数据@@@@开放@@共享@@@@是大数据@@@@@@竞争战略@@核心@@

 

　　——亚夫@@

 

　　大数据@@@@@@带来的变革是全方位@@的@@。作为具有强大变革能力的大数据@@@@@@@@，不仅引发技术革命@@、经济变革@@，更引发政府@@治理的变革@@。事实上@@，信息技术革命推动政府@@再造和@@治理变革早已成为全球性趋势@@。大数据@@@@@@对于中国的战略@@意义毋庸置疑@@。据@@统计@@@@，2013年@@我国@@大数据@@@@@@产业市场规模为@@34.3 亿元@@，同比增长率超@@100%，未来一段时间将持续快速增长@@。

 

　　目前@@，我国@@大数据@@@@@@法治建设明显滞后@@，用于规范@@、界定@@“数据@@@@主权@@”的相关法律缺失@@，缺乏有效的大数据@@@@@@思维和@@法律框架@@。启动数据@@@@开放@@的相关立法@@、标准工作@@，建立公共基础数据@@@@资源的标准@@，完善数据@@@@资源采集@@、共享@@、利用和@@保密等@@相关制度@@，完善政务@@信息资源目录体系@@，扩大数据@@@@@@的采集和@@交换共享@@范围是最为紧迫的任务@@。

 

 

　　大数据@@@@@@带来的变革是全方位@@的@@。作为具有强大变革能力的大数据@@@@@@@@，不仅引发技术革命@@、经济变革@@，更引发政府@@治理的变革@@。事实上@@，信息技术革命推动政府@@再造和@@治理变革早已成为全球性趋势@@。

 

　　继上世纪@@70年@@代新公共管理运动引发的第一次@@政府@@再造之后@@，近些年@@在大数据@@@@@@@@、云计算@@、社会化媒体等@@全新信息技术的影响冲击下@@，数据@@@@开放@@共享@@@@运动正在引发全球范围内的第二次@@政府@@再造@@，大数据@@@@@@使得原来存在于政府@@和@@公众之间的信息差@@、文化差@@、知识差@@、能力差正在逐步消除@@，政府@@数据@@@@开放@@在开放的内容及开放方式上均得到大幅革新@@。

 

　　例如@@@@，我们利用开放数据@@@@@@所提供的产品@@，可衡量国民福利和@@生活水@@平@@，也被称为人类发展指数@@(Human Development Index，简称@@HDI)。这一指数根据@@@@平均预期寿命@@，识字率@@，国民的教育和@@生活水@@平计算得出@@。这种基于时间轴的测量被联合国开发计划署用来衡量各个国家的社会经济发展程度@@，而且允许各国或各地域间的比较@@，大大提升了联合国全球公用治理的能力和@@决策水@@平@@。

 

　　数据@@@@开放@@共享@@@@不仅是政府@@转型的内在需求及强力驱动@@，推进国家治理体系与治理能力现代化的必由之路@@，其主要体现在以下几方面@@。

 

　　首先@@，重构市场@@、政府@@、社会三者之间关系的杠杆与支点@@。很大程度上@@，公众对政府@@的信任从@@政务@@数据@@@@开放@@与共享@@开始@@，数据@@@@开放@@共享@@@@，并进一步兑现承诺有利于增强信任@@，是真正建立开放型@@、服务@@型@@、现代型政府@@的开始@@。

 

　　其次@@@@，大数据@@@@@@为解决以往的@@“顽疾@@”和@@“痛点@@”提供了强大支撑@@。以往单纯依靠政府@@管理和@@保护数据@@@@的做法会使政府@@在面对大规模而复杂的数据@@@@时应接不暇@@、不堪重负@@，而大数据@@@@@@可以通过对海量@@、动态@@、高增长@@、多元化@@、多样化数据@@@@的高速处理@@，快速获得有价值信息@@，提高公共决策能力@@。如@@精准医疗@@、个性化教育@@、社会监管@@、舆情监测预警@@。借助大数据@@@@@@挖掘促进国家治理主体@@多元化@@借助大数据@@@@@@分析@@@@实现国家治理决策科学化@@，借助大数据@@@@@@共享@@实现国家治理协同化@@，促进国家治理范式变革@@，推动政府@@从@@@@“权威治理@@”向@@“科学治理@@”转变@@势在必行@@。

 

