香港@@特别行政区@@营商环境@@治理模式创新及对内地的启示@@

　　香港@@特别行政区@@作为国际金融@@、航运@@、贸易中心@@，以良好的营商环境@@吸引了众多海外和内地投资者前往投资创业@@ 。香港@@特别行政区@@营商环境@@改革创新以治理目标便利化@@@@、治理内容@@精准化@@、治理方式协同化@@为主线@@，折射出@@“市场@@主导@@ + 政府@@促进@@”的治理理念@@、开放型经济@@体国际化的发展定位和高效回应市场@@主体@@@@诉求的行动路线@@， 其在营商环境@@治理领域积累的经验对内地各地方政府@@具有参考性和示范性作用@@。本文通过深入分析香港@@特别行政区@@营商环境@@改革进程@@，讨论其营商环境@@治理经验的可借鉴性@@，探寻内地深化政府@@职能转变@@、优化营商环境@@的合理路径@@。

　　一@@、问题的提出@@

　　营商环境@@作为政府@@所营造的政务@@@@、市场@@、法治和人文等@@各种环境的有机复合体@@，对经济@@发展@@、市场@@运行和企业@@经营等@@方面的影响是@@全方位的@@。目前@@，营商环境@@治理已成为现代政府@@治理和竞争的新场域@@，学界依照市场@@化@@、法治化和国际化的基本逻辑进行区域营商环境@@治理实践和学理研究@@。其中@@，市场@@化研究聚焦市场@@经济@@体制改革@@、招商引资@@、行政审批制度@@改革三@@个方面@@；法治化研究聚焦营商环境@@优化过程的法治化以及营商环境@@建设结果两个方面@@；国际化研究聚焦以自贸区为研究对象的案例式探讨和开放型经济@@体制两个方面@@。已有研究体现出理论与实践相结合@@、定性与定量分析方法兼具的特征@@，但是@@对区域营商环境@@治理和比较研究的成果较少@@。同时@@，现有研究大多侧重从政府@@治理层面分析政府@@服务效率以及经济@@体制改革对企业@@外部运营@@环境的优化提升@@，少有对特定经济@@体的经济@@体制和行政体制的深度解析@@。

　　香港@@特别行政区@@（以下简称@@“香港@@特区@@”）作为国际金融中心@@、国际商贸中心以及运输和物流枢纽@@，在各类经济@@测评体系中表现出较强的竞争力@@①,但是@@有关香港@@特区@@的研究大多集中在以@@“一@@国两制@@”为背景的香港@@特区@@政治体制设立与运行层面@@，很少聚焦于营商环境@@@@。同时@@，以香港@@特区@@营商环境@@为主题的既有研究@@，基本还停留在对香港@@特别行政区@@政府@@@@（以下简称@@“香港@@特区@@政府@@@@”）的营商环境@@治理措施和政策进行陈述和解析层面@@，在真正意义上的比较研究和借鉴意义的梳理归纳方面仍有较大空间@@@@。香港@@特区@@得天独厚的制度@@优势和市场@@经济@@国际化水平@@，在带动区域经济@@发展的同时@@@@，也为香港@@特区@@政府@@@@提供了先进的治理理念@@和治理方式@@，在此背景下@@，其突出的营商环境@@治理成效值得我们深入研究和学习借鉴@@。

　　综上所述@@，本文试图在系统归纳香港@@特区@@政府@@@@营商环境@@治理举措的基础上@@，探析其治理模式的成因@@，并针对内地营商环境@@治理过程中出现的问题进行经验性总结@@，以期@@弥补学界在香港@@特区@@营商环境@@研究方面的短板@@，为内地各地方政府@@的营商环境@@治理带来启示@@。

　　二@@、香港@@特区@@营商环境@@治理创新方式@@

　　香港@@特区@@政府@@@@以降低企业@@遵规成本为治理重心@@，通过更新治理内容@@@@、改革治理机构@@、引入企业@@参与等@@方式@@，不断优化营商环境@@@@。香港@@特区@@政府@@@@治理实践的不断发展@@，促使香港@@特区@@的营商环境@@治理呈现出治理目标便利化@@@@、治理内容@@精准化@@、治理方式协同化@@的特征@@。

