政府@@数字化@@转型@@再认识@@

　　大数据@@@@、云计算@@、区块链@@、人工智能等@@新一代网络信息技术@@，正以前所未有的@@速度@@、广度和@@深度@@，对整个人类社会的@@组织形式@@、运作逻辑@@、价值观念@@等@@产生系统化冲击@@。在这样的@@时代背景下@@，政府@@数字化@@转型@@已经在全球范围内成为不可阻挡的@@历史潮流@@。我国政府@@高度重视数字政府@@@@建设@@，并试图通过@@政府@@数字化@@转型@@推进国家治理体系和@@治理能力现代化@@。

　　政府@@数字化@@转型@@与数字政府@@@@的@@概念内涵@@

　　从各地的@@数字政府@@@@建设实践看@@，中国俨然成为一个政府@@数字化@@转型@@的@@巨型实验场@@。爱山东@@、粤省心@@、渝快办@@、马上办@@、掌上办@@、指尖办@@、秒批秒办@@、一网通办@@、接诉即办等@@数字政府@@@@创新应用层出不穷@@、花样繁多@@，中国从一个数字政府@@@@建设的@@落后者@@、追赶者和@@模仿者@@，迅速跃升为数字政府@@@@建设的@@引领者@@、创新者和@@驱动者@@。2022年联合国电子政务@@@@调查报告显示中国数字政府@@@@建设已经在全球范围内处于@@“非常高@@”的@@水平@@，尤其是@@在线公共服务等@@指标名列全球第九@@。

　　数字政府@@@@是@@一个随着信息技术发展而不断丰富@@、拓展和@@延伸的@@概念@@。20世纪@@80年代@@，计算机和@@数据@@库刚刚出现的@@时候@@，数字政府@@@@指的@@是@@@@“办公自动化@@”。随后的@@@@“三金工程@@”，以及@@“一站两网四库十二金@@”工程的@@建设@@，又使@@“电子政务@@@@”的@@概念深入人心@@。根据联合国经济与社会发展部门的@@定义@@：“电子政务@@@@是@@指政府@@或公共部门借助网络信息技术向公众或企业提供信息或服务的@@过程@@”。这其实是@@站在工具论的@@视角上@@，按照新公共管理运动的@@效率@@、效益@@、效能观念@@@@，对数字政府@@@@概念进行的@@理论建构@@@@。

　　而到了@@2010年前后@@，移动互联网@@和@@社交媒体的@@出现@@，“移动政务@@@@”“社交政府@@@@”“指尖政府@@@@”“维基政府@@@@”“自助政府@@@@”“简洁政府@@@@”“平台@@政府@@@@”等@@概念纷纷又被提出@@。尤其是@@随着大数据@@@@时代的@@到来@@，又使@@“敏捷政府@@@@”“智慧政府@@@@”“智能政府@@@@”“算法政府@@@@”等@@意涵融入数字政府@@@@的@@概念内核之中@@。

　　然而@@，现有对数字政府@@@@概念的@@理解依然是@@@@“碎片化@@”“微观化@@”“技术化@@”的@@，它并未在国家治理现代化层面@@，对数字政府@@@@的@@理论意涵进行很好的@@阐释@@。笔者认为@@，我们要从政府@@数字化@@转型@@赋能国家治理体系和@@治理能力现代化的@@视角@@，对数字政府@@@@的@@概念进行更具@@“整体性@@”“宏观性@@”和@@“结构性@@”的@@理论建构@@。从这个角度来看@@，伴随政府@@数字化@@转型@@而来的@@@@，其实是@@国家与社会关系@@、政府@@与公众@@关系@@、党和@@群众关系的@@深度重塑或优化@@。

　　具体而言@@，政府@@数字化@@转型@@会通过@@@@“技术赋能@@”和@@“技术赋权@@”两条路径@@，在国家与社会@@、政府@@与公众@@、党和@@群众之间@@，建构起新型的@@民情民意表达机制@@、社会风险感知机制@@、智能化决策辅助机制和@@精准化民意回应机制@@，从而建构起全新的@@基于大数据@@@@的@@智能化社会治理结构@@。而这种社会治理结构是@@与农业社会的@@@@“单向控制@@”和@@工业社会的@@@@“分权制衡@@”迥然不同的@@@@，它是@@一种基于数字协商的@@全新的@@社会治理模式@@。

　　所谓@@“技术赋能@@”，是@@指技术向政府@@进行赋能@@，包括@@数字技术提升政府@@的@@信息汲取能力@@、监督考核能力@@、市场监管能力@@、精准决策能力@@、民意回应能力等@@@@。而所谓@@@@“技术赋权@@”，是@@指技术向社会的@@赋权@@，它通过@@集体行动逻辑的@@改变@@、网络舆情的@@监督等@@对政府@@公权力的@@运行形成有效制约@@。可以说@@，在国家与社会@@的@@框架下@@，政府@@数字化@@转型@@通过@@@@“技术赋能@@”和@@“技术赋权@@”的@@双向互动@@，为数字政府@@@@的@@概念赋予了四方面的@@理论意涵@@——

