政府@@数字平台@@@@沦为@@“摆设@@”？谨防基层数字形式@@主义@@！

　　“从早到晚@@，手机信息响个不停@@”“每时每刻盯着@@‘群@@’，生怕漏看通知@@”“手机里安装了@@20余个工作软件@@@@，各种打卡@@、报材料@@”……谈起@@“指尖上的形式主义@@”，一些基层干部感受深刻@@。

　　近期@@，中央纪委国家监委对@@10起加重基层负担的形式主义@@、官僚主义典型问题进行公开通报@@，其中多起通报问题都与电子化@@、数字化政务@@相关@@。数字形式@@主义有哪些表现形式@@？成因是@@什么@@？该如何治@@？一起关注@@@@。

　　数字形式@@主义有哪些典型表现@@？

　　从用户角度而言@@，数字形式@@主义集中表现为政府@@上线的系统和平台@@@@“不好用@@”以及通过系统和平台@@下@@达的任务和指标@@“完不成@@”。由此切入分析@@，数字形式@@主义的表现可概括为四种主要类型@@。

　　一是@@政府@@建立的数字系统和平台@@沦为@@“摆设@@”。在国家大力推进数字政府@@@@建设背景下@@@@，各地都试图通过构建政务@@信息系统和平台@@提升政府@@治理绩效@@，但是@@@@由于业务需求分析不够@@、功能设计不全等原因@@，造成上线的系统和平台@@不好用@@@@。这个时候@@，如果用户有其它选择@@，可以不使用这些系统和平台@@解决问题@@、达成目标@@，从而使得这些系统和平台@@没有用户@@，最终沦为@@“摆设@@”。

　　例如@@，一些地方建设的政务@@热线系统并不能有效回应公众的诉求@@，公众就不会使用这些政务@@热线系统@@，而是@@会选择更高层级政府@@搭建的网络问政系统或互联网@@企业开发的社交媒体平台@@来表达诉求@@。

　　二是@@数字系统和平台@@效率低下@@@@，反而给用户造成负担@@。当系统和平台@@不好用@@而用户@@（包括政府@@内部用户和公众@@）又不得不用的时候@@，为了达成目标@@@@，用户需要花费大量的时间和精力@@，原本为提升工作效率和方便公众的数字技术应用@@，由于形式化问题较多@@，反倒带来了负担@@。

　　例如@@，本可以通过政务@@信息系统之间共享数据@@来完成的审批或服务@@，却让公众反复在平台@@和系统中填写数据@@和资料@@；本可以通过政务@@信息系统之间共享数据@@来获取的数据@@@@，却让基层政府@@和工作人员一次@@次@@重复填报数据@@@@；本可以通过一个平台@@就能集成实现相关功能@@，却开发多个平台@@让工作人员和公众安装和使用@@。

　　三是@@通过政务@@系统下@@达的任务不合理@@，规定时间内完不成@@@@。数字技术的运用@@，让政府@@下@@达任务@@、分解任务@@、监控任务执行更加快捷和直观@@。政府@@通过制定任务分解表@@、进度计划表@@，开发数字地图@@、数字驾驶舱等@@，落实推进工作@@。这些原本很好的数字技术应用创新@@@@，如果没有设计好分工和进度@@，让相关部门和基层工作人员在规定时间内承担过多任务@@，加之上级政府@@的反复催促和督促@@，相关人员很可能会敷衍对待@@，甚至虚假报告@@。系统和平台@@不但没有成为@@“好帮手@@”，反倒成了阻碍工作落实的@@“帮凶@@”。例如@@，一些地方在使用智慧督查系统设定任务时限时@@，落实工作过于抢时间@@，使智慧督查系统反倒@@“不智慧@@”。

　　四是@@数字化考核指标要求高@@，下@@级为了数字漂亮不惜造假@@。指标的量化和可视化展现@@，能够直观反映工作进展和任务完成情况@@。在很多政务@@信息系统和平台@@的建设中@@，会针对工作考核设计可视化模块@@，集中反映系统和平台@@建设成效@@，突出考核手段的应用@@。但是@@@@，工作开展是@@有规律的@@，需要长期下@@功夫才能真正有所建树@@，有时候数据@@好坏并不能代表工作成效@@。而可视化模块应用很容易催生一些地方或部门为了数字漂亮@@，不再通过扎实工作达到指标@@，而是@@选择造假@@。例如@@，一些推荐先进典型案例的政务@@信息系统@@，为了让评选更具规模@@，层层加码推荐指标@@，到基层成了难以完成的目标@@。