　　（一@@）治理目标便利化@@

　　营商环境@@便利化是@@香港@@特区@@政府@@@@营商环境@@治理的重要目标@@，同时@@也是@@其营商环境@@治理改革的基本价值导向@@。

　　一@@方面@@，“市场@@主导@@，政府@@促进@@”原则和理念的提出@@，对香港@@特区@@政府@@@@经济@@治理职能的履行提出了新的要求@@：“政府@@的主要责任是@@创造最有利营商的环境@@，便利市场@@运作及促进市场@@发展@@。”另一@@方面@@@@，香港@@特区@@政府@@@@实施的营商环境@@治理计划也将便利化确立为治理目标@@。一@@是@@@@“方便营商计划@@”。该计划是@@香港@@特区@@政府@@@@执行的第@@一@@个营商环境@@治理计划@@，其中@@明确提出@@“我们的目标是@@@@，使政府@@在可能范围内@@，尽量方便营商@@”。该计划将减少繁文缛节@@、取缔过分规管@@、减低企业@@遵规成本作为建设便利化营商环境@@的主要落脚点@@。二@@是@@@@“精明规管计划@@”。该计划于@@2007年@@推出@@并持续实施至今@@，其中@@“方便营商度@@”被设立为该计划的主要指标@@。降低企业@@遵规成本是@@香港@@特区@@政府@@@@实现营商环境@@便利化的着力点@@，比如@@“精明规管计划@@”中提出@@，以降低业界的遵规成本提升方便营商度@@@@，进而提升香港@@的长期@@竞争力@@。2021年@@至@@2022年@@，香港@@特区@@政府@@@@通过该计划制定了@@108项推动营商环境@@便利化的改革措施@@。香港@@特区@@政府@@@@围绕降低企业@@遵规成本@@，从精简流程@@、更新规管要求@@、加强支援服务@@、改善牌照申请指引@@、应用信息科技等@@多个维度出发@@，制定并落实方便营商措施@@。

　　（二@@）治理内容@@精准化@@

　　香港@@特区@@政府@@@@遵循企业@@生命周期@@规律对营商环境@@进行治理@@，精准区分处于初创@@、经营等@@不同发展阶段的企业@@@@，提出有针对性的治理方案@@。

　　就企业@@初创阶段而言@@，香港@@特区@@政府@@@@设立相关职能机构服务初创企业@@@@。比如@@，设立公司注册处提供办理企业@@注册成立或登记服务@@，并登记企业@@及其他实体按照有关条例规定必须交付的文件@@。再比如@@@@，设立投资推广署为投资者提供从业务筹划到实施扩展等@@各个阶段的专业意见和支援服务@@，以吸引境内外企业@@入驻香港@@@@。在设立职能机构的同时@@@@，香港@@特区@@政府@@@@还出台了多项初创扶助计划@@，旨在向初创企业@@提供帮扶@@，比如@@香港@@贸易发展局出台的创业培训计划@@“创业快线@@”、香港@@科技园推出@@的@@“创业培育计划@@”等@@。

　　就企业@@经营阶段而言@@，香港@@特区@@政府@@@@推出@@了一@@系列营商环境@@治理措施和计划@@。一@@是@@@@将@@29个政府@@部门纳入@@“精明规管计划@@”，通过精简规管@@、削减企业@@遵规成本等@@措施为企业@@@@“拆墙松绑@@”。二@@是@@@@针对不同规模的企业@@@@，从企业@@融资@@、业务拓展@@、技术应用等@@方面制定多项有助于企业@@经营的扶助计划@@，中小企业@@是@@这些经营扶助计划的主要服务对象@@。比如@@，为提升中小企业@@竞争力@@，香港@@贸易发展局推出@@@@“T-box升级转型计划@@”；再比如@@@@，为解决中小企业@@融资难问题@@，香港@@特别行政区@@工业贸易署出台中小企业@@信贷保证计划@@、中小企业@@市场@@推广基金等@@中小企业@@资助计划@@。这些中小企业@@经营扶助计划的出台@@，使香港@@特区@@政府@@@@的营商环境@@治理在依据企业@@生命周期@@进行划分的基础上@@，又在企业@@规模方面提升了治理的精准化水平@@ 。三@@是@@为进一@@步提升治理的精细化水平@@，推出@@“个案主任制度@@@@”，委派个案主任为企业@@提供个性化@@、跟踪式的牌照申请服务@@。比如@@，香港@@消防处通过建立个案主任制度@@@@@@， “ 在审批新建楼宇建筑图则时@@，加强与认可人士及屋宇署的沟通@@”。