　　第三@@，大数据@@@@@@促进由政府@@单一的治理结构转向@@社会多元共治转型@@。大数据@@@@@@进一步赋权于市场组织@@与社会组织@@，使其分享@@原本国家独占的治理权力@@，形成多元共治或多中心治理的国家治理结构@@，尤其在公共交通@@与城市发展@@、公共卫生与食品安全@@、治理污染与环境保护@@、公共安全@@与应急管理等@@领域@@，市场组织@@、社会组织与政府@@部门几乎具有同等@@的数据@@@@治理@@能力@@。

 

 

　　近些年@@来@@，全球各国纷纷将数据@@@@开放@@纳入到国家发展战略@@@@。截至@@2014年@@4月@@，全球已有@@63个国家制定了开放政府@@数据@@@@计划@@。如@@：八国集团签署了@@《开放数据@@@@@@宪章@@》;欧盟颁布了对@@《公共部门信息再利用@@》指令的修订@@;美国颁布了@@《增加联邦资助@@的科研超过访问的政策@@》，奥巴马总统签署了@@《政府@@信息公开和@@机器可读行政命令@@》;日@@本颁布了@@《日@@本再兴战略@@@@》，提出开放数据@@@@@@@@;澳大利亚发布了@@《公共服务@@大数据@@@@@@战略@@@@》，旨在推动公共领域利用大数据@@@@@@分析@@@@制定更好的公共政策@@，推动政府@@从@@@@“权威治理@@”向@@“数据@@@@治理@@”转变@@。

 

　　美国政府@@最先对大数据@@@@@@革命做出战略@@反应的@@。2009 年@@，美国联邦政府@@发布@@@@《开放政府@@指令@@》，作为大数据@@@@@@的前奏推出了@@“Data.gov”公共数据@@@@开放@@网站@@。2012年@@3 月@@，美国联邦政府@@发布@@@@了@@《大数据@@@@@@研究和@@发展计划@@》，正式启动了@@“大数据@@@@@@发展计划@@”，宣布将投入超过@@2 亿美元在大数据@@@@@@研究上@@；同年@@@@5月@@，联邦政府@@发布@@《数字政府@@@@战略@@@@》（Digital Government Strategy），致力于为公众提供更好的@@“数字化@@”服务@@，围绕数据@@@@进行的一系列措施在美国政府@@全面推进@@，大数据@@@@@@对美国政府@@的影响逐步显现@@。

 

　　2013 年@@5 月@@9 日@@，奥巴马总统签署第@@13642 号总统行政令@@，对联邦大数据@@@@@@管理工作提出了新的准则@@，提出在保护好隐私安全性与机密性的同时@@@@，将数据@@@@公开化以及可读写化纳入政府@@的义务范围@@。2014 年@@5 月@@1 日@@，美国总统行政办公室向@@奥巴马提交了一份名为@@《大数据@@@@@@：把握机遇@@，维护价值@@》的报告@@，阐述了大数据@@@@@@带来的机遇与挑战@@。报告认为@@，大数据@@@@@@技术为美国经济@@、人民的健康和@@教育@@、能源利用率以及包括信息安全在内的国家安全等@@提供了难得的机遇@@。同时@@，报告也指出了大数据@@@@@@为美国隐私保护@@、信息安全和@@社会发展带来了新的挑战@@。在这些战略@@框架中@@，基本都考虑了大数据@@@@@@对既有法律制度的挑战和@@相应对策@@。

 

　　欧盟专门在@@2014年@@发布了@@《数据@@@@驱动经济战略@@@@》，有望近期内成为欧盟经济单列行业@@，为欧盟恢复经济增长和@@扩大就业@@，做出巨大贡献@@。欧盟在大数据@@@@@@方面的活动主要涉及两方面内容@@：（1）研究数据@@@@价值链战略@@计划@@；（2）资助@@“大数据@@@@@@”和@@“开放数据@@@@@@”领域的研究和@@创新@@活动@@。

 

　　数据@@@@价值链战略@@计划包括开放数据@@@@@@@@、云计算@@、高性能计算和@@科学知识开放获取四大战略@@@@，主要原则是@@：高质量数据@@@@的广泛获得性@@，包括公共资助@@数据@@@@的免费获得@@；作为数字化@@单一市场一部分@@，欧盟内数据@@@@的自由流动@@；寻求个人潜在隐私问题与其数据@@@@再利用潜力之间的适当平衡@@，同时@@赋予公民@@以其希望形式使用自己数据@@@@的权利@@。

 