　　一是@@新型的@@民情民意表达机制@@。时下数字政府@@@@的@@快速发展已经在相当程度上发挥出民情民意表达的@@重要功能@@，并且这是@@一种跨地域@@、跨层级@@、跨领域的@@直接民意表达@@，也就成为传统民意表达渠道的@@重要补充@@。二是@@新型的@@社会风险感知机制@@@@。大规模基于民意数据@@汇聚@@，就可以从整体上分析@@、诊断@@、预测不同颗粒@@、不同领域@@、不同层面的@@社会风险@@，从而精准把控社会治理中的@@关键风险点@@、矛盾集中点和@@问题爆发点@@。三是@@智能化决策辅助机制@@。政府@@数字化@@转型@@改变传统基于社会调研或案例分析的@@政府@@决策方法@@，借助民意大数据@@@@的@@深度挖掘和@@精准预测@@，大大提升政府@@决策科学化和@@民主化水平的@@同时@@@@，也使传统事后应急式社会治理@@，向事中实时动态的@@社会治理和@@实现预防式社会治理转变@@。四是@@精准化民意回应机制@@。政府@@数字化@@转型@@恰会大大提升民意回应机构的@@回应质量@@，从传统的@@以政府@@为中心的@@@@“粗放式@@”“被动式@@”“标准化@@”的@@民意回应@@变成@@“精准式@@”“主动式@@”“个性化@@”的@@民意回应@@。

　　中国政府@@数字化@@转型@@过程中出现的@@深层问题@@

　　任何事情都有两面性@@，中国数字政府@@@@如火如荼的@@建设过程中@@，也逐渐浮现出一些深层次@@的@@矛盾和@@问题@@。

　　第一@@，数据@@整合整体性@@要求与科层条块碎片化@@之间的@@矛盾@@。科层条块部门间@@由于利益@@、制度@@、观念@@、编制@@、标准等@@原因@@，往往难以实现数据@@的@@打通@@、共享和@@整合@@，这相当程度上阻碍了数字政府@@@@功能的@@实现@@。例如@@，我们在基层调研发现@@，政府@@机关本可以一套系统垂直到底的@@软件@@系统@@，在科层纵向间就会形成多次@@重复性数据@@录入@@。与此同时@@@@，从横向看@@，公安@@、工商@@、质检@@、食药监@@、网格@@、党建等@@部门间@@的@@数据@@也难以打通@@。于是@@@@，碎片化@@的@@科层条块部门延伸到基层@@，就会形成多套重复性的@@软件@@系统和@@多次@@重复性数据@@录入@@，不但没有给基层减压@@，反而大大加重了基层负担@@。

　　第二@@，刚性技术载体与柔性体制机制深度融合之间的@@矛盾@@。从我们的@@一线调研看@@，数字政府@@@@的@@技术载体与国家治理的@@体制机制经常出现@@“两张皮@@”的@@情况@@，导致数字技术和@@科层业务间相互脱离@@、相互冲突@@、相互羁绊等@@问题@@，严重制约数字政府@@@@治理效能的@@发挥@@。比如@@，不少数字政府@@@@建设案例均是@@在未进行底层权责清单梳理和@@业务流程理顺的@@情况@@下@@，甚至在组织权力和@@政策法规相互打架的@@情况@@下@@，贸然引入软件@@公司兜售的@@软件@@产品@@，刚性的@@技术载体并不能很好地嵌入柔性的@@体制机制内部@@，于是@@@@出现部门间@@借助软件@@系统进行推诿扯皮@@、规避责任@@、弄虚作假@@、形式主义等@@新问题@@。换句话说@@，柔性体制机制是@@第一@@位的@@@@，刚性技术载体是@@第二@@位的@@@@，前者决定了数字政府@@@@建设的@@效能@@，后者仅仅是@@前者的@@@@“润滑剂@@”，前者本就存在问题的@@情况@@下@@，贸然引入后者@@，只能使问题更严重@@。