　　（三@@）治理方式协同化@@

　　面对日趋复杂@@、多维跨界的公共问题@@，在公共服务供给@@、社会@@建设等@@众多领域突出协调配合@@、协同增效的协同治理就显得日益重要@@。治理方式协同化@@是@@香港@@特区@@营商环境@@治理最显著的特点@@，也是@@影响香港@@特区@@政府@@@@营商环境@@治理成效的关键因素@@ 。香港@@特区@@政府@@@@营商环境@@治理方式的协同化主要体现在两个方面@@ ，一@@是@@@@政府@@部门之间的协同治理@@，二@@是@@@@政企之间的协同治理@@。

　　就政府@@部门之间的协同治理而言@@ ，效率促进办公室是@@实现政府@@部门之间协同治理的枢纽@@ 。效率促进办公室是@@香港@@特区@@政府@@@@负责协调和统筹方便营商工作的职能部门@@ ，其下属的方便营商组负责工作的具体执行@@。效率促进办公室通过多种创新机制推进香港@@特区@@营商环境@@的协同化治理@@。其一@@@@，建立顾问机制@@。委派管理@@参议主任以顾问的身份进驻其他政府@@部门@@ ，从管理@@结构@@、业务流程@@、资源@@管理@@等@@方面向入驻部门提供助推方便营商的建议@@， 进而影响入驻部门的决策@@，构建跨部门的协同治理关系@@ 。其二@@@@，建立交流机制@@。通过组织@@“方便营商温故知新工作坊@@”“方便营商苦与乐交流会@@”等@@经验分享@@会@@，促进不同部门公务人员的相互交流@@ ，分享@@营商环境@@治理工作体会和经验@@。其三@@@@，建立培训机制@@。在公务员培训处举办的入职讲座上向各政府@@部门新入职公务人员宣讲方便营商文化@@，并要求审批部门对审批人员做相关培训@@。

　　就政企之间的协同治理而言@@，香港@@特区@@政府@@@@与企业@@之间主要依靠方便营商咨询@@委员会这一@@非法定公营机构实现营商环境@@的协同治理@@。方便营商咨询@@委员会的主要职能集中在两个方面@@：其一@@@@，以提升营商环境@@竞争力为目的@@，就现行的监管规则和制度@@提出建设性意见@@；其二@@@@，在政府@@部门与企业@@之间充当沟通交流@@、协同治理的组织平台@@@@。方便营商咨询@@委员会协同功能的发挥则主要体现在人员构成@@和工作机制@@两个方面@@。其一@@@@，人员构成@@。方便营商咨询@@委员会的委员均由财政司司长委任@@，主要分为官方委员和非官方委员两类@@。官方委员包括效率促进办公室@@、商务及经济@@发展局@@、环境及生态局等@@政府@@部门的官员@@；非官方委员则由企业@@代表@@、商会代表担任@@。他们定期@@向财政司司长提供营商环境@@治理意见@@。其二@@@@，工作机制@@。方便营商咨询@@委员会主要通过方便营商咨询@@委员会会议@@、营商联络小组会议实现政企之间的协同治理@@。方便营商咨询@@委员会会议每年@@召开一@@次@@@@，由官方委员与非官方委员共同听取方便营商咨询@@委员会下设三@@个专责工作小组的工作汇报@@，并跟踪@@“精明规管计划@@”的实施情况@@。营商联络小组是@@香港@@特区@@政府@@@@为加强与企业@@的沟通而提供的讨论平台@@@@，依照行业划分为戏院@@、家庭娱乐中心@@、主题公园及其他景点等@@十个小组@@，均由方便营商咨询@@委员会监督@@、管理@@。营商联络小组的每次@@会议均有相关政府@@部门代表出席@@，就执行层面上的规管及牌照事宜与企业@@交换意见@@，并直接回应企业@@代表提出的问题@@。企业@@代表参与营商联络小组会议主要通过三@@种方式@@：一@@是@@@@行业商会邀请@@，二@@是@@@@效率促进办公室的方便营商组邀请@@，三@@是@@企业@@自主申报@@。