　　2010 年@@ 3 月@@，欧盟委员会公布了@@《2020 战略@@》，认为数据@@@@是最好的创新@@资源@@，开放数据@@@@@@将成为新的就业和@@经济增长的重要工具@@；2011年@@11月@@，欧盟数字议程采纳欧盟通信委员会@@《开放数据@@@@@@：创新@@、增长和@@透明治理的引擎@@》的报告@@，开始推进开放数据@@@@@@战略@@@@，该战略@@从@@三方面对原有法律@@、政策进行修订与补充@@：（1）建立适应信息再利用的法律框架@@，对公共部门信息再利用@@指令修订的决定@@。（2）动用金融@@工具@@，以支持开放数据@@@@@@和@@行动作为建立欧洲经济数据@@@@门户的部署@@。（3）促进各成员国之间的协调与经验交流@@，为开放数据@@@@@@与共享@@提供平台@@@@。计划于@@2012年@@春建立欧洲开放数据@@@@@@门户网站@@，提供委员会和@@欧盟其他机构的数据@@@@访问@@，2013 年@@春建立泛欧洲的数据@@@@门户网站@@，允许访问整个欧盟自@@2011年@@起所有成员国的数据@@@@@@，保证公众可以自由获取这些创新@@资源@@。

 

　　2012年@@10月@@，欧洲委员会提出@@《云计算@@发展战略@@及三大关键行动建议@@》，三大关键行动为@@：（1）规范和@@简化的云计算@@标准@@；（2）云计算@@安全和@@公平的合同条款及条件@@；（3）建设欧盟云计算@@伙伴关系@@，驱动创新@@和@@增长@@。其他的具体行动举措还包括@@：数据@@@@保护@@、网络安全@@、信任举措@@、云计算@@互操作性@@、宽带部署@@、在线服务@@@@、公共行业首先@@参与云计算@@和@@国际对话与合作等@@@@。欧盟这些战略@@部署成为之后欧盟及其成员国数据@@@@立法的基本路线图@@。

 

 

　　大数据@@@@@@对于中国的战略@@意义毋庸置疑@@。据@@统计@@@@，2013年@@我国@@大数据@@@@@@产业市场规模为@@34.3 亿元@@，同比增长率超@@100%，未来一段时间将持续快速增长@@，2014年@@7月@@，麦肯锡全球研究员发布的@@@@《中国的数字化@@转型@@@@：互联网@@对生产力与增长的影响@@》预测@@：2013-2025年@@，互联网@@将占到中国经济年@@增长率的@@0.3%-1.0%，互联网@@将可能在中国@@GDP增长总量中贡献@@7%-22%，我国@@已经具备建设数据@@@@大国的潜在优势@@。然而@@，与国外先进国家相比@@，我国@@大数据@@@@@@发展却面临非常严峻的风险与挑战@@：

 

　　我国@@政府@@掌握着@@80%以上的数据@@@@@@，是大数据@@@@@@时代的财富拥有者@@，政府@@作为政务@@信息的采集者@@、管理者和@@占有者@@，具有其他社会组织不可比拟的信息优势@@。但@@由于信息技术@@、条块分割的体制等@@限制@@，各级政府@@几个部门之间的信息网络往往自成体系@@，相互割裂@@，相互之间的数据@@@@难以实现互通共享@@@@，导致目前@@政府@@掌握的数据@@@@大都处于割裂和@@休眠状态@@。

 

　　行政分割导致数据@@@@无法共享@@@@。我国@@政府@@数据@@@@资源多按地域或部门进行分割管理@@。不同地域和@@部门为了自身利益@@，形成人为数据@@@@共享@@壁垒@@，加大了政府@@大数据@@@@@@开发难度@@。由于政府@@部门业务管理信息系统开发和@@建设的@@“部门化@@”，政府@@信息系统出现@@“系统林立@@”和@@分裂状态@@，政府@@公共信息资源重复采集现象严重@@，信息摩擦和@@治理成本偏高@@。

 

　　总体而言@@，政府@@开放数据@@@@@@的程度远远落后于世界领先国家@@。尽管我国@@为了提升电子政务@@发展水@@平@@，实施了@@“十二金@@”工程@@，但@@“信息孤岛@@”和@@数据@@@@壁垒在我国@@当前@@政府@@部门的信息化系统之间是一种普遍现象@@，这从@@国际上公认衡量各国信息化发展水@@平的全球电子政务@@发展指数@@（EGDI）上也能体现@@。近十年@@@@，我国@@EGDI排名先升后降@@，从@@2003年@@第@@74位@@升至@@2005年@@第@@57位@@，2012年@@跌至第@@78位@@，已经严重阻碍大数据@@@@@@在国家治理中的统筹与应用@@，因此@@，近期出台的@@《促进大数据@@@@@@发展行动纲要@@》提出要把数据@@@@开放@@共享@@@@作为战略@@部署的重要任务切中要害@@，顺应未来发展大势@@。

