政府@@决策是政府@@分配社会价值@@、解决社会公共问题@@@@@@、实现社会公共利益的重要@@手段@@，也是塑造@@、维护社会公共秩序的一@@种力量@@。在影响政府@@决策过程的各种因素中@@，民意@@表达@@是最不可忽视的重要@@变量之一@@@@。民意@@表达@@是公民个人或社会群体经由一@@定的渠道和路径@@，向公共权力机构以及社会系统阐述自己的利益诉求@@@@、表达@@自己的意见和态度@@，以满足其自身利益需求或实现其利益目标的行为@@。由于政府@@决策是一@@个@@沿着@@“问题@@——社会问题@@@@——公共问题@@@@——公共政策问题@@@@”环节的发展过程@@，一@@个@@“问题@@”只有为民众注意@@、思考与议论@@，形成@@“社会问题@@@@”并且清晰准确地向政府@@有关部门@@“表达@@”出来@@，上@@升为@@“公共问题@@@@”，政府@@采取行动试图去解决@@，并将其列入政府@@议程@@，才会成为@@“公共政策问题@@@@”。所以@@，民意@@表达@@始终是推动社会问题@@@@@@、公共问题@@@@上@@升为@@政府@@议程的基本元素@@。
一@@、民意@@表达@@之于地方政府@@@@
政策决策的价值评估@@
地方政府@@维护民意@@表达@@@@，是促进依法行政和民主决策@@的重要@@手段@@，也是提高公共决策质量的有效途径@@。党的十八大要@@求@@：“确保国家机关按照法定权限和程序行使权力@@。坚持科学决策@@、民主决策@@、依法决策@@，健全决策机制和程序@@”，“凡是涉及群众切身利益的决策都要@@充分@@听取群众意见@@”。
（一@@）充分@@的民意@@表达@@有利于地方政府@@的科学决策@@。广开言路@@、倾听民意@@@@，让不同利益群体的意见顺畅表达@@@@，这是民主决策@@@@、科学决策的重要@@特征@@。由于社会成员的社会分工不同@@，利益要@@求也就不同@@。平衡好这些利益关系@@，须以民意@@的充分@@表达@@为前提@@。民意@@表达@@能够提供社情民意@@@@，反映广大民众的意见与要@@求@@，从而为决策层提供丰富的信息资源@@，使决策更切合实际@@，更好地解决民众问题@@@@，满足民众需要@@@@，也使决策易于为民众接受@@，减少决策在执行@@中的阻力@@。
（二@@）有效的民意@@表达@@有助于缓解地方政府@@与民众之间的矛盾@@。目前@@，我国仍处于社会矛盾的高发期@@，公民的政策参与意识和利益诉求@@日益凸显@@。疏忽民意@@@@、阻碍民意@@表达@@往往成为群体事件的导火索@@。地方政府@@了解民意@@@@、吸纳民意@@@@，培育和建构社会诉愿机制@@，有利于排解民怨与不满@@。正如邓小平所说@@：“一@@个@@革命政党@@，就怕听不到人民的声音@@，最可怕的是鸦雀无声@@。”[3]中华人民共和国宪法第@@27条规定@@：“一@@切国家机关和国家工作人员必须依靠人民@@的支持@@，经常保持同人民的密切联系@@，倾听人民的意见和建议@@，接受人民的监督努力为人民服务@@。”因此@@，地方政府@@保障民意@@表达@@的权利@@，拓宽民意@@表达@@渠道@@，营造民众表达@@自由的政治环境@@，是地方政府@@政策决策有效实施的政治前提@@。
（三@@）保障民意@@表达@@能够提高地方政府@@决策的合法性@@。公共政策的价值目标在于它必须得到公众的认可@@。如果缺乏来自目标群体的认同@@，公共政策合法性的基础就会削弱@@。要@@赢得社会公众的广泛认同@@，必须尊重公民在政策制定过程的民意@@表达@@和广泛参与@@。充分@@的民意@@表达@@和政府@@的积极回应@@，是缩短公民与决策者之间距离的有效方法@@，也是减少政府@@与受损群体发生冲突的重要@@途径@@。
二@@、地方政府@@决策过程保障民意@@表达@@的政治体制架构@@
民意@@表达@@有多种形式@@，其中直接的表达@@方式有投书@@、上@@访@@、集会@@、游行@@、演讲@@、传单@@、签名@@、出版@@、信息传播等@@；间接以代言人进行表达@@的有推举代表@@、民选官员@@、参加政党和形成@@利益集团等形式@@。就其体制架构而言@@，我国已经建立了保障民意@@表达@@的基本制度体系@@，同时@@初步探索了一@@些制度与技术融合的民意@@表达@@新途径@@，如引导网络@@表达@@@@、媒体表达@@和@@NGO的民意@@表达@@等@@。
