近@@30年@@来@@，尤其是@@2002年@@中办发文提出要规划和@@开发重要政务@@信息资源@@以@@来@@，我国信息化与@@电子政务@@管理体制的演化有效引领了我国政务@@信息资源@@系统建设快速发展@@，以@@“十二金@@”工程为代表的业务系统应用成效显著@@，积累了丰富的信息资源@@。但是@@由于我国政务@@信息资源@@共享缺乏统一规划与@@法律制度保障@@，信息资源不能有效整合@@，不能充分共享和@@挖掘利用@@，对@@决策支持@@、协同监管@@、联合审批等支撑力度不足@@，在一定程度上弱化了公众参与@@@@、知情与@@监督权@@。笔者经过分析研究@@，将阻碍我国政务@@信息资源@@共享的原因归结为如下八个方面@@。
政务@@信息资源@@共享统筹规划和@@顶层设计亟待加强@@。由于我国政府@@组织架构采取纵向层级制和@@横向职能制的二元矩阵结构@@，使得电子政务@@信息资源@@配置容易导致@@“纵强横弱@@”，即政务@@信息资源@@垄断和@@分配失衡@@。在横向维度上@@，行政管理部门由于是平级关系而且缺少权威牵头部@@门@@，协调难度较大@@，电子政务@@信息资源@@规划和@@共享难以@@统筹协调@@；更重要的是@@，各地区@@、各部门信息化水平参差不齐@@，政务@@系统分散建设@@，给信息资源共享造成了重要障碍@@。由此可见@@，缺乏由中央@@—省@@—市@@—县为主体@@@@、四级联动的信息资源共享顶层架构是目前政务@@信息资源@@共享难的重要原因@@。
传统行政观念和@@部门利益对@@政务@@信息资源@@共享深度和@@广度的严重阻碍@@。我国政府@@组织架构的二元矩阵模式使政府@@各职能部门过于关注@@纵向的从属关系@@，而容易忽略横向的协同关系@@，由此造成政务@@信息资源@@纵向流转顺畅@@，而横向共享困难@@。不同部门@@、不同级别掌握的信息资源数量@@、质量@@、范围@@、效能均有所差异@@，信息资源完整性@@@@、鲜活性@@、权威性@@、真实性得不到有效保障@@，从而形成了形色各异的信息孤岛@@。进而@@，信息的重复采集@@@@、重复加工@@@@、重复开发产生@@了信息一数多源的怪相@@，严重影响了信息质量@@和@@有效性@@。
同时@@，由于长期以@@来对@@信息资源的归属@@、采集@@、开发等管理规章@@、制度还不明确@@，造成了信息资源部门化@@，部门资源利益化@@，利益产权个人化@@，人为设置政务@@信息资源@@互联互通@@的壁垒@@，阻碍了政府@@信息资源的有效整合和@@综合应用@@。这种政务@@信息资源@@@@“部门私有@@”的归属格局@@，导致在跨部门的电子政务@@信息资源@@建设项目很难做到互联互通@@@@，给信息资源的自由共享设置了主观壁垒@@，从而在一定程度上加剧了信息资源的分割和@@垄断@@。
政务@@信息资源@@交换目录和@@交换体系仍不规范@@。政务@@信息资源@@共享的核心问题是建设安全可靠的政务@@信息资源@@目录体系和@@交换体系@@。2002年@@原国信办和@@国家标准委组建@@“国家电子政务@@标准化总体组@@”，并于同年@@@@5月联合印发@@《电子政务@@标准指南@@（第一版@@）》，2007年@@一期工程建成@@，初步形成了国家电子政务@@的标准框架@@。同时@@，一些部委在建设电子政务@@项目时也规划了一些部委标准和@@行业标准@@，一些地方政府@@在电子政务@@系统建设和@@应用实践过程中不断探索@@，颁发了一些行政审批和@@公共服务等方面的地方标准@@。毋庸置疑@@，这些标准制度的出台在很大程度上规范了部门纵向和@@行业电子政务@@系统信息共享@@，但这些行业标准@@、地方标准仅仅着眼于本行业和@@本地区的政务@@信息资源@@目录体系和@@交换体系建设@@，而在横向信息交换和@@共享过程中缺乏必要的规范@@，甚至还有少数部门使用自定义的字典代码@@。标准不一致给系统兼容@@、互联互通@@、信息搜索@@等带来诸多困难@@，信息资源难以@@有序组织@@，难以@@方便@@、快捷@@、准确地实现信息定位@@、搜索@@和@@获取@@。
电子政务@@网络整合进展较为缓慢@@。目前我国有电子政务@@内网@@、政务@@外网@@，还存在大量的政务@@专网@@，但网络整合和@@共享平台@@建设严重滞后@@。虽然@@2002年@@就提出建设统一的国家电子政务@@内网和@@外网@@，以@@促进部门间的互联互通@@和@@资源共享@@，但是@@，国家电子政务@@内网建设刚刚起步@@，国家电子政务@@外网@@虽已初具规模@@，但仍有@@9%的地市@@和@@@@41%的区县没有覆盖到@@，需要依托电子政务@@内网和@@外网搭建的政务@@信息资源@@共享支撑平台@@和@@交换体系难以@@实现@@。而且现有外网承载各级政务@@部门的社会管理和@@公共服务业务系统较少@@，仅包括国家应急平台@@系统@@、监察部纠风业务系统@@、文化部文化共享工程等@@10个部委的@@12项业务应用系统@@。此外@@，由于历史原因@@，大量业务专网广泛存在且互相隔离@@，中央的@@38个部门的@@80多个政务@@专网中@@，横向交互率仅有@@0.1%，基本上都是信息孤岛@@。我国目前电子政务@@网络内网@@、外网和@@专网@@“三网并存@@”的格局给跨网的信息资源共享和@@业务协同@@设置了天然屏障@@。[page]