　　三@@、香港@@特区@@营商环境@@治理模式的逻辑归因@@

　　（一@@）“市场@@主导@@，政府@@促进@@”经济@@治理理念的价值指引@@

　　治理理念的革新是@@治理方式变革@@、治理效能提升的认识基础和思想保障@@。香港@@特区@@政府@@@@根据市场@@环境内外部变化及经济@@发展的需要@@，将经济@@政策的自由主义导向逐渐转向@@“市场@@主导@@，政府@@促进@@”的治理理念@@。在此理念指导之下@@，“大市场@@@@、小政府@@@@”成为政府@@与市场@@关系的基本功能定位@@。一@@方面@@，市场@@被认为是@@@@“激发经济@@效率和资源@@分配的最有效方法@@”；另一@@方面@@@@，经济@@治理理念的革新引发政府@@经济@@治理职责的变革@@。营商环境@@是@@一@@种特殊的公共产品@@，优化营商环境@@意味着政府@@经济@@职能履行方式的重大转变@@。香港@@特区@@政府@@@@将提供完善规管机制和制度@@以及便利市场@@运作和促进市场@@发展确立为其主要的经济@@治理职责@@，并对履行经济@@职能的方式作出相应调整@@，以应对经济@@治理职责的新变化@@。治理营商环境@@不仅是@@香港@@特区@@政府@@@@经济@@治理理念革新的必然结果和转变经济@@职能履行方式的必然选择@@，更是@@提升经济@@治理效能的应有之义@@。

　　（二@@）开放型经济@@体秉持的国际化发展定位@@

　　开放型经济@@体在与国际市场@@紧密结合的同时@@@@，受国际竞争的影响较大@@，对外部市场@@的依赖性更强@@。因此@@，开放型经济@@体更注重于提升吸引外来企业@@@@、人才和资金的能力与水平@@，以此增强自身的国际竞争力@@。而优化营商环境@@作为政府@@等@@多元主体@@在政治@@、经济@@、法治及对外开放等@@领域开展的一@@项制度@@建设@@，十分适应开放型经济@@体为投资主体@@营造公平投资软环境的需要@@。一@@直以来@@，国际市场@@和对外贸易对于香港@@特区@@的社会@@经济@@发展具有重要意义@@。从历史沿革的角度来看@@，一@@方面@@，香港@@在开埠前地理位置偏@@，人口少@@，自身无法形成规模较大的内部市场@@@@；开埠后@@，香港@@成了英国商人向周边地区倾销商品的桥头堡@@，势必要建立一@@套有利于对外贸易发展的制度@@@@。另一@@方面@@@@，随着香港@@逐步成长为亚洲金融中心与商业枢纽@@，其自身经济@@的开放程度与市场@@的国际化水平得到进一@@步提升@@。为维持经济@@的稳定增长@@，香港@@特区@@政府@@@@需通过塑造公平竞争环境@@、不断简化税制并降低税率@@、提升资金自由流通水平@@、提供国际级基础设施建设等@@举措@@，为企业@@提供更为完善的营商环境@@@@。

　　（三@@）高效回应和满足市场@@主体@@@@经营的现实需要@@

　　各经济@@体的社会@@经济@@条件不同@@、自身市场@@成熟程度不同@@，其市场@@主体@@@@所表现出的特点与经营需要也不尽相同@@。这就要求政府@@从分析治域内市场@@主体@@@@的特殊性出发@@，以适应市场@@主体@@@@经营需要的方式履行经济@@治理职能@@。香港@@特区@@市场@@主体@@@@的特殊性表现在企业@@规模属性与行业分布两个方面@@。一@@方面@@，中小型企业@@是@@香港@@经济@@的基石@@，有超过@@36万家@@，占香港@@企业@@总数的@@98%，合共聘用约@@45%的私营机构雇员@@，对香港@@的经济@@社会@@发展具有重要作用@@。相较于大型企业@@@@，中小型企业@@在与政府@@打交道的过程中常处于弱势地位@@。比如@@，政府@@在招商引资@@中更倾向于为大型企业@@提供优惠政策@@，而忽略中小型企业@@的经营诉求@@。香港@@特区@@政府@@@@以优化营商环境@@为政府@@经济@@治理职能的履行方式@@，使不同规模的企业@@能够相对公平地享有政府@@提供的制度@@软环境@@，有利于更好地满足中小型企业@@的经营需要@@。另一@@方面@@@@，香港@@特区@@的比较优势已由昔日从事低技术及劳动密集型产业@@，转为高增值和以知识为主的经营活动@@。金融服务@@、旅游@@、贸易及物流@@、专业及工商业支援服务是@@香港@@经济@@的四@@大支柱行业@@，就业人数在@@2021年@@占总就业人数的@@40.1%。这四@@大支柱行业均为第@@三@@产业@@，产业结构的变动与升级对政府@@履行经济@@治理职能提出了更为复杂的要求@@。而优化营商环境@@作为政府@@履行经济@@职能的新方式@@，能够更好地适应香港@@产业结构的升级@@，解决由产业结构变动与升级引发的治理问题@@。