（一@@）人大与政协是制度化民意@@表达@@最具权威性的渠道@@。人民代表大会是我国最重要@@的民意@@表达@@机构@@，也是我国现行政体框架下地方政府@@反映民意@@@@、整合民意@@的主渠道@@。地方人大代表来自地方各领域@@、各层次@@@@，与基层民众联系十分密切@@，应该能真实反映民众的意见和要@@求@@。近年来@@，地方人代会在促进民意@@表达@@方面的探索@@，代表性的有@@：一@@是信息公开@@。如公布人大办公室人员的电话@@，公布人大代表的姓名@@、单位@@、职务和联系方式@@，建立人大代表与民众的沟通渠道@@，收集民情民意@@@@，定期整理@@，集中解决@@。二@@是完善密切联系选民制度@@。聘用社情民意@@联络员@@，发放社情民意@@联系卡@@；人大代表联系社情民意@@联络员@@，拓宽工作阵地@@，延伸工作手臂@@。三@@是创新民意@@聚集方式@@。人大代表通过@@“民意@@恳谈会@@”、“社情民意@@站@@”等深入社区群众@@，汇集选民意@@见@@，通过议案@@、批评或建议等形式@@，反映给地方政府@@@@，为政府@@决策提供信息参考@@。
（二@@）人民政协是我国唯一@@以界别为参加单位@@的政治组织@@。人民政协汇集了各界别的优秀人才@@，有广泛的群众基础@@。他们围绕地方发展的中心工作以及地方政府@@的重大决策@@，围绕民众普遍关心的热点难点@@，深入调查研究@@，掌握各阶层民众的愿望@@，形成@@各党派@@、各界别的意见和建议@@，为地方政府@@科学决策提供高层次@@@@、跨学科@@、多方面的咨询@@论证@@。因此@@，人民政协所提供的民意@@诉求@@@@，其质量和水平都相对@@较高@@，对@@保证地方政府@@决策的民主化@@@@、科学化@@具有重要@@意义@@。
（三@@）信访制度是体制内最受群众认同的辅助性民意@@表达@@通道@@。“信访制度是指公民或组织在其合法权利受到各种公权力侵害致损时@@，选择以书信@@、走访等形式反应事实@@、表达@@意愿@@、寻求补救@@，接受来信来访的机关通过各种直接或间接的方式予以协调@@、督促和帮助@@，促成其获得及时有效的权利救济之法律制度@@。”在目前@@我国民意@@表达@@机制尚不健全@@、利益诉求@@多元化背景下@@，信访制度仍是各阶层尤其是社会弱势群体的一@@条最便捷的制度性诉求@@渠道@@，是各阶层利用率最高的民意@@表达@@通道之一@@@@。
（四@@）网络@@表达@@是信息时代公民利益诉求@@的新渠道@@。网络@@民意@@表达@@是基于互联网@@技术的发展@@，公众借助网络@@对@@国家事务@@、社会问题@@@@自由地发表评论和意见@@，提出自己的诉求@@与主张的一@@种表达@@方式@@，是公民利益表达@@权在信息时代的表现形式@@，也是政府@@及其公职人员加强与民众联系的全新方式@@。随着网络@@化程度不断加深@@，网络@@表达@@和网络@@政策参与持续高涨@@。地方政府@@应善待@@、善用@@、善管网络@@舆论@@，通过网络@@表达@@及时掌握民情@@、体察民意@@@@，了解真实的民众情绪@@，推进决策的公开化@@、科学化@@、民主化@@，打造清正廉洁@@、务实高效的现代政府@@@@。
（五@@）现代媒体在反映民意@@中引导民意@@表达@@@@。媒体是信息传播过程中从传播者到接受者之间携带和传递信息的一@@切形式的物质工具@@，如电影@@、电视@@、广播@@、印刷品@@（书刊@@、杂志@@、报纸@@）。目前@@，我国有@@2100多家报纸@@@@，7000多种期刊@@，4000多家电视@@台@@；拥有@@4亿@@台使用中的电视@@机@@，电视@@观众达@@13亿@@，其中通过电视@@了解新闻信息的更达到@@91%以上@@@@。计算机普及后@@，网络@@媒体在计算机网络@@中成为又一@@种新形式的传播媒体@@。现代媒体在反映民情方面具有得天独厚的优势@@，它在参与社会生活中积极干预生活@@，具有表达@@意见@@、传播信息@@、引导舆论及反映社意民情的功能@@，是影响国家政治生活@@、社会舆论和民众情绪的重要@@手段@@。由于媒体所代表的舆论往往是公众的意见而非某个人的意见@@，政府@@要@@了解民情@@，借助媒体是一@@条重要@@的途径@@。