 

　　随着数据@@@@治理@@理念的影响渗透@@，我国@@公共数据@@@@开放@@共享@@@@进程开始逐步加快@@。2013年@@，国务院发布了@@《关于促进信息消费扩大内需的若干意见@@》，要求促进公共信息资源共享@@和@@开发利用@@，推动市政公用企事业单位@@@@、公共服务@@事业单位@@等@@机构开放信息资源@@。

 

　　此外@@，2011-2013年@@陆续上线的国家数据@@@@@@（NationalData.gov.cn）、北京市政务@@数据@@@@资源网@@（BjData.gov.cn）和@@上海市政府@@数据@@@@资源网@@（DataShanghai.gov.cn）。然而@@，总体而言@@与发达国家还有非常大的差距@@，据@@“开放知识基金会@@”发布的@@《2013年@@开放政府@@数据@@@@普查@@》结果@@，在被普查的全球@@70个国家和@@地区政府@@中@@，我国@@综合排名第@@35位@@，与我国@@经济大国和@@数据@@@@大国的身份极不匹配@@。

 

　　数据@@@@开放@@共享@@@@涉及若干重大问题@@，包括数据@@@@跨境流动和@@数据@@@@主权@@@@，数据@@@@开放@@安全风险@@、数据@@@@开放@@隐私保护@@，数据@@@@开放@@的体制机制保障要求@@、法律法规保障措施@@、资源配置模式@@、政策框架体系@@，以及在全球数据@@@@开放@@进程中我国@@数据@@@@开放@@的战略@@选择@@。

 

 

　　相比欧美在法律上对于数据@@@@与隐私的保护@@，当前@@，尽管国务院各部委制定了一些关于个人信息保护内容的部门规章@@，如@@工业和@@信息化部的@@《电信和@@互联网@@用户个人信息保护规定@@》《信息安全技术公共及商用服务@@信息系统个人信息保护指南@@》，工商总局的@@《网络交易管理办法@@》等@@。但@@总体而言@@@@，在我国@@的法律中提及@@“公民@@的个人数据@@@@不得非法搜集@@、传输@@、处理和@@利用@@”，但@@我国@@@@《民法通则@@》并未将隐私权作为一项@@独立的人格权加以保护@@，所以隐私权方面@@，我国@@立法暂时较为模糊@@。

 

　　应尽快建立个人信息保护相关的法律法规@@，建立统一的执法机制@@，提高对个人隐私侵犯行为的惩罚力度@@，保障个人信息保护落实到加快制定各类数据@@@@产权归属@@、数据@@@@保护@@、数据@@@@采集@@、数据@@@@存储@@@@、数据@@@@加工等@@相关法律法规@@，明确数据@@@@拥有者@@、使用者@@、管理者各自权责@@，明确自由和@@隐私的界限@@。研究界定@@个人信息的所有权@@、使用权@@、收益权等@@@@，对个人数据@@@@信息的采集@@、应用的范围@@、方式进行界定@@@@，对数据@@@@滥用@@、侵犯个人隐私等@@行为加强管理和@@惩戒@@，系统研究责任豁免等@@相关法律问题@@。

 

 

　　目前@@，我国@@大数据@@@@@@法治建设明显滞后@@，用于规范@@、界定@@“数据@@@@主权@@”的相关法律缺失@@，缺乏有效的大数据@@@@@@思维和@@法律框架@@。一是是对于政府@@@@、商业组织和@@社会机构的数据@@@@开放@@@@、信息公开的相关法律法规尚待进一步完善@@。缺乏企业和@@应用程序关于搜集@@、存储@@、分析@@、应用数据@@@@的相关法规@@。二是没有对保护本国数据@@@@@@、限制数据@@@@跨境流通等@@做出明确规定@@。金融@@、证券@@、保险等@@重要行业在华开展业务的外国企业将大量敏感数据@@@@传输@@@@、存储@@至其国外的数据@@@@中心@@，存在不可控风险@@。三是大数据@@@@@@技术应用与产业发展刚刚起步@@，与之相配套法律法规还存在较大政策缺口@@。

