中国网络参与@@@@下的政府@@决策@@回应模式@@@@

 

　　［关键词@@］网络参与@@@@；政府@@决策@@；回应模式@@

 

　　网络参与@@@@作为传统公民参与@@的有效补充@@，在@@现代中国地方政府@@治理创新中正发挥着越来越重要的作用@@。[1]在@@网络参与@@@@这一@@新环境下@@，政府@@决策@@时@@该如何回应民意@@？如何提高对民众的回应性@@，提升政府@@治理效能@@？这些都成为紧迫而且@@重要的课题@@，具有重要的理论和@@现实意义@@。对于网络参与@@@@和@@政府@@决策@@@@，在@@理论与@@实践层面都有大量的文献@@，但不幸的是@@，既有的理论与@@实践文献并没有实现期待的效果@@，对其解释多停留在@@权力观上@@，但我们有关权力的综合知识并没有大大超过马克@@斯@@·韦伯所留下的观念@@。[2]这就意味着还有空间@@去阐释网络参与@@@@下的政府@@决策@@@@。本文试图构建一@@个简单的政府@@决策@@回应理论@@，将集中研究网络参与@@@@对政府@@决策@@的影响机制@@@@，及网络参与@@@@下的政府@@决策@@回应模式@@@@。

 

 

　　网络参与@@@@对政府@@决策@@的影响机制@@有二@@@@：一@@是权力@@，二@@是信息@@。加上中国公民网络参与@@@@快速发展的自身逻辑@@，其对政府@@决策@@各个过程都将产生重要影响@@。政府@@该如何回应和@@预期这种参与@@@@，以提高对民众的回应性@@，提升政府@@治理效能@@，就成为应有之义@@。

 

　　网络参与@@@@是指公民的网络政治参与@@@@，即公民借助互联网@@络表达自己的政治意愿@@，参与@@政治活动@@，对政治系统的决策施加影响的行为与@@过程@@。公民网络参与@@@@具有即时@@性@@、互动性@@、便捷性@@、自主性@@、随意性@@、爆炸性等区别于传统参与@@的新特点@@。透过网络@@，公民有更多@@的机会了解政府@@在@@做什么@@、怎么做@@，并可以以多种方式及时@@地表达自己的意见@@，参与@@决策过程@@。[3]

 

　　首先@@，权力机制@@。网络参与@@@@对政府@@决策@@影响的核心是网络空间@@中的权力@@，美@@国学者马克@@@@?斯劳卡@@1995年@@就指出@@，“数字革命在@@它的深层核心@@，是与@@权力相关的@@”。[4]著名的美@@国未来学家阿尔温@@?托夫勒@@也称@@@@，在@@信息社会里@@，“所有的信息是和@@权力并进而和@@政治息息相关@@，随着我们逐步进入信息政治的时@@代@@，这种关系会越来越深@@。”[5]英国学者蒂姆@@?乔丹对网络权力进行了系列研究@@，认为网络权力主要表现在@@裹挟在@@一@@起的技术权力@@、媒介力量和@@想象力量三@@个层面上@@。[6]而且@@，公共决策的核心本质是价值的权威性分@@配@@，[7]这种天然的联系使得网络政治参与@@中权力成为核心机制@@。比如@@在@@前几年@@的房地产政策激辩中@@，很多房产商通过网络舆论平台@@大肆宣扬中国的房价并不是很高@@，以及中国的房地产市场并没有泡沫等观点@@@@，伪造网络民意@@，以试图影响政府@@决策@@@@，结果影响了政府@@出台的调控限制政策@@，直接导致我国的房价被进一@@步推高@@。[8]显然房产商通过网络参与@@@@影响政策的目的当然@@是为了获得利益@@，权力成为其核心@@。在@@政治管理领域@@，尤其@@在@@公共管理领域内@@，欧美@@等国开始力图通过授权@@、分@@权等形式来适应网络技术的挑战@@。美@@国学者克里斯@@?安塞尔通过对西欧地方政府@@的治理结构调整的考察@@，提出用网络化的政体@@（the networked policy）来代替等级制组织形式@@。[9]