三@@、地方政府@@决策过程民意@@表达@@困顿的行政机制问题@@@@
随着民主政治的发展@@，公民维护自身权益@@、参与公共政策制定的欲望日益增强@@，地方政府@@重视向公民提供意见表达@@的机会和渠道@@。但是@@，由于民意@@代表的权威性不足@@、政府@@回应机制的不健全@@、民意@@表达@@的效力不强等原因@@，现阶段地方政府@@决策中的民意@@表达@@还面临着诸多困难@@。
（一@@）地方人大的民意@@表达@@作用与其权威性地位不相称@@。地方人大代表是体制内最具确定性的民意@@代表@@，公民希望自己选出的民意@@代表能够反映问题@@@@、表达@@诉求@@@@，并监督问题@@的解决@@。然而@@，地方人大在对@@其职权的行使中@@，一@@定程度上@@还是象征意义的@@，真正反映民意@@的功能在实践中还存在很多问题@@@@。
一@@是地方人大代表民意@@表达@@的真实性受质疑@@。地方人大特别是县@@（市区@@）人大代表还没有实行直选@@。一@@些人大代表候选人甚至是事先圈定的@@，公众不能自由选出他们信任的代表@@。非开放式选举产生的人大代表@@，其民意@@基础如何@@，能否真正反映民情@@、民意@@、民生问题@@@@，表达@@公众的呼声@@，存在诸多疑虑@@。
二@@是地方人代会期间民意@@表达@@欠佳@@。一@@方面人大代表与会期间发言的机会少@@，对@@政府@@的批评会遭到多方面的限制@@。代表们对@@议案形成@@的作用少@@，对@@己形成@@的议案往往是高度一@@致的表决@@，很少有不同意见的争论@@，难以表达@@各阶层@@、各行业和各团体的不同诉求@@@@。这种机制下@@，即使有政协@@、基层民主自治作补充@@，公众的意见依然难以输入政府@@决策议程@@。[page]
三@@是地方人大审议多@@、决议少且对@@决议的约束力不强@@。地方人大对@@本区域各项事业发展的重大事项和报告@@，审议后多以意见形式代替决议@@、决定@@。对@@要@@作出决议@@、决定@@的重大事项@@，许多代表缺乏研究和调查@@；有的应由人大审议决定@@的事项@@，有关部门不报经人大审议决定@@就部署实施@@。如地方财政预算@@，因缺乏必要@@的法律约束@@，执行@@结果常与预算出入甚大@@。除体制原因和法制不完备@@，地方人大对@@决定@@权的行使意识不强@@，主动审议决定@@重大事项观念淡薄@@，人大代表业务水平不高@@，参政议政能力不足也是重要@@因素@@，造成了审议不严谨@@，决议不科学@@，执行@@无制约@@。
（二@@）地方政府@@决策中保障民意@@表达@@的价值取向偏离@@。地方政府@@是行政立法权和政策制定权的拥有@@者@@，部门自身利益的取向@@，往往会驱动政府@@各部门把制定公共政策当作谋取自身利益的机会@@。政府@@角色的错位@@“部门权力化@@”、“权力利益化@@”、“利益法律化@@”问题@@。民意@@表达@@一@@旦制度化通道受阻@@，民众就会选择性地采取体制外表达@@方式@@。在利益差异显性化的今天@@，建立和完善利益表达@@机制是政府@@职能转换过程的当务之急@@。
（三@@）地方政府@@决策信息分配不对@@称导致民意@@表达@@失真@@。信息时代打破了以往政府@@垄断信息的格局@@，但政府@@把握着技术和信息的双重优势@@。先进技术强化了政府@@获取信息的能力@@，为政府@@加强对@@信息的控制提供了支持@@。与政府@@相比@@，民众个体获取信息和驾驭信息的能力非常薄弱@@。大多数民众没有实际的行政经历@@，没有接受过针对@@性的训练@@；大多数普通民众的信息素养欠佳@@，在海量信息面前@@，不能对@@政治信息的真伪作出准确判断@@，有时甚至还会对@@专家学者和权威的观点@@深信不疑从而扭曲信息@@。