　　四@@、香港@@特区@@营商环境@@治理模式的经验借鉴@@

　　（一@@）建立覆盖市场@@主体@@@@全生命周期@@的规制服务链@@@@

　　市场@@主体@@@@（企业@@）在从开办@@、经营到破产的全生命周期@@中@@，无法提供自己所需要的@@（制度@@）资源@@。政府@@持有的制度@@资源@@是@@企业@@的刚性需求@@，从而形成了企业@@对获取资源@@的诉求@@，产生了企业@@对营商环境@@的依赖@@。因此@@，政府@@应当使营商环境@@资源@@合理分布在市场@@主体@@@@生命周期@@的各个阶段@@，实现对市场@@主体@@@@生命周期@@的全覆盖@@。香港@@特区@@政府@@@@着眼于市场@@主体@@@@的发展轨迹@@，以市场@@主体@@@@全生命周期@@为治理线索@@，关注@@市场@@主体@@@@从开办到经营到破产的全过程@@，对治理组织@@、治理政策以及治理资源@@进行合理布局@@，形成了覆盖市场@@主体@@@@全生命周期@@的服务链@@@@。虽然内地各地方政府@@已开始尝试以市场@@主体@@@@生命周期@@为线索布局营商环境@@资源@@@@，试图建立覆盖市场@@主体@@@@各个发展阶段的规制链@@、服务链@@，但是@@仍然存在营商环境@@资源@@在市场@@主体@@@@生命周期@@各阶段分配不均@@、重事前审批而轻其他阶段的服务等@@问题@@。比如@@内地的一@@些地方政府@@倾向于对市场@@主体@@@@在开办阶段与存续经营阶段@@，通过降低市场@@准入门槛@@、减税降费@@、加强事中事后监管等@@方式优化营商环境@@@@，但是@@对破产退市阶段缺乏重视@@。

　　（二@@）提升涉企机构协同治理效能@@

　　营商环境@@是@@涉及政治@@、经济@@、社会@@、文化等@@诸多方面的复杂系统@@，因此@@营商环境@@建设与治理不可能仅靠某一@@个政府@@部门单打独斗@@，而是@@需要不同的政府@@部门齐头并进@@。香港@@特区@@政府@@@@以协同治理为机构改革主线@@，推动营商环境@@治理体制优化@@，不断调整治理机构的职能@@、结构和互动关系@@，使之适应营商环境@@的治理需要@@。一@@方面@@通过建立实体性的营商环境@@专责治理机构@@，使政府@@的营商环境@@治理职能有了专门的组织载体@@；另一@@方面@@@@通过调整组织结构@@、优化组织职能@@、完善工作机制@@等@@举措@@，建构起常态化@@、制度@@化的协同治理机制@@，使实体性的营商环境@@专责治理机构在政府@@营商环境@@治理体系中起到协同枢纽的作用@@，进一@@步提升协同治理效能@@。

