政府@@采购@@市场开放对营商环境@@影响几何@@

　　党的@@二十大报告提出@@@@，在@@未来@@5年@@，“改革开放迈出新步伐@@，国家治理体系和@@治理能力现代化深入推进@@，社会主义市场经济体制更加完善@@，更高水平开放型经济新体制基本形成@@”是@@主要目标任务之一@@，还提出@@要@@“营造市场化@@、法治化@@、国际化一流营商环境@@@@”。政府@@采购@@一般占一个国家国内生产总值@@（GDP）的@@10%至@@15%，在@@国民经济中@@的@@重要性不言而喻@@。

　　随着世界各国尤其是@@发达国家对自由贸易区开放水平及标准的@@不断提高@@，我国政府@@采购@@范围逐渐从国内市场扩大至@@国际市场@@，政府@@采购@@在@@经济社会发展中@@起到的@@作用也越来越大@@。政府@@采购@@市场背后蕴含的@@潜力与@@商机将对国际贸易产生重要影响@@，这也是@@各国和@@众多国际组织如此关注@@政府@@采购@@市场开放的@@原因@@。

　　虽然我国政府@@采购@@制度建设起步较晚@@，但随着我国签订自由贸易协定工作的@@不断推进@@，政府@@采购@@市场开放进程@@也由此不断加快@@，对营商环境@@提出@@了更深层次@@的@@要求@@@@。那么@@在@@政府@@采购@@市场开放的@@条件下@@，我国优化营商环境@@面临哪些挑战以及如何应对@@？对此@@，笔者认为@@，可以进一步分析政府@@采购@@市场开放对营商环境@@的@@影响@@，以优化政府@@采购@@营商环境@@为牵引@@，推动实现更高水平的@@对外开放@@。

　　我国政府@@采购@@市场开放进程@@@@

　　政府@@采购@@市场的@@开放@@，意味着一国的@@财政支出管理走向世界@@，也表明一国财政在@@全球参与@@权@@和@@话语权@@的@@不断提升@@。我国坚持对外开放的@@基本国策@@，近年@@来@@主动融入政府@@采购@@领域全球化@@，积极加入@@《政府@@采购@@协定@@》（Government Procurement Agreement，以下简称@@GPA）和@@《全面与@@进步跨太平洋伙伴关系协定@@@@》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，以下简称@@CPTPP）。

　　——我国加入@@GPA的@@进展@@。

　　2007年@@，我国启动加入世界贸易组织@@（以下简称@@世贸组织@@@@）GPA的@@谈判@@@@，履行了加入世贸组织@@时的@@相关承诺@@。2015年@@，中@@共中@@央@@、国务院出台的@@@@《中@@共中@@央@@ 国务院关于构建开放型经济新体制的@@若干意见@@》提出@@，要推动我国加入@@@@GPA谈判@@，加快自由贸易区政府@@采购@@议题谈判@@@@。2018年@@，国家主席习近平在@@@@2018年@@博鳌亚洲论坛年@@会开幕式发表主旨演讲@@，提出@@要加快加入世贸组织@@@@GPA进程@@，并将其作为主动扩大进口的@@四项@@重大举措之一@@。

　　截至@@目前@@@@，我国已经提交了@@7份载明政府@@采购@@市场开放范围的@@出价清单@@。在@@提交的@@第@@7份出价清单中@@@@，不受@@GPA约束的@@情形仅包括@@：可能损害国家重要政策目标的@@特殊采购扶持贫困地区和@@中@@小企业发展等政策功能@@，有关广播节目开发@@、生产以及播出时段等合同@@，支持农业和@@国家战略储备的@@采购项@@目@@。从整体上看@@，目前@@我国提交的@@出价清单表明@@，我国积极推进政府@@采购@@市场的@@开放@@@@，在@@内容上逐步扩大开放范围@@，采购门槛价有多次@@大幅度降低@@，在@@总备注中@@的@@例外规定也进行了多次@@调整@@，出价清单已经和@@@@GPA的@@参加方保持一致@@。但与@@此同时@@@@，我国始终坚持要求发展中@@国家的@@特殊与@@差别待遇@@，这一点在@@最近一次@@提交的@@出价清单中@@也有所体现@@。

