网@@上办事服务的三@@种模式@@比较分析与整合建议@@

 

 

　　为进一@@步研究政府@@网@@上办事服务的方式方法@@，笔者对全国省@@级政府@@网@@站@@网@@上办事服务情况进行了网@@上调研@@，将目前@@网@@上办事服务总结为三@@大基本模式@@@@。

 

　　（一@@）模式@@一@@@@：基于本级政府@@门户@@，整合部门网@@上办事服务@@

 

　　目前@@，各省@@级政府@@均建立了本地区@@统一@@的政府@@门户网@@站@@。依托省@@级门户网@@站在线办事栏目提供各省@@级行政事项和便民服务@@网@@上办理@@成为很多省@@@@（市@@）的普遍选择@@，如北京@@、上海@@、山西@@、河南@@、吉林@@、新疆@@、西藏等@@。通过调查分析@@，发现这种基于本级政府@@门户@@网@@站整合服务的模式@@具有如下几个特点@@：一@@是服务界面@@统一@@@@，服务事项@@有序展现@@。通过统一@@的服务界面@@和内容展现方式@@，以及多种形式的服务分类方式@@（按服务对象@@、按主题@@、按部门@@、按场景等@@）将各部门@@、各地市@@区@@县@@的服务事项@@有序展现@@@@，方便用户查找@@；二@@是跨部门审批事项可提供全程指引@@。对于跨部门审批事项@@，门户网@@站可以起到很好的协调整合功能@@，一@@方面@@梳理了跨部门审批事项的整套办理流程@@，便于用户知悉@@，另一@@方面@@提供统一@@登录入口@@，提供一@@站式@@受理@@；三@@是整合深度有限@@，平台@@集约@@性不强@@。尽管提供了统一@@界面@@和格式的办事指南@@、表格下载服务@@，但在线申报@@、在线预约@@、结果查询等需要登录后台办事系统的环节都是通过地址链接的方式将用户导引到各部门@@、各区@@县@@的网@@站上@@，门户网@@站在真正网@@上办事时充当的只是导航@@员的角色@@，实质上并未将相关办事资源@@整合在统一@@平台@@上@@。

 

　　（二@@）模式@@二@@@@：依托实体行政服务中心@@，建设本级网@@上政务@@中心@@

 

　　2001年@@国务院批转@@《关于行政审批制度改革工作实施意见的通知@@》，随后全国各地陆续开始成立行政服务中心@@，目前@@全国省@@级政府@@已经基本普及@@。当前@@，一@@些地方行政服务中心依托自身实体平台@@@@，积极搭建@@本级政府@@网@@上政务@@中心@@，为公众和企业提供一@@站式@@办事服务@@。从表@@1可以看出@@，依托行政服务中心建立网@@上政务@@中心的整合模式@@主要兴起于@@2011年@@之后@@，其中有@@50%的网@@上政务@@中心建立于@@2013-2014年@@。这种整合模式@@已成为当前@@多数地方整合公共服务@@、提升用户满意度的主要做法@@。

 

　　这种基于政务@@中心的整合模式@@通常表现出如下一@@些特点@@：一@@是整合范围基本为本级政府@@各部门的行政服务@@，因为行政服务中心的职责就是对外提供本级政府@@的各类行政审批服务@@；二@@是服务界面@@统一@@且实现@@系统后台整合@@。该模式@@既统一@@了前台服务内容和展现方式@@，又实现@@后台各部门办事系统的无缝整合@@，用户在线申报和办理事项时@@，网@@站为其提供统一@@的登录入口@@，实现@@单点登录享受多部门服务@@；三@@是提供统一@@效能监察@@功能@@。调查发现@@，不少政务@@中心网@@站提供服务进驻事项统计@@、办件量统计@@、在线办理率级别评定@@、在线投诉等功能@@，促进服务事项@@的上网@@和在线办理率的提升@@；四@@是提供事项办理流程跟踪@@、结果查询功能@@。由于实现@@单点登录@@，支持用户建立个人中心@@，可随时查看@@所办事项进度@@，提升了用户体验@@，例如海南省@@@@欧宝娱乐靠谱吗 中心网@@站提供了办理流程跟踪功能@@，类似于电商网@@站订单跟踪功能@@，将事项当前@@所处阶段@@、环节名称@@、受理人@@、受理意见等详细内容公布@@，既方便办事人了解办理进度@@，又提高了办理透明度@@，便于管理和监督@@。