 

　　其次@@@@，信息机制@@。信息是网络参与@@@@影响政府@@决策@@的重要基础@@。多伊奇甚至说政治的本质是信息而不一@@定是权力@@。上文提到@@的乔丹的三@@种网络权力中@@，技术权力和@@媒介权力的实质就是通过掌握和@@垄断信息从@@而拥有和@@控制权力@@。本来信息资源的有限性和@@不对称@@性是非常有利于政府@@单方面做出决策的@@，但在@@网络社会中@@，个人通过一@@台电脑就能直接与@@政府@@官员对话@@，向政府@@提出某项要求和@@建议@@，或参与@@政府@@的某项选举或决策@@，同时@@@@，网络的普及使政府@@的行为随时@@处于大众的监督之下@@，它的内政透明@@度越来越高@@，受到@@的牵制和@@约束也随之增强@@。前面提到@@的房地产商通过网络舆论平台@@影响政策决策的案例同样表明@@，其之所以@@能对政府@@决策@@产生重要影响@@，就是因为他们掌握大量信息@@。对于政府@@@@，他们拥有了政府@@掌握的信息@@；对于民众@@，他们掌握了大量不为民众所知的不对称@@信息@@。尤其@@网络舆论意见领袖@@的影响力不容忽视@@，如号称@@@@“地产总理@@”的任志强@@，经常通过自己的博客@@和@@微博@@去为房地产商辩护@@，以试图影响政府@@决策@@@@，其新浪微博@@有三@@百多万关注@@者@@，很大的网络舆论@@。他成功地将人们的视线从@@房地产商的@@“原罪@@”转移到@@政府@@的土地出让制度和@@土地财政制度上@@，他的有关政府@@应该提供保障房的言论也成功进入@@2011年@@两会的讨论方案@@，国家因此决定建设一@@千万套保障房@@。[10]再如最近微博@@打拐@@@@案例@@，虽然之前公安部也启动过@@5次@@全国范围内的打拐@@行动@@，但收效甚微@@，没有像这次@@社会自发行为一@@样引发民众对@@“打拐@@”的空前重视@@。而当学者于建嵘通过微博@@客@@@@发起@@ “随手拍照解救乞讨儿童@@” 网络参与@@@@活动@@，很快引起了政府@@决策@@的更新和@@调整@@。[11]这里信息的作用非常明显@@，因为之前只有公安部门单独行动@@，要大量收集到@@信息是比较困难的@@，而通过微博@@@@，人人都可能成为信息源的发现者和@@提供者@@。截至@@2012年@@12月@@底@@，中国网民规模达到@@@@5.13亿@@，互联网@@普及率攀升至@@38.3%；由于微博@@快速崛起@@，目前有将近半数网民在@@使用微博@@@@，比例达到@@@@48.7%。[12]最引人注目的是@@，在@@大部分@@娱乐类应用使用率有所下滑的同时@@@@@@，微博@@用户数量以高达@@208.9%的增幅@@，从@@2010年@@底的@@6311万爆发@@增长到@@半年@@后的@@1.95亿@@，成为用户增长最快的互联网@@应用模式@@。[13]另外@@，随着网络技术的发展@@，出现了许多影响政府@@决策@@的新型网络参与@@@@媒介@@，主要有@@：网络社群@@、微博@@客@@@@、轻博客@@@@、博客@@、论坛@@、新闻跟帖@@、专业网站@@和@@小众网站@@@@，都能迅速大量爆炸性地传递信息@@。这么庞大的网民数量和@@信息传递手段@@，是网络参与@@@@对政府@@决策@@产生重要影响的民众基础和@@信息基础@@。

 