信息采集@@@@、更新@@、审核机制尚不健全@@。政务@@信息真实性@@、鲜活性@@、权威性@@难以@@保障@@，信息质量@@不高@@。主要原因存在于三个方面@@：一是信息多头采集@@@@，缺乏合理的信息采集@@@@机制@@，无法保证信息一数一源@@；由于各职能部门业务需求的不同导致了需求信息的不同@@，由此产生@@了多次@@重复采集@@信息的现象@@，采集@@的信息由于具有不同的粒度@@，造成了不同系统相互孤立@@、不能整合@@、难以@@共享@@。二是共享信息不难以@@及时更新@@@@。及时更新@@信息是保证信息真实性和@@鲜活性@@的基本保障@@。政务@@信息资源@@共享的立足点在于信息的真实性和@@鲜活性@@@@，而多数信息系统里面的业务信息很难保证及时更新@@@@，这种现象突出表现在联合审批协同业务处理流程@@中@@。三是信息审计机制不健全@@。信息审计的目标是确保信息的准确性@@、完整性@@、一致性@@、时效性@@、可信性以@@及可解释性@@。审计机制的缺失使得共享信息缺乏权威性@@@@，无法通过信息审计确认企业的@@“生@@”和@@“死@@”，严重影响了共享信息在国民经济和@@社会发展活动中提供决策支持的科学性和@@权威性@@@@。
政务@@信息资源@@共享绩效评价机制严重缺失@@。一是缺乏科学理论的指导@@。西方国家电子政务@@绩效评估大多是基于经由长期实践经验而沉淀的理论基础@@，反观我国信息资源共享绩效评价@@，由于起步晚@@，底子薄@@，建设实践与@@评估理论严重脱节@@，对@@“评什么@@、怎么评@@、怎么样@@”等问题模糊不清@@，造成了目前大多数电子政务@@业务系统采取粗放式的建设模式@@。三是缺乏绩效评价体系@@。目前来看@@，我国政务@@信息资源@@共享缺乏对@@顶层设计@@、业务协同@@、互联互通@@，共享效能@@、公共服务水平等方面的具体考核指标@@，有些地方即使出台了一些考核要求@@，但大多是基于定性描述@@，而没有根据实际情况科学构建定量指标体系@@，更难以@@精确刻画考核评价细则@@。三是缺乏绩效评价意识@@。对@@于评价本身认识不到位@@，不能从如何有效提高信息资源共享水平@@、提高政府@@履职能力和@@社会管理服务水平来看待评价目标@@、流程@@、方法@@、效果@@，甚至把绩效评估本身看作一项政绩工程@@。
政务@@信息资源@@开发利用的市@@场机制还未形成@@。统计资料表明@@，超过@@80%的社会信息资源掌握在各级政府@@部门中@@，但由于目前政务@@信息资源@@的所有权@@、采集@@权@@、开发权@@、使用权和@@经营权没有明确予以@@规定@@，造成很多政府@@部门将信息资源产权部门化@@。政府@@的职责在于给社会和@@公众提供最基础的信息服务@@，满足公众基本的信息需求@@，而深入分析@@、加工@@、生@@成新的信息产品则不属于政府@@职责范畴@@。同时@@，目前社会化@@、市@@场化利用政务@@信息资源@@的机制还不完善@@，信息资源开发利用市@@场化@@、产业化程度较低@@，政务@@信息资源@@开发利用产业规模较小@@，缺乏国际竞争力@@。由于缺少市@@场机制@@，很多政府@@信息仍然沉睡在部门屏蔽墙内@@，无法满足政府@@在社会管理和@@公共服务中的信息需求@@，极大地制约了政府@@的社会管理和@@公共服务效率@@、业务协管水平和@@应急响应能力@@。
政务@@信息资源@@共享的法律法规长期滞后@@。世界主要发达国家通过制定相关法律法规较好实现了政务@@信息资源@@共享@@，如美国以@@@@《信息自由法@@》与@@《阳光下的政府@@法@@》为主体@@的政府@@信息公开立法体系@@，和@@英国以@@@@《公民宪章@@》和@@《信息公开法@@》等一系列法律法规有力推动了政府@@信息公开和@@共享@@。我国政务@@信息公开自@@2007年@@《中华人民共和@@国政府@@信息公开条例@@》颁布后发展迅速@@，取得了令人瞩目的成就@@，但与@@发达国家相比@@，还存在较大差距@@，特别是在对@@社会管理和@@公共服务方面还有不少问题@@。主要原因在于@@：一是信息资源公开与@@共享目的不清晰@@。二是立法不完善@@。条例以@@政府@@信息公开为主@@，没有涉及跨部门的信息公开范畴@@。三是政府@@信息公开条例例外边界不清@@。虽然@@信息公开条例以@@公开为原则@@，以@@不公开为例外@@，但很多事项由于其特殊性和@@重要性@@，如何划分公开边界需要进一步厘清@@。
（作者单位@@：国家行政学院电子政务@@研究中心@@）