　　第三@@，数字政府@@@@建设政府@@供给与公众需求之间的@@矛盾@@。数字政府@@@@建设往往是@@以政府@@供给为中心的@@@@，而不是@@以公众需求为中心@@，少数官员试图借助数字政府@@@@创新的@@形式@@@@，创造出@@、博取到或塑造出其个人职业晋升的@@政绩筹码@@，而不是@@站在公众需求的@@视角@@，或者公共利益最大化的@@视角@@，系统提升公众接触或使用数字政府@@@@应用过程的@@便利性@@、易用性@@、满意度或信任度等@@问题@@。许多耗资巨大的@@数字政府@@@@工程变成了面子工程@@、形象工程@@、政绩工程@@，包括@@“僵尸@@网站@@”“僵尸@@微博@@”“僵尸@@App”“僵尸@@热线@@”等@@。同时@@，被官员个人政绩最大化目标捕获的@@同时@@@@，还可能被软件@@公司的@@利润最大化目标捕获@@，某些软件@@公司@@，借助技术@@、资本等@@壁垒优势@@，大量提供实用价值不足@@、多次@@重复建设@@、使用效率低下的@@软件@@产品@@，也会使数字政府@@@@建设更多@@偏向官员政绩@@，而偏离公众需求@@。

　　第四@@，软硬件技术过载与数据@@红利释放不足之间的@@矛盾@@。时至今日@@，中国政府@@数字化@@转型@@已经从软硬件建设为主的@@第一@@阶段@@，整体跃入以数据@@红利释放为主的@@第二@@阶段@@。然而@@，现实情况却是@@@@，各地数字政府@@@@建设依然是@@重在软硬件建设@@，而不是@@数据@@红利的@@释放@@，其原因@@，一方面@@是@@转型的@@难度@@。由于技术壁垒@@、人员认知@@、市场不足等@@因素的@@限制@@，各地往往很难实现释放数据@@红利赋能国家治理的@@要求@@；另一方面@@@@是@@激励的@@偏向@@。在官员政绩导向@@、软件@@公司利润导向等@@的@@刺激下@@，许多地方政府@@更乐意建设新的@@数字政府@@@@软硬件工程@@，而不是@@去激活和@@用好数据@@@@。

　　中国数字政府@@@@建设的@@未来发展之路@@

　　针对上述问题@@，中国数字政府@@@@建设需要深度反思自己的@@发展路径@@，瞄准自己的@@发展定位@@，根据我国数字政府@@@@发展的@@特殊历史阶段@@，探索出适合我国国情和@@各地政府@@实际的@@政府@@数字化@@转型@@之路@@。

　　第一@@，要坚持中国共产党的@@领导@@。在面临科层条块碎片化@@@@、体制机制难融合@@、官员激励偏向@@、数据@@红利释放不足等@@深层次@@矛盾问题的@@时候@@，需要发挥我党的@@领导作用@@，通过@@“自上而下@@”的@@宏观顶层设计和@@政治战略规划@@，充分调动条块间@@、部门间@@、层级间的@@积极主动性@@，通过@@“一把手负责制@@”“临时领导小组@@”“政治动员教育@@”“绩效考核验收@@”等@@形式@@，集中力量破解数字政府@@@@建设过程中的@@深层问题@@。

　　第二@@，要制定明确战略规划@@。数字政府@@@@建设是@@一项系统而专业的@@工程@@，首先@@，这就需要制定长远战略规划@@，做好宏观顶层设计@@，明确发展目标@@。其次@@@@，需要更加明晰当下中国数字政府@@@@发展的@@战略定位@@。总体上看@@，我国数字政府@@@@建设已经从软硬件建设时期@@，过渡到释放数据@@红利赋能国家治理体系和@@治理能力现代化的@@关键时期@@，这就需要从国家政策层面予以更多@@扶持@@，尤其是@@通过@@明晰数据@@产权@@、健全数据@@要素市场@@、探索数据@@授权运营@@等@@形式@@@@，推动数字经济@@@@、数字社会和@@数字政府@@@@的@@相互助力和@@互动协调发展@@，建构起以人民为中心的@@智能化社会治理结构@@。

　　第三@@，要深入推进数字政府@@@@法治建设@@。一方面@@，柔性体制机制是@@刚性技术载体介入的@@依据@@，在体制机制层面的@@改革或制度@@创新恰恰是@@引入软件@@系统的@@依据@@，只不过是@@用@@“软件@@即代码@@”的@@形式@@，将新产生的@@制度@@用软件@@系统予以巩固@@；另一方面@@@@，软件@@系统中累积的@@数据@@@@，恰恰成为暴露社会治理问题@@，尤其是@@体制机制漏洞的@@风向标或指南针@@，要通过@@及时立法的@@形式@@@@，破解大数据@@@@分析中暴露出的@@历史性@@、累积性@@、积压性治理难题@@，通过@@弥补制度@@漏洞的@@形式@@@@，深度推进国家治理体系和@@治理能力现代化@@。

　　【作者@@系山东大学法学院@@（威海@@）研究员@@，清华大学数据@@治理@@研究中心兼职研究员@@@@】

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