　　再次@@@@，沟通机制@@。网络参与@@@@在@@中国的兴起和@@快速发展有着自身的逻辑@@，且在@@本质上不同于西方@@。在@@西方国家@@，网络公众参与@@的兴起是与@@参与@@式民主@@理论及其实践紧密联系在@@一@@起的@@，除了网络参与@@@@@@，还有许多制度化的公民参与@@渠道@@。约翰@@·托马斯@@认为@@，“公民参与@@的优势@@包括@@：保证公共服务更适合他们的要求@@，促进一@@个更加开放@@、更具回应性的公共官僚体系的形成@@，以及建立对政府@@和@@公民自身更加积极和@@争鸣的认知和@@情感@@。”[14]芝加哥大学教授赵鼎新@@说@@“网络倒逼改革@@，微博@@改变中国@@”的同时@@@@指出@@，“与@@中国不同的是@@，网络在@@当前美@@国绝不是政治信息传递的主要平台@@@@。”[15]在@@中国则存在@@公民参与@@渠道狭窄与@@现代公民政治参与@@热情之间的矛盾@@，体制内参与@@途径的受阻和@@参与@@有效性@@的缺失@@，公众逐渐对体制内参与@@失去了耐心和@@信心@@，而网络突破了传统意见表@@达与@@传播的诸多制度性障碍和@@技术性限制@@。于是@@，网络参与@@@@这种体制外的新公众参与@@方式迅速发展起来@@，在@@公众政治参与@@和@@社会生活中起到@@了越来越重要的作用@@，成为当前我国公共领域中最活跃的部分@@@@。[16]比如@@温州动车@@事件@@@@中@@，博友在@@事发仅@@28分@@钟@@就发出了现场微博@@@@，比传统媒体最早报道还早@@40分@@钟@@，发挥了微博@@原生态报道的@@“黄金@@1小时@@@@”优势@@。[17]又如最近被誉为@@“基层民主@@建设的标志性事件@@@@@@”[18]的乌坎村抗争事件@@@@，早在@@@@2011年@@2月@@份就已发生争议@@，到@@9月@@21日@@，乌坎村村民到@@陆丰市政府@@上访@@，各种体制内参与@@途径受阻@@，甚至出现对抗@@，但未引起政府@@对决策的更新@@。于是@@到@@@@11月@@中旬@@，村民通过互联网@@宣布将在@@@@21日@@游行上访@@，邀请中外记者报道@@，引起世界关注@@@@，这才有高层政府@@的介入@@，事情得以和@@平解决@@。[19]但这种寄予过高期望的@@“非程序的民主@@@@”一@@旦和@@容忍性很差的文化结合@@，就会产生@@“多数暴政@@”，对政府@@决策@@也会产生民意表达扭曲@@、网络参与@@@@的无序性和@@群体极化效应等@@，致使政府@@决策@@失误或者合情但不合法等消极的影响@@。比如@@上文提到@@的房地产商网络舆论使政府@@决策@@出现失误案例@@，又如邓玉娇案强大的网络舆论迫使司法机关做出合乎民愤@@，但于法不合的判决@@。另外@@大量的@@“网络水军@@”也导致无序参与@@@@。公民网络参政失序日@@益呈扩大的趋势@@，彰显了制度对公民网络政治参与@@的回应不足@@，表明公民@@、团体和@@国家之间关系的制度缺失和@@规范化的失败@@。[20]

 

　　由此可见@@，网络参与@@@@背景下@@，政府@@决策@@变得更加复杂@@，政府@@治理将采取何种形式@@，这是个重要课题@@。基于不同理念@@，政府@@决策@@回应公民网络参与@@@@会产生不同的模式@@，不同的回应模式@@可能会引起不同的效果@@。

 

 

　　目前国内外学者对于政府@@@@决策@@模式研究不少@@，尤其@@有关其中的议程设置模式研究较多@@，兰德的研究表明@@，有意义的公民参与@@主要发生在@@议程设置阶段@@。[21]最经典的一@@般认为是梅伊@@（May）在@@科布@@(Cobb)等学者的研究基础上对议程设置模式的划分@@@@，根据议程提出者和@@公众支持度的不同将议程设置模式分@@为外部自生模式@@、动员模式@@、内部自生模式和@@巩固模式@@。