 

　　（三@@）模式@@三@@@@：实现@@省@@市@@县多级联动@@，搭建@@“一@@站式@@”办事大厅@@

 

　　在全球电子政务@@集约化发展趋势下@@，本着@@“平台@@集约@@、资源@@集聚@@、服务一@@体@@”的原则@@，2012年@@4 月@@，广东@@省@@委@@、省@@政府@@部署建设覆盖省@@@@@@、市@@、县三@@级服务的广东@@省@@网@@上办事大厅@@@@@@，并于@@当年@@@@10 月@@正式开通运行@@。在广东@@省@@网@@上办事大厅@@@@成功探索之后@@，2013年@@11月@@，浙江@@省@@政府@@决定启动建设@@“一@@张网@@@@”——浙江@@欧宝娱乐靠谱吗 网@@，并于@@2014年@@6月@@25日@@正式试运行@@。广东@@省@@网@@上办事大厅@@@@和浙江@@@@欧宝娱乐靠谱吗 网@@是集行政审批@@、便民服务@@、政务@@公开@@、互动交流@@、效能监察@@等功能于一@@体@@，省@@市@@县统一@@架构@@、多级联动的网@@上@@欧宝娱乐靠谱吗 平台@@。除广东@@@@、浙江@@两省@@外@@，2014年@@12月@@29日@@，覆盖省@@@@、市@@、县三@@级办事服务的福建省@@网@@上办事大厅@@@@开通试运行@@。目前@@，安徽省@@政府@@也已经启动建设一@@站式@@办事大厅@@@@[v]。这种统一@@架构@@、省@@市@@县多级联动搭建@@一@@站式@@办事大厅@@的整合模式@@正在成为又一@@新的趋势@@。

 

　　结合@@广东@@@@、浙江@@两省@@实践@@，这类服务模式@@具有如下特点@@：一@@是省@@@@、市@@、县采用统一@@集成平台@@@@，前台服务内容和展现方式统一@@@@，服务流程遵循统一@@标准@@，平台@@为用户提供统一@@登录入口@@，实现@@单点登录享受多层级多部门服务@@；二@@是实行服务效能监察@@和绩效考核@@，确保服务质量提升@@。广东@@省@@和浙江@@省@@平台@@均提供了服务进驻事项统计@@、办件量统计@@、在线办理率统计@@、在线投诉等效能监察@@和绩效考核功能@@，促进事项上网@@率和在线办理率@@。同时@@，引入社会评价机制@@，建立全省@@统一@@的办事评价系统@@，网@@站服务对象可以像在淘宝购物一@@样@@，对每一@@个审批办件的服务质量@@、服务效率@@和服务态度进行星级评定@@，并作为政府@@效能考核的重要依据@@。三@@是融合政务@@公开@@和互动交流@@功能@@，省@@、市@@、县三@@级政府@@的行政权力清单都将在网@@上公布@@，实现@@清单之外再无权力@@，提供多种形式互动渠道@@，维护公众办事过程中的权利@@；四@@是建立强有力的推进体制机制@@，如广东@@省@@确立了由办公厅@@负责牵头协调@@、省@@经信@@委负责系统开发和部署实施@@，监察@@厅负责监察@@督办@@，省@@直各单位@@、各地市@@负责本单位分厅建设的推进体制@@，同时@@建立主要领导亲自过问@@、常务副职积极协调解决资金问题@@，定期对建设情况进行通报的建设机制@@。浙江@@欧宝娱乐靠谱吗 网@@建设工作由省@@政府@@办公厅@@牵头@@，省@@级领导亲自抓@@，各地均要求建立专项工作组@@，搭建@@紧密型工作团队@@，全力推动一@@站式@@服务平台@@建设@@。

 

