@偿还压力@@，后期弊端不断显现@@，政府@@希望创新合作方式@@，减轻财政负担@@，英国@@财政大臣乔治@@˙奥斯本在@@2012年@@底首次@@提出@@PF2(PrivateFinance2)，希望借此首先调整股权融资模式@@@@，提高政府@@资本金比例@@，以小股东的身份参与@@@@@@，并将项目@@的融资限额从之前的@@90%降到@@80%，抑制其过度投机行为@@@@@@;其次@@@@，改进招标流程@@，通过集中招标@@、规范@@招标流程@@、强化政府@@能力@@，提高项目@@招标效率@@;最后@@，提高信息透明度@@，满足公众对项目@@的信息需求@@。通过上述优化调整@@，政府@@和私营部门的交流更加充分@@，合作更为@@紧密@@，基本上形成了风险共担@@、收益共享长期稳定的公私合作关系@@。

 

　　经过上述四@@个@@阶段的探索和发展@@，英国@@已形成了完善@@的法律@@、政策@@、实施和监督框架@@，PFI/PF2模式@@成功推广@@，并积累了丰富的实践经验@@。PFI/PF2模式@@之所以@@能在英国@@广泛运用@@，主要得益于其科学合理的管理模式@@@@。

 

 

　　英国@@PPP模式@@成功的管理主要表现在法律保障@@@@、管理体系@@、融资支持和项目@@管理四@@个@@方面@@，下面将对此进行@@详尽的阐述@@。

 

 

　　英国@@虽没有专门针对@@PPP立法@@，但@@有@@《公共合同法@@》《公用事业单位合同法@@》《政府@@采购@@法@@》等通用法律来规范@@@@PPP行为@@@@，具体还有@@《关于公私协作的新指引@@：公共部门参股@@PF2项目@@的条款磋商@@》《PFI/PPP采购@@和合同管理指引@@》《PFI/PPP金融指引@@》等细项规范@@性文件@@。另外@@，英国@@采用英美法系@@，法无禁止即可@@为@@@@，因此@@没有也不需要专门的@@PPP立法@@，PPP项目@@的各项事务在合同中明确即可@@@@。总体来说@@，英国@@现有法律已清晰地界定了@@PPP的整体概念@@，规范@@了@@PPP模式@@的操作流程@@，明确了争议解决方法@@。

 

 

　　经过四@@次@@重要的变革@@，英国@@现已成立了专门的机构@@组织和协调@@PPP项目@@推进的相关事宜@@。该管理体系@@包括三@@大层面六类机构@@@@，一@@是中央层面@@，主要包括@@IUK、行业主管部门和国家审计署@@。其中@@，IUK处于核心地位@@，既负责@@@@PPP政策@@的顶层设计和项目@@审批@@，也提供技术支持@@@@、业务咨询@@等服务@@。同时@@，在卫生部@@、教育@@部等行业主管部门设立@@私人融资管理部门@@，负责@@对特定领域@@PPP事务提供支持@@。国家审计署主要负责@@@@PPP项目@@的事前事中事后审计@@，保障@@项目@@运作依法合规@@。二@@是地方层面@@，享有一@@定政策@@自@@主权的地方当@@局@@，可@@在一@@定范围内自@@行制定@@PPP政策@@。三@@是中央和地方交叉层面@@，主要包括@@地方伙伴关系公司@@@@、政府@@采购@@管理当@@局@@，主要负责@@协助地方政府@@开展项目@@准备@@@@、采购@@、执行等工作@@。

 

 

　　为@@了保障@@@@PPP项目@@的资金来源@@@@，英国@@政府@@出台了多项融资支持政策@@@@：一@@是成立养老金投资平台@@@@(PIP)，由@@10家主要养老基金@@作为@@创始投资者@@，参与@@@@PPP项目@@，起到示范@@引导作用@@;二@@是举办保险公司@@基础设施投资论坛@@，促进保险公司@@关于基础设施建设的交流沟通@@，增加保险基金@@投资机会@@;三@@是成立政府@@股权投资基金@@@@，通过引入政府@@持股@@，在增加项目@@资本金的同时@@@@，为@@项目@@融资增信@@;四@@是实施政府@@担保计划@@，对符合条件的重大基础设施项目@@@@，由@@政府@@提供不超过@@400亿@@规模的还款担保@@;五是鼓励利用绿色@@投资银行@@、欧洲投资银行等政策@@性银行为@@@@基础设施建设提供优惠贷款@@。

 

 

　　英国@@已制定了明晰的@@PPP项目@@管理办法@@，将项目@@分解为@@八个@@环节@@，包括需求分析@@、项目@@选择@@、项目@@准备@@、采购@@资格预审@@、响应文件收集@@、财务结算@@、合同管理和项目@@终止@@，并明确规定了每个@@环节的具体操作流程@@，既系统又严格@@。例如审批流程就包括三@@轮@@，首先财政部@@对战略纲要商业计划@@(SOBC，类似于项目@@可@@研报告@@)进行@@审核@@，其次@@@@是纲要商业计划@@(OBC，类似于项目@@实施方案@@)，采购@@完成后审批最终商业计划@@(FBC)。另外@@，财政部@@还要审批@@PF2项目@@合同@@，行业管理部门也会根据项目@@分类参与@@@@相关审批工作@@。环环紧扣@@，层层监管@@，确保@@PPP项目@@依法合规运作@@。

 

　　在完善@@的法律保障@@@@@@、健全的管理体系@@@@、创新的融资支持@@和明晰的项目@@管理@@的支持下@@，英国@@的@@PPP模式@@发展@@迅速@@，积累了许多成功的经验@@，为@@正处于@@PPP起步阶段的我国提供了经验借鉴@@。