　　——我国加入@@CPTPP的@@进展@@。

　　CPTPP是@@当前@@最重要的@@区域自由贸易协定之一@@，它起源于@@《跨太平洋伙伴关系协定@@》（Trans-Pacific Partnership Agreement，以下简称@@TPP），美国曾计划将其发展为@@“重返亚太@@”战略的@@重要抓手@@，以主导经贸规则的@@制定权@@@@。CPTPP不仅会直接影响缔约国的@@经贸合作@@，而且还会从多方面影响亚太经济一体化格局和@@国际经贸规则@@。CPTPP的@@主要内容之一是@@开放政府@@采购@@@@，要求成员方全面开放政府@@采购@@市场@@，对其他缔约方的@@产品和@@服务给予国民待遇@@，确保及时发布政府@@采购@@信息@@，承诺公平@@和@@非歧视地对待投标者等@@。

　　2020年@@11月@@，国家主席习近平以视频方式出席了亚太经合组织第二十七次@@领导人非正式会议并发表讲话@@，首次@@在@@国际场合针对@@CPTPP作出表态@@，称中@@方@@“将积极考虑加入全面与@@进步跨太平洋伙伴关系协定@@@@@@”。2021年@@9月@@，中@@国正式提交了申请加入@@CPTPP的@@书面信函@@。2021年@@11月@@，国家主席习近平以视频方式出席了第四届中@@国国际进口博览会开幕式并发表主旨演讲@@，提出@@中@@国将深度参与@@绿色@@低碳@@、数字经济@@等国际合作@@，积极推进加入@@CPTPP。

　　政府@@采购@@市场开放对我国营商环境@@建设的@@挑战@@

　　近年@@来@@，我国持续推进政府@@采购@@领域的@@公平@@竞争@@，不断推进营商环境@@建设@@。2019年@@，财政部出台了@@《关于促进政府@@采购@@公平@@竞争优化营商环境@@的@@通知@@》，重点在@@于清理突出问题并规范采购执行管理@@，为优化政府@@采购@@营商环境@@提供了制度保障@@。与@@GPA和@@CPTPP的@@要求@@、世界银行发布的@@营商环境@@评估体系以及市场化@@、法治化@@、国际化的@@营商环境@@建设目标相比@@，我国营商环境@@建设仍有较大的@@提升空间@@@@。可以说@@，政府@@采购@@市场开放对我国营商环境@@建设提出@@了新挑战@@。

　　——对营商环境@@市场化的@@挑战@@。

　　一是@@公平@@市场准入规则需进一步完善@@。近两年@@来@@，在@@《国务院办公厅关于进一步优化营商环境@@降低市场主体@@制度性交易成本的@@意见@@》和@@《国家发展改革委关于建立违背市场准入负面清单案例归集和@@通报制度的@@通知@@》要求下@@，违背市场准入负面清单的@@典型案例及处理情况被予以通报@@。从通报案例中@@可以发现@@，以供应商所有制形式@@、组织形式等对供应商实施差别待遇@@，以入围方式妨碍供应商公平@@进入政府@@采购@@市场@@，设置障碍阻止供应商参与@@政府@@采购@@等现象屡禁不止@@。从国际规则来看@@，现行国际规则比市场准入规则更看重公平@@竞争@@。在@@GPA条款中@@@@，非歧视原则也贯穿其中@@@@。因此@@，在@@我国积极推进政府@@采购@@市场开放的@@背景下@@，尽快建立更加公平@@的@@市场准入规则是@@我国优化营商环境@@面临的@@重要挑战@@。

　　二是@@平等市场地位需进一步强化@@。采购人作为政府@@采购@@主体@@@@，具有一定的@@行政优益权@@@@。在@@交易中@@@@，采购人可能在@@采购规则上处于较为优势的@@一方@@，而供应商往往在@@政府@@采购@@市场中@@充当响应一方的@@角色@@，地位相对弱势@@。近些年@@来@@，随着供应商的@@维权@@意识逐渐增强@@，双方之间的@@地位逐步趋向平衡@@，但由于地位不对等导致的@@采购人和@@供应商发生违法违规的@@情况仍时常出现@@。例如@@，2022年@@，在@@安徽省财政厅官网发布的@@@@《安徽省政府@@采购@@常见违法违规事项@@清单@@》中@@，采购人违法违规事项@@共@@23项@@，包括擅自提高采购标准@@、妨碍公平@@竞争@@、实行歧视待遇等事项@@@@；供应商违法违规事项@@共@@8项@@，包括串通投标@@、失信@@、转包及未按规定分包等@@。这就对政府@@采购@@市场的@@公开透明@@、强监管提出@@了更高要求@@。在@@国际上的@@政府@@采购@@相关协定中@@都会强调公开@@、公平@@、公正原则@@，因此@@，进一步强化采购人@@、供应商之间平等的@@市场地位@@，将是@@我国优化营商环境@@有待解决的@@重要问题@@。