　　数字形式@@主义的成因是@@什么@@@@？

　　数字形式@@主义的形成需要结合我国推进数字政府@@@@建设的方式以及政府@@运作的逻辑加以分析@@。我国推进数字政府@@@@建设具有制度优势@@，能够集中各方力量落实开发任务@@，能够通过政策实现大范围的部署@@，还能够通过规模化应用促进迭代创新@@@@。但是@@@@，部分地方和部门由于数字化应用能力不足@@，没有充分发挥制度优势@@，数字化系统和平台@@建设质量不高@@。一方面@@，搭建政务@@信息系统和平台@@是@@一个专业性非常强的工作@@，不仅要了解数字技术的基本原理@@，还需要把握数字技术的运用@@策略@@，包括基于数字技术的支撑作用优化和重组政务@@流程@@、整合多源数据@@围绕履职需要开展深度分析等@@，个别部门和领导干部的数字化应用能力有所欠缺@@；另一方面@@@@，我国政府@@有较强的动员组织能力@@，上级政府@@或部门对下@@级政府@@或部门能够形成刚性的考核要求@@，同级政府@@或部门之间又有一定的竞争意识@@，这些运作逻辑可能会放大数字化应用能力的不足@@，导致政务@@信息系统和平台@@的建设和应用@@“流于形式@@”。具体包括以下@@方面@@：

　　一是@@数字政府@@@@建设顶层设计不充分@@，部门之间缺乏沟通@@。顶层设计需要对本地区@@、本部门已有的建设基础进行全面深入的调查@@，需要结合数字技术的特点进行全面的@@、前瞻性的设计@@。对于这项重要而又专业的工作@@，一些地方和部门没有足够重视@@，或存在专业知识和能力不足的问题@@，导致难以形成有指导意义的顶层设计@@。另一方面@@@@，地方和部门会在中长期规划@@、短期规划@@、专项规划@@、年@@度工作计划中@@，对当地@@、本部门的数字政府@@@@建设提出@@指导意见甚至具体要求@@，但是@@@@由于这些规划常常由不同部门主导@@，部门之间又没有深入沟通@@，导致各部门的规划内容不一致@@。规划内容不一致会增加数字政府@@@@建设顶层设计的难度@@，导致对政务@@信息系统或平台@@的规划缺乏明晰的目标和方向@@。

　　二是@@对系统和平台@@的功能关注@@不够@@，建设周期常常被压缩@@。根据信息系统和平台@@的建设方法论@@，在分析和设计阶段就能够明确地了解和把握系统和平台@@的功能@@，包括根据实际应用场景采用真实数据@@进行模拟和展示@@。但是@@@@很多时候@@，相关负责人并没有这样的意识和能力@@，还是@@通过书面材料了解和把握系统和平台@@功能@@，甚至仅仅通过功能名称就确定功能设计@@。在这种情形下@@@@，不负责的厂商就会隐藏功能实现的细节@@，减少项目开发的实际成本@@。事实上@@，看上去同样的功能@@，可以有不同程度的实现@@，完善而又精致的功能的实现需要在系统和平台@@建设过程中下@@大功夫@@，这也是@@建设经费最需要投入的部分@@。另一方面@@@@，一些地方和部门为了赶所谓的时间节点@@，常常压缩系统和平台@@建设的周期@@。尽管厂商加班加点按时上线了系统和平台@@@@，但结果可能是@@质量不过关@@。

　　三是@@打通系统需要破除数据@@壁垒@@，而迫于多种因素不能实现@@。经过多年@@的政务@@信息系统和平台@@建设@@，目前很多政府@@管理和公共服务都是@@线上完成的@@，现有的系统和平台@@已经积累了大量数据@@@@，打通系统和平台@@实现数据@@共享@@，能够大幅度减少政府@@工作人员和公众填报信息@@、核对信息等方面的工作量@@。打通系统和平台@@需要破除数据@@壁垒@@，而破除数据@@壁垒需要制定数据@@交换共享标准@@、系统和平台@@互操作标准以及完成现有平台@@和系统的技术改造@@。尽管为了推进政府@@数据@@跨部门@@、跨层级@@、跨系统共享@@，各级政府@@已经做了大量工作并取得重要进展@@，但是@@@@与数字政府@@@@建设的要求相比@@，破除数据@@壁垒的任务依然艰巨@@。这不仅有技术方面的限制以及系统改造的成本约束@@，更有管理层面的阻挠@@，例如@@个别部门把数据@@视为本部门的@@“资产@@”，故意为共享设置障碍@@。