　　目前@@，省@@市@@县多级联动的整合模式@@还处于起步探索阶段@@，广东@@、浙江@@在建设过程中也表现出一@@些极富创新的探索@@。浙江@@欧宝娱乐靠谱吗 网@@搭建@@于公有云平台@@@@——阿里云计算平台@@上@@，依托其海量数据@@处理能力@@，整合了@@40 余个省@@级部门@@、11 个地市@@和@@ 90 个县@@（市@@、区@@）欧宝娱乐靠谱吗 资源@@，实现@@三@@级数据@@直连@@，以最少资金享受顶级云服务@@[vi]。广东@@网@@上办事大厅@@@@本着@@@@“事前清楚@@、事中少走@@、事后评议@@”的目标@@，在便民措施方面@@@@，推行@@“信用在先@@，审核在后@@”的后置审核方式@@，以预先推定办事人提交的材料合法齐全为原则@@，先网@@上受理办结@@，再线下窗口一@@次@@性审核办事人证照原件和资料@@，最后验证资格完成办理流程@@，减少跑现场次@@数@@。同时@@，注重完善对弱势群体的服务@@。网@@上办事大厅@@@@在镇街办事站@@、村居办事点设置代办岗位@@，如设立网@@办服务引导员@@，现场为老人@@、不会上网@@等人群提供代办服务@@[vii]。

 

 

　　为分析上述三@@种服务整合模式@@的适应性@@，笔者从建设优势@@、适用情况@@、存在问题@@、发展阶段几个方面@@进行了详细比较@@。

 

　　（一@@）建设优势分析@@

 

　　模式@@一@@@@便于充分复用现有门户网@@站的平台@@资源@@@@，因为门户网@@站本身就是本级政府@@信息和服务的统一@@入口平台@@@@，整合各政府@@部门网@@上服务是其基本功能之一@@@@。模式@@二@@@@便于将线下行政服务中心已经整合的服务和流程快速搬至线上@@，减少其他模式@@下整合过程中的协调@@、沟通成本@@，并且能很方便的实现@@线上预约和线下办理@@，（即@@“O2O”模式@@）。而模式@@三@@@@则避免了重复建设@@，提高了基础设施利用率@@，解决了@@“养兵千日@@@@‘闲着@@’，用兵一@@时@@‘崩溃@@’”的困境@@，同时@@充分整合服务资源@@@@，促进服务标准化@@和服务的有效监管@@。

 

　　（二@@）适用情况@@分析@@

 

　　根据调研情况发现@@，模式@@一@@@@主要适用于两类地区@@@@：一@@是门户网@@站已具备较好的服务整合基础@@，现有在线办事服务在覆盖广度@@、办理深度等方面@@已较为完善@@；二@@是电子政务@@发展落后@@，网@@站建设资金有限@@，暂无条件或无计划新增专项网@@站的地区@@@@。模式@@二@@@@适用于本级政府@@已经建立了行政服务中心@@，并且中心具备较好信息化基础的地区@@@@。模式@@三@@@@主要适用于本地区@@整体信息化条件较好@@，主要党政领导重视@@，有专项资金支持@@，并具备强有力推进体制机制的地区@@@@。从全国各省@@应用来看@@，采取第一@@种整合模式@@的省@@@@/直辖市@@占比@@为@@51.6%，占据大多数@@，采取第二@@种模式@@的省@@@@/直辖市@@占比@@38.7%，而采取第三@@种模式@@的仅占@@9.7%，模式@@三@@@@的推广应用还不是很广泛@@。

 

　　（三@@）存在问题@@分析@@

 

　　通过比较分析发现@@，模式@@一@@@@可能存在的问题@@主要有@@：一@@是整合深度有限@@，由于用户实际办事还是要被导引到各部门网@@站办事系统@@，网@@站提供仅仅是服务的@@“拼盘@@”，所谓整合实际是@@“貌合神离@@”；二@@是无法建立有效的监督机制@@，由于具体办理过程已经脱离门户网@@站的管理范围@@，无法对办事过程和效率进行统一@@监察@@和考核@@，不利于服务质量提升@@；三@@是办理过程缺乏及时反馈和沟通@@，门户网@@站无法实现@@单点登录@@，因此@@无法像电商网@@站一@@样建立个人中心实时跟踪办件进展@@，及时沟通遇到的问题@@@@，极易导致不必要的驳回和重新申报@@，消耗双方大量时间和资源@@@@；四@@是门户网@@站与部门网@@站办事服务易出现@@“两张皮@@”，随着当前@@简政放权和行政审批制度改革的稳步推进@@，政府@@行政事项调整@@、流程优化的动作较为频繁@@，如未建立实时内容同步更新机制@@，就极容易出现门户网@@站和部门网@@站在相同服务事项@@上内容@@、流程不一@@致等问题@@@@。