 

　　数据@@@@立法与安全保障是数据@@@@开放@@共享@@@@的首要前提@@。美国政府@@数据@@@@开放@@在经历了@@《信息自由法@@》、《电子信息自由法@@@@》、《数据@@@@质量法@@》、《开放政府@@法@@》等@@里程碑式的发展@@，对数据@@@@开放@@的范围@@、权限等@@做了详细的规定@@，在保障公众知情权和@@隐私权的基础上@@，逐步形成了较完整的立法体系@@。

 

　　相比之下@@，根据@@@@《大数据@@@@@@标准化白皮书@@》统计@@，目前@@我国@@已发布@@、已报批@@、已立项@@@@、已申报@@、在研以及拟研制的大数据@@@@@@相关国家标准@@73项@@。从@@技术标准上来看@@，大数据@@@@@@相关的技术标准具有一定的工作基础@@，但@@缺乏标准化整体规划@@；数据@@@@分析@@@@、数据@@@@安全@@、数据@@@@质量管理等@@技术标准@@，数据@@@@处理平台@@@@、开放数据@@@@@@集@@、数据@@@@服务@@平台@@类新型产品和@@服务@@形态的标准较为缺乏@@，急需研制@@。因此@@，尽快启动数据@@@@开放@@的相关立法@@@@、标准工作@@，建立公共基础数据@@@@资源的标准@@，完善数据@@@@资源采集@@、共享@@、利用和@@保密等@@相关制度@@，完善政务@@信息资源目录体系@@，扩大数据@@@@@@的采集和@@交换共享@@范围是最为紧迫的任务@@。

 

　　数据@@@@安全@@和@@网络安全@@是国家最重要的战略@@安全之一@@，也是数据@@@@开放@@与共享@@的核心基础@@。当前@@，一方面在积极推动数据@@@@开放@@运动@@，另一方面@@，美国在维护国家安全方面也不遗余力@@。美国先后推出@@《网络空间@@国际战略@@@@》、《网络空间@@国际行动@@》等@@重要战略@@规划@@，确保自身在网络空间@@和@@数据@@@@空间@@的主导地位@@@@。

 

　　在数据@@@@开放@@共享@@@@过程中必须高度重视数据@@@@安全@@这一涉及国家利益的重大问题@@。由于各种国家信息基础设施和@@重要机构所承载着的庞大数据@@@@@@信息@@，如@@由信息网络系统所控制的石油和@@天然气管道@@、水@@、电力@@、交通@@、银行@@、金融@@、商业和@@军事等@@@@，都有可能成为被攻击的目标@@。特别是我国@@各级政府@@部门掌握大量能源@@、金融@@、电信和@@交通@@数据@@@@资源@@。这些数据@@@@的开放@@、交易涉及个人隐私@@、商业秘密@@、公共安全@@，乃至国家安全@@。

 

　　未来亟待进一步加强对涉及国家安全的重要数据@@@@的监管@@，加强顶层设计@@，进行战略@@部署@@，进一步加快数据@@@@安全@@保障体系建设@@，明确监管的重点领域@@、数据@@@@内容和@@范围@@，制定重点领域数据@@@@安全@@管理制度@@，建立起国家@@、公民@@、社会数据@@@@安全@@保障体系@@。

 

 

　　应从@@国家战略@@安全重视数据@@@@开放@@@@，在推进数据@@@@开放@@进程中政策制定需要重视三个方面@@：一是要正视数据@@@@霸权@@，要清醒认识到我国@@在网络控制权@@、关键技术和@@高端设备等@@方面@@，还受制于西方@@。二是要明确主权@@，数据@@@@作为一种重要的战略@@资源@@，无论是个人拥有还是国家拥有@@，都要纳入到主权范围里面来考虑@@。三是要有治权@@，因为有主权不一定能够管治@@。

 

　　比如@@@@：数据@@@@存到国外@@，云计算@@跨越国境@@，可能不在你的主权范围之内@@。要区别对待不同的数据@@@@@@，对确需保护的数据@@@@@@，必须有切实可靠的手段进行有效管理@@。如@@果做不到对数据@@@@的有效管理@@，大数据@@@@@@就必然面临失控的危险@@。要加强国家层面的数据@@@@保护@@力度@@，强化跨境数据@@@@流动安全管理@@。

 

　　(作者系中国国际经济交流中心副研究员@@)