 

　　我国学者研究比较经典的有王绍光@@@@，依据政策议程提出者的身份与@@民众参与@@的程度区分@@出六种公共政策议程设置的模式@@

 

　　另外@@郑琦@@结合梅伊的议程设置模式而提出内外部合作模式@@[24]，等不一@@而足@@。

 

　　不过笔者研究中发现@@，在@@网络参与@@@@背景下@@@@，网民可能不仅在@@政府@@对各种议题依重要性进行排序@@，从@@而选择哪些议题进入政府@@讨论和@@行动的议程这一@@过程中@@，同时@@@@也会出现在@@政府@@决策@@制定阶段@@，以及政府@@决策@@后的监督与@@评估阶段@@，在@@决策过程的这些不同阶段@@，政府@@如何做出回应就是非常现实的事@@。比如@@“躲猫猫事件@@@@”，事件@@披露后大量网民关注@@与@@讨论@@，形成公共事件@@@@，引起政府@@关注@@@@，进入决策议程@@，这是议程设置@@，但后来政府@@就同一@@事件@@邀请网民参与@@@@调查讨论@@，以对事情真相做出定性时@@@@，这显然是决策形成的过程了@@。即使王绍光@@的中国公共政策议程设置模式研究中引用的案例也不少交织了政府@@的议程设置和@@政策形成两个不同过程@@。比如@@他认为@@，近年@@来在@@网络和@@传统媒体上@@，我们看到@@对效率@@优先的整体政策导向的普遍质疑和@@强烈抨击@@。面对舆论压力@@，中央决策层不得不做出回应@@。又如对怒江工程一@@案@@，民间组织的活动与@@上书如此影响中央政府@@的决策@@，目的是对决策者形成足够的压力@@，迫使他们改变旧议程@@、接受新议程@@。[25]郑琦@@讨论怒江大坝事件@@时@@也是如此@@，各种力量广泛参与@@到@@决策方案的讨论中来@@。与@@此同时@@@@@@，虽然议程分@@为传媒议程@@、公众议程和@@政策议程三@@大类@@，但这三@@种议程的设置可能是互相关联的@@，在@@网络参与@@@@下的背景下常常是交织在@@一@@起的@@。因为要求政府@@将某议题纳入决策议程的网民进行的是公众议程@@；这些网民使用的是网络媒体@@，形成网络舆论@@，这又是传媒议程@@；同时@@@@这些网民参与@@@@到@@政府@@的决策过程中来@@，便又是政策议程@@，三@@者是难以截然分@@开的@@。因而本文讨论的政府@@决策@@的回应模式@@是包含了议程设置和@@政策形成两个过程的@@，并且结合了公众议程@@、传媒议程和@@政策议程的互动@@，与@@议程设置模式有所不同@@，这里讨论的其实是决策的方式@@，而非议程的设置@@，但目前对于网络参政下政府@@决策@@回应模式@@的专门研究几乎没有@@。张淑华@@对政府@@决策@@与@@网络民意的关系研究可以给我们提供有益借鉴@@，张淑华@@基于网络民意和@@公共决策的相互作用@@，分@@析了两种情况@@：比较被动的网络民意权利表达的一@@般模式和@@政府@@主导@@@@、民意直接参与@@的渐进型决策模式@@，前者重点是网络民意的表达模式@@，后者重点是公共决策模式@@。[26]在@@笔者看来@@，这两者都是网络参与@@@@公共决策的方式@@，因为两者都参与@@到@@公共决策过程@@，都产生了网民与@@政府@@这两个决策主体@@的互动@@。本文认为以有关政府@@决策@@时@@的网民参与@@@@程度和@@政府@@回应程度两个维度@@，根据网民与@@政府@@这两个主体@@在@@政府@@决策@@中的互动情况@@，可以将中国网络参与@@@@下的政府@@决策@@回应模式@@@@归纳为四@@种@@，按照政府@@回应的程度高低排列如下@@(见表@@3)：