信息不对@@称使民众表面上@@拥有@@了大量的信息@@，但事实上@@民众的思想却被这些信息冲击@@，以致在发表意见的时候人云亦云@@，影响了民意@@表达@@的真实性@@。在一@@些欠发达地区@@，还有因环境恶劣@@、信息闭塞@@、交通不便和技术落后等原因@@，同样也会导致民意@@表达@@的失真@@。
（四@@）地方政府@@部门对@@民意@@表达@@的回应机制不健全@@。政府@@民意@@表达@@回应机制@@“是指政府@@能够积极地对@@社会民众的需求作出回应@@，并采取积极的公共决策措施公正@@、有效地实现公众的需求和利益的公共管理过程@@”。近年来@@，与汹涌的民意@@表达@@热潮相对@@应@@，一@@些地方政府@@的民意@@回应依然滞缓@@。决策过程中没有政务@@公开和决策公示@@，政策出台后没有决策回应@@；决策失误没有责任追究@@，政策执行@@越轨没有监督和纠偏@@。地方政府@@回应机制的不健全@@@@，导致政府@@与民众一@@系列的利益冲突@@，加剧了突发式@@、群发式等的体制外表达@@@@。这种现象在弱势群体中表现得尤为明显@@。生活在社会底层的弱势群体@@，当其合理诉求@@难以得到政府@@的决策回应@@，常发生如静坐@@、堵路@@、冲突等体制外表达@@@@。
四@@、构建地方政府@@决策过程有效的民意@@表达@@机制@@
保障政府@@决策过程充分@@的民意@@表达@@@@，地方政府@@要@@在尊重公众的政策系统中主体@@地位基础上@@@@，不断完善以人大代表为主渠道的民意@@表达@@机制@@@@，加强民意@@表达@@的制度体系建设@@，提升民意@@主体@@的表达@@效能@@，增强政府@@民意@@回应能力@@。
（一@@）完善以人大代表为主渠道的民意@@表达@@机制@@。发挥地方人大的制度化渠道作用@@，应构建人大代表的立体民意@@收集机制@@，将整合的民意@@传递给地方人大常委会@@，搭建人大代表与选民相互联系的通道@@。
逐步@@推进人大代表的职业化@@。目前@@除在地方人大常委会中任职的代表外@@，大多是兼职的@@，他们的精力主要@@集中在@@“主业@@”上@@，而履行人大代表这一@@职责的投入则相对@@较少@@。为加强选民与人大代表的联系和沟通@@，在有条件的地区@@，可以借鉴试行中的党代表常任制@@，有步骤地推进地方人大代表的专业化进程@@。扩大代表直选范围@@，提高直选层次@@@@，增加信息公开力度@@，增强代表候选人的竞争性@@、完善制度约束机制来选举敢于和善于表达@@民意@@@@、能监督民意@@落实的人民代表@@。
保障人大代表能充分@@阐述民意@@@@。改变在地方人代会上@@大多数人大代表只是@@“开会见面握握手@@，会中投票举举手@@，会散道别挥挥手@@”的尴尬局而@@，应努力为人大代表创造充分@@表达@@民意@@的制度平台@@@@，使更多@@的人大代表有充分@@的民意@@表达@@空间@@@@。
加强对@@人大代表的绩效考核和监督@@。人民代表大会制度应建立刚性的约束制度@@，对@@代表是否表达@@民意@@@@、维护民利的职责进行考核@@，增强人大代表的选民意@@识和履职能力@@，杜绝一@@些人大代表@@“会而不议@@、代而不表@@”，“主观不想说@@，心理不敢说@@，会上@@不会说@@”的现象@@。
（二@@）健全地方政府@@决策过程民意@@表达@@的制度体系@@。根据社会发展的新形势不断创新民意@@表达@@制度@@，弥补现有制度的不足和漏洞@@。制定规范网络@@民意@@表达@@的相关制度@@，使网络@@民意@@能够发挥更大的作用@@；完善民意@@调查制度@@、信息公开制度@@、听证会制度@@、协商谈判制度@@、公民请愿和公民投票制度等@@，保障地方政府@@决策过程民意@@表达@@@@；健全基层民主制度@@，细化各种听证制度@@；创立公民参与立法制度@@、公民批评制度@@、建议制度和对@@公职人员评价与陪审制度等@@。