 

　　模式@@二@@@@可能存在的问题@@有@@：一@@是网@@上办事@@“多张皮@@”现象@@，由于政府@@门户网@@站@@、各部门网@@站已经提供了相关在线办事服务@@，新建立的服务整合平台@@又会与已建服务平台@@之间就服务内容@@、办理流程方面@@出现不一@@致@@、更新不及时的问题@@@@，形成@@“多张皮@@”现象@@；二@@是监督机制不健全@@。目前@@虽有些整合平台@@提供了效能监察@@功能@@，但仍停留在服务进驻事项统计@@、办件总量统计和提供投诉渠道层面@@@@，基于事项统计@@、办件统计的监察@@较粗糙@@，由于监督视角无法落脚到具体事项办理过程@@，无法有效督促具体办事人员提高服务意识@@、提升服务质量@@，基于投诉的监察@@又完全依托于公众的权利意识@@，因此@@，这种效能监察@@还缺乏对办事过程@@、效率的监督@@，办事效率和公正性难以保障@@。

 

　　模式@@三@@@@虽然很大程度上解决了@@上述两种模式@@的弊端@@，但也可能存在两个问题@@：一@@是如服务资源@@未沟通协调好@@，同样会面@@临与门户网@@站@@、部门网@@站服务内容不一@@致问题@@，甚至会出现@@“多张皮@@”现象@@；二@@是各级办事事项繁琐@@，名称不一@@致@@，办理流程标准不统一@@的问题@@@@，造成整合难度较大@@。对于一@@个省@@级统一@@的服务平台@@来说@@，需要全面@@整理各省@@级部门@@、市@@级部门@@、区@@县@@、乡镇街道甚至是社区@@@@、行政村的办事事项@@，具体到事项类型@@，又包括行政许可@@、非行政许可@@、公共服务事项@@和其他事项@@，十分繁琐@@。同时@@不同层级和地区@@在提供服务时常常会出现事项名称不一@@致@@@@，办理流程缺乏标准化的问题@@@@。据调查@@[viii]，目前@@，同一@@个省@@内不同地市@@@@、区@@县@@的权力和责任清单@@，往往都存在着事项名称不统一@@@@、标准不一@@致的现象@@@@，同一@@个事项@@，往往有多种叫法@@，且存在颗粒度和服务要素不一@@致的现象@@@@。另外@@，服务平台@@上整合的各类服务@@，有的采用国家@@、省@@直部门开发的系统@@，有的采用市@@直部门开发的系统@@，客观上也造成办事流程缺乏标准化@@，给用户办事带来不便@@。需要在整合过程中制定配套技术标准和业务规范@@。

 

　　（四@@）发展阶段分析@@

 

　　由于网@@上办事是政府@@网@@站@@的核心功能之一@@@@，因此@@，模式@@一@@@@的发展最早@@，大约起步于@@2006年@@。2006年@@12月@@29日@@，国务院办公厅@@印发@@《关于加强政府@@网@@站@@建设和管理工作的意见@@》，明确政府@@网@@站@@是@@“各级人民政府@@及其部门在互联网@@@@上发布政务@@信息@@、提供在线服务@@、与公众互动交流@@的重要平台@@@@”，明确提出@@网@@站在线办事功能要求@@。2007年@@开展的@@“百件实事网@@上办@@”活动更进一@@步推动了在线办事服务的发展@@。而模式@@二@@@@主要兴起于@@2011年@@之后@@，其中又以@@2013、2014年@@最多@@，模式@@三@@@@起步于@@2012年@@，可视为在模式@@二@@@@基础上的改进和深化@@。

 

　　通过比较发现@@，尽管三@@种整合模式@@各有特色@@，但笔者认为模式@@三@@@@可能是未来发展的方向@@。从各地发展来看@@，广东@@、浙江@@、福建均是在原来门户网@@站办事大厅@@或各级政务@@行政中心网@@站的基础上建设的一@@站式@@网@@上办事大厅@@@@@@，并且当前@@已经采取模式@@二@@@@的安徽也正在积极筹划建设省@@市@@县一@@体化网@@上办事大厅@@@@服务@@。从建设优势来看@@，模式@@三@@@@的整合方式更有利于实现@@平台@@集约@@化@@、服务标准化@@、监管统一@@化@@、考核科学化@@，对公众而言能确保权力运行更透明@@、更规范@@，服务获取和办理更便捷@@，能够有效避免各种服务乱象@@，破解@@“审批难@@”顽疾@@。