　　——对营商环境@@法治化@@的@@挑战@@。

　　一是@@相关法律法规的@@修订亟须协调统一@@。在@@我国现行法律体系中@@@@，《中@@华人民共和@@国政府@@采购@@法@@》与@@《中@@华人民共和@@国招标投标法@@》两法并立的@@情况形成已久@@。由于两法在@@内容上有所出入@@，采购调整对象@@、监管体制@@、救济体制等存在@@明显差异@@，以及加入@@GPA的@@现实需要@@，有必要进一步修订@@，确保我国政府@@采购@@相关法律与@@国际规则协调统一@@。但受制于我国政府@@采购@@市场的@@实际情况@@，在@@短时间内协调统一相关法律体系仍有一定的@@难度@@。

　　二是@@公平@@竞争审查制度有待深化落实@@。有些地方在@@制定的@@采购规范性文件中@@存在@@排除@@、限制竞争效果的@@条款@@，甚至@@有异常低价中@@标的@@现象@@。其实@@，这类现象在@@国际上也曾出现过@@。为此@@，2012年@@以来的@@新一轮国际规则在@@修订中@@都对这类现象作了回应@@。例如@@，世贸组织@@GPA规定在@@合同授予阶段@@，若出现可能的@@异常低价投标现象@@，采购实体可以进行审查@@。随着我国加入@@@@GPA进程@@不断推进@@，政府@@采购@@公平@@竞争审查制度有待细化@@，公平@@竞争审查力度有待进一步增强@@。

　　三是@@质疑投诉及裁决机制需提质增效@@。对于政府@@采购@@质疑投诉处理@@，学界有观点@@认为@@属于行政的@@权@@利救济制度@@，即行政裁决@@。近年@@来@@，投诉处理改造为行政裁决被各方接受@@。《深化政府@@采购@@制度改革方案@@》提出@@，要优化政府@@采购@@救济程序@@，建立和@@完善适应法治政府@@建设和@@对外开放要求的@@政府@@采购@@投诉专业化行政裁决机制@@。但当下@@，快速裁决通道仍有待畅通@@，质疑投诉处理效率较低@@，不利于营商环境@@的@@进一步优化@@，因此@@，在@@政府@@采购@@市场开放过程中@@@@，完善质疑投诉及裁决机制对于建设公平@@公正的@@营商环境@@尤为重要@@。

　　——对营商环境@@国际化的@@挑战@@。

　　一是@@采购政策发挥受限于市场国际化@@。目前@@，我国已经建立了较为完善的@@政府@@采购@@政策功能支持体系@@，包括促进节能环保@@、促进中@@小企业发展@@、扶持不发达地区等@@。而政府@@采购@@市场开放是@@否会影响既有政策功能的@@发挥@@，尚未可知@@。那么@@，如何应对政府@@采购@@市场开放对政府@@采购@@政策功能发挥产生的@@影响@@，也是@@我国优化营商环境@@所面临的@@挑战@@。

　　二是@@政府@@采购@@发展水平与@@发达国家相比差异较明显@@。当前@@，我国政府@@采购@@市场发展与@@国际上其他发达国家相比还存在@@较大差距@@。在@@交易机制方面@@，政府@@采购@@电子化程度有待进一步提高@@。在@@采购过程管理方面@@，采购程序@@、合同管理@@、采购需求确定以及采购文件标准化均需进一步完善@@。在@@信息公开方面@@，数据@@共享深度不足@@，导致信息孤岛@@现象频发@@。这些对我国政府@@采购@@市场开放@@、优化政府@@采购@@营商环境@@是@@不利的@@@@，也是@@亟待解决的@@问题@@。

　　为解决前文所述的@@挑战@@，笔者建议@@，可以从以下六个方面入手@@。

　　一是@@完善政府@@采购@@市场准入机制@@，消除隐性壁垒@@。

　　采购人应当公平@@对待所有供应商@@，不得设置倾向性条款来限制或排斥供应商@@，不得实施差别待遇@@。在@@“放管服@@”改革背景下@@，不断精简市场准入审批事项@@@@，切实简化供应商进入政府@@采购@@市场的@@手续@@，减轻供应商负担@@。采购人和@@供应商作为交易双方的@@权@@利与@@义务应当对等@@，落实好双方的@@@@“权@@”与@@“责@@”。在@@政府@@采购@@过程中@@@@，政府@@采购@@监督管理部门一方面@@要强化监督管理的@@力度@@，及时查处影响采购公平@@竞争的@@非法行为@@；另一方面@@@@要进一步拓宽投诉渠道@@，不断完善处理回应机制@@，保障各类市场主体@@公平@@公正地参与@@竞争@@。