　　四是@@平台@@集成需要通过功能整合实现集约化@@，而相关部门不同意@@。为了实现数据@@汇聚@@、改进用户体验@@，很多地方提出@@通过集成方式打造综合性的大平台@@@@，把功能相关的系统整合在一起运行@@，实现平台@@建设的集约化@@。平台@@集成需要对功能进行优化@@，删减重复或不需要的功能@@，关联相关的功能@@，同时@@要整体性运营@@维护@@，减少网络使用费用@@、运维人员费用@@，提升故障响应速度和质量@@。但是@@@@，很多地方在推进平台@@集成的时候@@，仅仅是@@把原有的系统和平台@@连在一起@@，在上面加了一个整合的页面@@@@，还是@@通过点击页面@@上的链接使用原有的系统和平台@@@@，没有真正实现集约化建设@@，集成的平台@@还是@@不好用@@@@，甚至更不好用@@@@。造成这一局面的原因一方面@@是@@由于对平台@@集成的技术逻辑把握不够@@，另一方面@@@@是@@相关部门不同意弱化或改造自己的系统和平台@@@@。

　　五是@@对系统和平台@@进行不必要的创新@@@@。政务@@信息系统和平台@@建设确实需要适应各种不同的业务环境和用户特点@@，但在很多情况下@@功能是@@可以复制的@@。事实上@@，在业务环境一致的时候@@，厂商建设和部署的系统和平台@@基本是@@一样的@@，尽管他们会为了收益故意强调差异性@@。遗憾的是@@@@，个别地方为了所谓的创新@@@@，不尊重业务规律@@，专门要求厂商要做得不一样@@，还要炮制一套@@“新@@”的运行逻辑和@@“先进经验@@”。建设系统和平台@@应在已有经验的基础上@@，做真正创新@@的@@“加法@@”；没有创新@@时@@，不能硬着创新@@@@。为了创新@@而创新@@忽视了系统和平台@@建设的规律@@，体现了不良的政绩观@@。

　　六是@@对于痕迹管理缺乏过程分析@@，只简单看痕迹数量@@。落实和考核工作不仅要看结果@@，而且要看过程@@，这是@@提出@@痕迹管理的初衷@@。在数据@@采集渠道和点位越来越多@@、数据@@分析方法和能力越来越强的背景下@@@@，技术手段能收集到更多@@的证据@@，能够开展深入的证据链分析@@，有助于了解落实工作是@@否到位@@、任务细分是@@否合理@@、进度安排是@@否科学等@@。但是@@@@，不少地方和部门的痕迹管理系统和平台@@建设还是@@仅用于留痕@@@@，只关注@@痕迹的数量@@，而不对留下@@来的各种痕迹进行深入分析@@。对痕迹管理系统和平台@@的技术应用程度不够@@，加上过于强调痕迹本身和数量@@，就为各种@@“钻空子@@”提供了机会@@，导致落实工作不注重质量@@，甚至通过故意留痕@@制造漂亮数字@@。

　　数字形式@@主义如何治理@@？

　　治理数字形式@@主义首先要全面提升各级政府@@的数字化应用能力@@，让各级政府@@切实具备建好用好政务@@信息系统和平台@@的能力@@。其次@@是@@要加强制度建设@@，切实防范由于造政绩@@、钻空子@@、不作为等导致的数字形式@@主义@@。

　　一是@@提升政府@@的数字化应用能力@@。数字化是@@一把手工程@@，地方和部门主要领导要深刻认识数字技术对政府@@治理的变革性影响@@。同时@@，还要组建强有力的数字化应用的领导和实施机构@@。数字化应用领导机构要把握数字化建设的方向和思路@@，对数字化建设项目把好关@@，敢于叫停陷入数字形式@@主义的项目@@。数字化应用实施机构不仅要具备扎实的数字化专业知识和能力@@，还要具有相应的组织协调能力@@，能够切实做好跨部门@@、跨层级@@协调@@。一般工作人员也要持续提升数字化管理和服务能力@@，每一个政府@@部门都应具有能够推进数字化应用的专家型业务骨干@@。

　　二是@@严格把关项目的立项和上线@@。立项和上线是@@防范数字形式@@主义的两个关键环节@@。在立项环节@@，要克制盲目新@@建项目的冲动@@，要对项目的必要性和可行性进行深入论证@@，特别是@@要把数据@@赋能作为论证的关键内容@@。当前的数字政府@@@@建设项目多是@@数据@@驱动的@@，需要从多种渠道获取共享数据@@@@，需要对数据@@进行挖掘分析@@，需要基于大数据@@分析结果支撑科学决策@@。如果没有梳理清楚数据@@的来源@@@@、分析和应用@@，就不能立项@@。在上线之前@@，一定要对系统和平台@@进行反复测试@@，核实每一个功能细节和运行流程@@，确保上线后不给用户造成不必要的麻烦@@。对于没有开发好的系统和平台@@@@，要敢于叫停上线@@，防止其成为@@“摆设@@”，给用户造成困扰@@。