地方政府@@应发挥维护制度有效实施的主导作用@@。对@@“涉及群众切身利益的实际问题@@广泛协商@@，广纳群言@@、广集民智@@”。近年来@@，地方政府@@决策听证已从物价@@、行政等领域扩大到土地规划@@、卫生保健@@、环境保护等与群众切身利益相关领域@@。如何加强对@@决策@@听证各环节的管理@@，保证听证参与代表的广泛性@@、程序的公正性@@，已成为地方政府@@制度建设的重要@@课题@@。如较为常见的地方政府@@听证会@@，会前准备要@@规范公告发布@@、证人的选择和邀请@@、作证的形式及顺序等@@。听证过程对@@法定人数要@@求@@、是否公开听证@@、证人的权利@@、证人介绍@@、证人宣誓和听证记录等@@，地方政府@@都需要@@研制具体的规定@@。
（三@@）拓宽地方政府@@决策信息公开的渠道@@。要@@规范电子政务@@@@，完善民意@@表达@@的功能@@。加强政府@@网站@@管理@@，加大信息资源的公开力度@@。要@@做好政府@@信箱@@、在线交流@@、公众监督和参政议政等关涉民意@@获取的栏目@@，推进电子政府@@建设和电子政务@@的发展@@。优化地方政府@@信息化环境@@。简化信息传递层级@@，加快信息传递速度@@，提高决策信息的透明度@@。健全信息反馈机制@@，确保政府@@决策信息的清晰@@，减少信息失真@@，避免公众信息接收过程出现偏差@@。
提高公民信息鉴别能力@@。公众信息意识不强@@、信息能力不足@@，会影响其政策参与的热情和质量@@。地方政府@@为使公民及时了解各项政策的制定和实施情况@@，应积极履行宣传和教育的职能@@，引导公众提高信息素养@@，正确解读政策@@，判别政策决策过程的信息真假@@。同时@@，尽可能抑制虚假信息的影响和泛滥@@，确保公众掌握信息的客观@@、充分@@，以保障民意@@@@“诉求@@”的准确和恰当@@。
要@@促进和维护网络@@民意@@表达@@@@。网络@@改变了过去在官民之间实际存在的不平等话语权的状态@@，颠覆了传统的政府@@政治的隐秘和封闭@@，实现公民表达@@和言论自由@@。政府@@要@@通过网络@@问政于民@@，更高效@@、更便捷@@、范围更广地搜集民意@@@@，提升执政能力和吸纳民智的效率@@，为科学决策提供充分@@条件@@。
（四@@）增强地方政府@@部门对@@民意@@诉求@@的回应能力@@。要@@“坚持为了人民@@、依靠人民@@，诚心诚意为人民谋利益@@，从人民群众中汲取智慧和力量@@”，地方政府@@要@@深入基层@@，倾听民众呼声@@，反映民众意愿@@，使各项决策和工作符合实际和民众要@@求@@。
加强政府@@与民众的协商沟通@@。协商民主提倡的是公民与官员对@@共同关心的政策问题@@@@，可以进行直接的面对@@面的对@@话与讨论@@。允许公众对@@政府@@政策或即将出台的重大方案充分@@发表意见@@，政府@@对@@公众的意见应给予认真的考虑@@。政府@@主动倾听民众的声音@@，主动化解矛盾@@，以促进社会各阶层利益的均衡表达@@与顺畅沟通@@。要@@让群众了解政府@@的有关工作@@，把群众的要@@求充分@@地吸收到决策中来@@，把群众的创造@@、群众的智慧吸收到决策中来@@，着力解决损害群众利益的一@@些突出问题@@@@。
建设真正的民意@@型政府@@@@。民意@@型政府@@是以民意@@为主导的政府@@@@，即政府@@在充分@@吸纳民众意见的基础上@@@@，制定各项政策和制度@@，并征询有关民众的意见@@；在执行@@中自觉接受有关民众的监督@@，在群众监督执行@@中完善各项制度@@。政府@@回应能力的高低@@，取决于公务员的素质@@。提高公务员素质@@，建立优秀@@、廉政@@、勤政的公务员队伍@@，是增强政府@@回应能力诸多措施中重要@@的一@@环@@。
建立决策问责@@和纠错制度@@。落实党的十八大精神@@，逐步@@“健全质询@@、问责@@、经济责任审计@@、引咎辞职@@、罢免等制度@@，”进一@@步加强@@“民主监督@@、法律监督@@、舆论监督@@，让人民监督权力@@。”对@@决策@@、执行@@、监督这三@@个环节实行全方位问责@@@@，“凡是损害群众利益的做法都要@@坚决防止和纠正@@”。要@@建立决策跟踪和反馈机制@@，并将结果向社会公开@@，把行政决策实施后的评价与决策方案的修正结合起来@@，适时完善有关决策@@，及时补救或停止执行@@错误决策@@，最大限度地减少损失@@。