　　二是@@协调统一相关法律体系@@，逐步与@@国际接轨@@。

　　建立协调统一的@@政府@@采购@@法律体系@@，不仅是@@国家法治建设的@@内在@@要求@@，而且也是@@优化营商环境@@的@@现实需求@@。我国必须加快推进政府@@采购@@领域法律的@@协调统一@@，完善配套规章制度@@。此外@@，在@@法律条例修订过程中@@@@，还要与@@国际规则做好衔接@@，逐步融合国际规则@@，为政府@@采购@@市场进一步开放奠定法律基础@@。

　　三是@@深化公平@@竞争审查制度@@，推进制度落实@@。

　　一方面@@，要持续清理并废止以往政策中@@妨碍全国统一大市场和@@影响公平@@竞争的@@有关政策@@，着重审查是@@否存在@@不合理或歧视性条款来排斥潜在@@供应商参与@@政府@@采购@@活动@@；另一方面@@@@，对于新出台的@@政策在@@实施前要进行严格审查@@，如在@@自我审查后引入第三方机构进行评估@@，从根本上提高公平@@竞争审查制度的@@实施力度@@。此外@@，在@@法律制度层面@@，我国需在@@相关法律及实施条例中@@进一步明确公平@@竞争审查制度@@，用法律法规的@@形式保障公平@@竞争审查制度的@@落地落实@@。

　　四是@@完善质疑投诉和@@行政裁决机制@@，提升法治化@@水平@@。

　　一方面@@，要畅通供应商质疑投诉渠道@@。通过引入@@“互联网@@+政府@@采购@@”相适应的@@快速裁决通道@@，为供应商提供标准统一@@、高效便捷的@@维权@@服务@@；另一方面@@@@，要完善质疑答复内部控制制度@@，有条件的@@采购人和@@集中@@采购机构最好将答复岗位与@@操作执行岗位相分离@@。此外@@，还要依法依规实施行政处罚@@，保障当事人的@@合法权@@利@@。坚持处罚与@@教育相结合的@@原则@@，作出的@@行政处罚应与@@违法行为的@@事实@@、性质@@、情节以及社会危害程度相当@@。

　　五是@@发挥政府@@采购@@政策功能@@，对接国际市场@@。

　　有观点@@认为@@，一旦政府@@采购@@市场完全开放@@，则可能会对我国本土企业的@@发展造成冲击@@，影响现有政府@@采购@@政策功能的@@发挥@@。对此@@，笔者认为@@，可以在@@政府@@采购@@市场进一步开放前@@，最大限度地发挥好现行政府@@采购@@政策功能@@，不断推进社会公平@@@@。在@@政府@@采购@@市场完全开放后@@，可以遵循对本土企业进行保护的@@国际惯例@@，对于容易受制约@@、“卡脖子@@”的@@领域@@，可以与@@其他国家的@@企业建立采购伙伴关系@@，共同建设公平@@竞争@@、互利共赢的@@国际公共采购市场@@。

　　六是@@对标国际先进水平@@，提高竞争实力@@。

　　在@@加快构建新发展格局@@、着力推动高质量发展的@@背景下@@，我国政府@@采购@@也要对标国际先进水平@@，参考世界银行最新发布的@@营商环境@@评估体系@@，不断优化国内营商环境@@@@。同时@@，要加快推进@@“互联网@@+政府@@采购@@”，实现数据@@共享@@，推进互联互通@@，从而解决@@“数据@@壁垒@@”“信息孤岛@@”等问题@@。此外@@，还可以通过借鉴其他国家政府@@采购@@的@@成熟经验@@，规避其在@@发展过程中@@的@@制度缺陷@@，不断优化我国政府@@采购@@制度规则@@，推动我国企业更好地融入世界贸易体系@@，从而扩大中@@国企业参与@@国际公共采购市场的@@份额@@。

　　（姜爱华系中@@央财经大学财政税务学院教授@@、魏冕系中@@央财经大学财政税务学院@@2023级硕士研究生@@、石菁菁系中@@国农业大学经济管理学院@@2020级本科生@@）

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