　　三是@@加强数字痕迹的分析和应用@@@@。除了能够支撑政府@@管理和公共服务的业务运行外@@，数字技术还有一项特别的功能就是@@@@“留痕@@”。用户在政务@@信息系统和平台@@上的每一次@@操作@@，都能够记下@@来@@；用户有没有操作@@，也能够被知道@@，用于系统和平台@@的使用状况分析@@；针对系统和平台@@的功能和使用状况@@，可以开展多维度的统计分析@@。基于各种数字痕迹@@，结合相关数据@@开展深度的关联分析@@，能够全面掌握系统和平台@@的建设@@、使用成效@@。例如@@，对于一个城市的网格化社会治理平台@@而言@@，到底有多少居民注册@@、多少用户在线使用@@、多少每日活跃用户@@、针对哪些部门提出@@的诉求最多@@、在什么时间段哪些诉求会更多@@等@@，这些都是@@通过数字痕迹分析可以掌握的信息@@。如果主要领导能够从平台@@应用角度@@，关注@@数字痕迹的分析和应用@@@@，就能督促相关部门和人员重视平台@@的实际内容和运行状况@@，而不是@@在汇报时只展示看上去很@@“高大上@@”的数字地图@@，只介绍漂亮而无意义的图表@@。

　　四是@@创新@@数字政府@@@@建设工作考核@@。2022年@@6月@@发布的@@《国务院关于加强数字政府@@@@建设的指导意见@@》提出@@：“在各级党委领导下@@@@，建立常态化考核机制@@，将数字政府@@@@建设工作作为政府@@绩效考核的重要内容@@，考核结果作为领导班子和有关领导干部综合考核评价的重要参考@@。”由此可见@@，数字政府@@@@建设工作已经在制度上明确为政府@@绩效考核的内容@@，各地要创新@@开展数字政府@@@@建设工作考核@@，不仅要考核做出的正面成绩@@，还要关注@@数字化应用是@@否存在形式主义问题@@，把发现的数字形式@@主义列为负面典型@@。特别是@@要结合数字痕迹的分析和应用@@@@，把能够反映系统和平台@@实际应用效果的指标纳入数字政府@@@@建设工作考核@@。对于考核结果@@，不仅要作为领导班子和有关领导干部综合考核评价的重要参考@@，还要将发现的数字形式@@主义问题及时通报@@，让相关部门和人员认识到数字形式@@主义的表现和危害@@。

　　五是@@做好先进经验@@的总结和推广@@。对于开展数字化应用取得突出成效的先进经验@@@@，要鼓励相应地方和部门做好总结@@，并在更大范围内推广@@。先进经验@@总结要把推进系统和平台@@建设应用的做法梳理全@@、分析透@@，不仅要介绍系统和平台@@的主要功能@@，还要介绍系统和平台@@的设计逻辑@@、实现策略和应用推进方式@@，还可以分享@@建设过程中走的弯路和失败的教训@@，让其他地方和部门能够看得懂@@、学得到@@。先进经验@@的推广不仅要在同一地方的部门之间开展@@，还要形成@@“由下@@而上推荐@@、自上而下@@推广@@”的机制@@，特别是@@要加强省级层面的统筹和国家层面的遴选@@。省级层面能够较为全面地掌握各地的数字化应用进展和成效@@，及时发现先进典型@@，同时@@还能够将先进经验@@及时推广下@@去@@。国家层面的遴选能够增强各地的推广积极性@@，还能够实现先进经验@@的全国分享@@@@。另外@@，对于一些可以固化下@@来的做法@@，还应考虑及时写入相关的政策和制度文件@@。

　　六是@@强化对数字形式@@主义的惩治@@。对于由于能力不足造成的数字形式@@主义@@，要给予批评@@，要引导相关领导和人员加紧学习掌握数字化思维和能力@@。对于故意上线@@，最后成为@@“摆设@@”的系统和平台@@要及时予以下@@线@@，不让这些系统和平台@@继续浪费财政资金@@，对负责的地方和部门要进行通报批评@@。对于已经上线@@、不好用@@又不得不用的系统和平台@@@@，要组织技术力量加紧完成改进和优化@@，切实降低用户负担@@，对负责系统和平台@@建设的部门和人员要给予警示@@，倡导遵循数字化建设的应用导向@@、用户思维和简洁高效原则@@。对于存在进度安排不合理@@、数字造假的系统和平台@@@@，要抓紧开展新@@的论证@@，坚决改进不合理的方面@@，对于实施数字造假的部门和人员给予批评警告@@。对于严重的数字形式@@主义问题@@，还要考虑纳入纪检监察和巡视工作范围@@。

　　选自@@ | 《人民论坛@@》杂志@@7月@@（下@@）

　　原标题@@ | 基层数字形式@@主义的治理策略@@

　　作者@@ | 电子科技大学公共管理学院教授@@、博导@@ 张会平@@

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