 

 

　　结合@@当前@@我们政府@@网@@上办事服务的主要模式@@及其应用情况@@，为更好促进网@@上办事服务整合@@，解决群众@@“办事难@@”、“跑腿多@@”的问题@@，建议重点从以下几个方面@@做好相关工作@@。

 

　　一@@是尽快制定网@@上服务整合的指导意见及配套标准规范@@。以中央深化行政审批制度改革@@、推动简政放权为契机@@，结合@@《国务院关于规范国务院部门行政审批行为@@，改进行政审批有关工作的通知@@》（国发@@〔2015〕6号@@）文件要求@@，建议尽快研究制定网@@上服务整合指导意见@@，围绕促进政府@@行政审批一@@口受理@@、限时办理@@、规范办理@@、透明办理的目标@@@@，全力推进服务网@@上办理@@@@。同时@@，有关部门应尽快完善网@@上服务的配套标准规范@@，从服务事项@@梳理@@、服务目录编制@@、服务平台@@和服务接口等方面@@制定切实可行的标准和规范@@，提高各地区@@各部门的网@@上服务质量@@。

 

　　二@@是建立分工明确@@、执行有力的推进机制@@。网@@上服务整合关键在于简化流程@@，提高办事效率@@，防止权力寻租@@，是倒逼政府@@改革的新动力@@，而突破原有的观念障碍离不开强有力的推进机制@@。各地在整合服务时@@，主要党政领导应亲自抓@@，办公厅@@、网@@信@@、经信@@、监察@@、发改等部门之间可以专项工作组的形式搭建@@分工明确@@、配合有力的协同推进机制@@。同时@@，在资金支持@@、监督检查@@、绩效考核等方面@@建立相应的工作机制@@，有效保障整合工作的顺利开展和服务质量的提升@@。

 

　　三@@是基于云计算建设集约@@化的网@@上服务统一@@平台@@@@。当前@@，大力推进基础设施和共性应用的集约化建设是电子政务@@发展的必然趋势@@。建设统一@@服务平台@@是网@@上服务整合的必然要求@@。各地在开展服务整合时@@，可以基于云计算搭建@@统一@@平台@@@@，实现@@“四@@集@@”：建设集约@@，提升基础设施的资源@@利用率@@；服务集聚@@，开展服务事项@@摆货架@@，提高上网@@率@@；数据@@集中@@，实现@@办件全流程数据@@收集@@，便于共享利用@@；管理集成@@，集中电子监察@@@@，将行政权力关进笼子@@。统一@@平台@@可以搭建@@在政府@@现有云平台@@之上@@，也可以参考浙江@@的做法@@，通过购买外部云服务的方式@@，减轻政府@@自身平台@@运维的负担@@。

 

　　四@@是建立健全网@@上服务效能监察@@和绩效评价机制@@。科学有效的监督机制是促进服务质量提升的重要手段@@。未建立效能监察@@的整合平台@@应尽快建立切实可行的效能监察@@手段@@，已经建立效能监察@@的平台@@应在现有基础上@@，进一@@步建立政府@@内部绩效考核与外部社会评价@@“内外兼顾@@”的绩效评价机制@@。内部绩效考核可重点从事项上网@@率@@、全流程办理率@@、办件数据@@共享度@@、整合工作重视度等方面@@进行@@“面@@”上的考察@@，外部社会评价可参考淘宝等电商网@@站的经验@@，建立针对具体事项的统一@@办事评价系统@@，使每一@@个办事者都能方便的从服务质量@@、服务效率@@、服务态度等方面@@对政府@@进行@@“点对点@@”的评价@@。同时@@，还要建立效能监察@@和绩效评价的结果应用机制@@，及时将服务中存在的问题@@反馈相关部门@@，将监察@@和评价结果作为各级政府@@部门机关效能建设和领导干部考核的重要参考@@。