　　提升治理机构的协同治理效能是@@优化营商环境@@的应有之义@@。但在内地@@@@，地方政府@@营商环境@@治理机构的协同效能仍有较大的提升空间@@@@。一@@方面@@，各地方政府@@中少有实体性的营商环境@@专责治理机构@@，虽然大多成立了营商环境@@办公室@@，但往往以@@“一@@个机构挂几块牌子@@”的形式出现@@，不但难以凸显营商环境@@治理工作的特殊性与重要性@@，而且会导致治理资源@@的分散@@。另一@@方面@@@@，各地方政府@@的营商环境@@跨部门协同治理过度依赖于小组政治的推动@@。小组政治虽然形成了权力高密度集合的政治结构@@，也担负着协调监督功能@@，但是@@由于这种营商环境@@领导小组并非常设的政府@@职能部门@@，因此@@制度@@化水平较低@@，据此形成的协同关系很难为厘清各部门之间的权责边界提供条件@@；而且出于部门利益的考量@@，各部门参与协同治理的意愿也不甚明朗@@，这就导致各地方政府@@的营商环境@@治理难以产生协同效应@@。组织是@@功能的载体@@，没有承载功能的组织就无法实现治理目标和落实治理计划@@。因此@@，内地各地方政府@@应当逐步建立实体性的营商环境@@专责治理机构@@，确保政府@@的营商环境@@治理职能得到有效履行@@，发挥协同治理枢纽作用@@；同时@@，通过优化机构职能@@、完善机构工作机制@@等@@手段@@，打通营商环境@@治理机构间的组织壁垒@@，提升营商环境@@协同治理的稳定程度和制度@@化水平@@。

　　（三@@）完善市场@@主体@@@@参与机制@@

　　推进营商环境@@建设是@@一@@项复杂的系统工程@@，需要政府@@@@、市场@@、社会@@组织等@@多元主体@@共同营造和构建制度@@环境@@。治理权威多元化与治理主体@@差异化是@@实现营商环境@@多元主体@@治理的内在要求@@。满足这一@@内在要求的最好方式@@，就是@@引导企业@@参与营商环境@@治理@@，并使之成为政府@@营商环境@@服务供给的受益者和评价者@@。香港@@特区@@政府@@@@在营商环境@@治理中积极吸纳企业@@参与@@，通过方便营商咨询@@委员会会议等@@监督机制@@、营商联络小组会议等@@意见交换机制@@、营商咨询@@电子平台@@等@@咨询@@机制@@，确保市场@@主体@@@@的参与深度和参与水平@@。

　　内地的营商环境@@治理则在政策供给与政策需求两方面存在一@@定的断裂@@：一@@方面@@，政府@@治理政策对企业@@经营诉求的回应性不足@@；另一@@方面@@@@，企业@@缺少相对稳定的营商环境@@治理参与平台@@@@。在内地@@，座谈会@@、约谈会等@@形式仍然是@@各地方政府@@吸纳企业@@参与营商环境@@治理的主要机制@@，但是@@座谈会@@的主体@@@@、内容@@、程序等@@方面的设计具有较强的随意性@@，难以保障市场@@主体@@@@参与治理的常态化和有效性@@。因此@@，应当尽快建立健全企业@@营商环境@@参与机制@@，确保企业@@在营商环境@@治理中的主体@@地位@@，急企业@@之所急@@，治企业@@之所需@@，形成政企合力@@，推动营商环境@@不断优化@@。

　　五@@、研究展望@@

　　香港@@特区@@政府@@@@通过制定治理计划@@、改革治理体制以及创新治理机制等@@方式@@，形成了以治理目标便利化@@@@、治理内容@@精确化和治理方式协同化@@为主要特征的香港@@特区@@营商环境@@治理模式@@，其治理经验对内地具有借鉴性与启发性@@。本文从整体性视角出发对香港@@特区@@营商环境@@治理模式进行总结@@，但是@@在一@@些方面仍留有未尽之处@@：一@@是@@@@梳理香港@@特区@@营商环境@@治理模式的形成及发展历程@@；二@@是@@@@理顺香港@@特区@@营商环境@@治理模式中治理组织的性质@@、权责边界以及组织间关系@@，集中探讨应如何搭建涵盖政府@@部门间协同@@、政府@@部门与公营法定机构间协同@@、政企间协同的强协同治理模式@@，如何厘清权责边界@@，如何推动营商环境@@优化@@，等@@等@@@@；三@@是@@对香港@@特区@@营商环境@@治理模式中的各类创新方式进行价值判断@@ ，结合内地营商环境@@治理实践明确其可借鉴性@@。以上未尽之处@@，将在后续研究中进一@@@@ 步讨论@@。

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