 

 

 

　　健全的保障@@体系是推进@@PPP的前提条件@@。我国适用于大陆法系@@，法无授权不可@@为@@@@，然而现阶段我国尚未出台规范@@政府@@和社会资本合作的相关法律@@，可@@PPP最为@@重要的两个@@管理部门财政部@@@@、发改委两部委却在分头行动起草法案@@——近日财政部@@的@@《政府@@和社会资本合作法@@(征求意见稿@@)》征求意见结束@@@@，或将在@@2016年@@内出台@@;而发改委此前已率先公开发布了@@《基础设施和公用事业特许经营管理办法@@》，自@@2015年@@6月@@1日起施行@@，《基础设施和公用事业特许经营法@@》相关立法@@工作也正在紧锣密鼓地开展中@@。但@@是@@鉴于财政部@@和发改委的出发点不同@@，二@@者的立法@@或有一@@些分歧@@。由@@于@@法律依据不同@@，导致规范@@标准不明确@@，令地方政府@@和社会资本在推进@@PPP项目@@时可@@能会无所适从@@，难以抉择@@。故应协调相关部门@@，尽快统一@@制定规范@@政府@@与@@社会资本合作的法律法规@@，完善@@PPP政策@@和指引@@，为@@PPP各环节的运作提供相应的法律依据@@。

 

 

　　有效的管理体系@@是@@PPP运作的组织支撑@@。当@@前我国的@@PPP项目@@库建立由@@财政部@@@@、发改委两部委分别领头@@，财政部@@总计推出@@PPP示范@@项目@@@@233个@@，总投资金额达到约@@8170亿@@，发改委总计推介@@@@PPP项目@@数@@2529个@@，总投资金额达到约@@42443亿@@，二@@者对@@PPP项目@@的甄选标准不尽相同@@，财政部@@发布的示范@@项目@@@@侧重于项目@@的模式@@结构和融资方法@@，而发改委推介@@的项目@@侧重于项目@@对城镇化的贡献@@，“示范@@”与@@“推介@@”项目@@几乎是各成一@@派@@，重复率自@@然也较低@@，但@@两套不同的标准必然会对后续项目@@运作产生了极大的困扰@@。故应成立专门的中央@@PPP机构@@，统筹政策@@制定和项目@@管理工作@@，同时@@设立@@专业的@@PPP管理机构@@@@，负责@@PPP项目@@涉及的论证管理事宜@@，并建立跨部门协调机制@@，在中央@@PPP机构@@的领导下@@，协调有关部门共同参与@@@@@@PPP项目@@建设@@。

 

 

　　创新融资支持是推进@@PPP运作的重要举措@@。PPP项目@@往往有回收期长@@、现金流稳定等特点@@，从已经实施和公开招标的项目@@看@@，收益率基本在@@8%左右@@。加之我国关于@@PPP项目@@融资的相关政策@@尚不明朗@@，在经济下行的压力下@@，市场上流动性趋紧@@，所以@@PPP项目@@对金融机构@@的吸引力不足@@，许多金融机构@@选择暂时观望规避@@，投资热情不高@@，PPP项目@@的融资难问题进一@@步凸显@@。政府@@应积极鼓励融资支持@@@@，大力创新融资方式@@、设计金融创新产品@@、发展风险消减工具@@，吸引社会资本参与@@@@@@PPP项目@@。建议以财政出资@@，设立@@PPP基金@@，通过股权@@、债权@@、担保等形式为@@初期难以获得市场融资的@@PPP项目@@提供资金支持@@，并在项目@@条件改善后择机退出@@，一@@方面@@，解决了项目@@前期的资金难题@@，另一@@方面@@@@，起到撬动社会资本的作用@@。

 

 

　　完善@@的治理框架是@@PPP运作的有力保障@@@@。十八届三@@中全会之后@@，PPP作为@@中央稳增长@@、缓解地方债务压力的重要工具@@，受到了各方的重点关注@@@@，国务院@@、财政部@@、发改委等部委大力支持@@，多次@@出台相关政策@@鼓励和规范@@@@PPP模式@@的发展@@。但@@鉴于@@PPP项目@@历时周期长@@、参与@@@@主体@@多@@，涉及宏观规划@@、方案设计@@、工程建设@@、项目@@管理等多个@@环节@@，涵盖市政@@、水利@@、交通@@、医疗@@、教育@@、养老等多个@@领域@@，现有的政策@@法规尚不系统@@，给项目@@运作带来了极大的挑战@@。因此@@，急需开发构建完善@@的整体治理框架@@，为@@PPP项目@@运作提供全面细致的政策@@指引@@，确保@@对@@PPP项目@@行业分析@@、项目@@识别@@、项目@@准备@@、项目@@采购@@@@、项目@@执行和项目@@移交的全生命周期过程给予有效的技术指导@@，保障@@PPP项目@@的顺利完成@@。

 

　　综上所述@@，完善@@的法律保障@@@@、健全的管理体系@@@@、创新的融资支持@@和明晰的项目@@管理@@为@@英国@@@@PPP模式@@的成功推进提供了强有力的支撑@@，正是在如此完善@@的框架体系下@@，社会资本才会积极参与@@@@@@，并与@@公共部门协调配合@@，最终实现@@“双赢@@”。而我国的@@PPP模式@@正处于起步阶段@@，应积极学习和借鉴英国@@的@@成功经验@@，并结合我国实际情况@@，以转变政府@@职能和提高公共服务为@@出发点@@，逐步完善@@顶层设计@@，规范@@PPP项目@@操作流程@@，探索出具有中国特色的@@PPP模式@@。（作者@@：杨芹芹@@）