江小涓@@：广义数字治理@@与平台@@治理难点@@

　　2022年@@7月@@31日@@，北大@@国发院承泽论坛第@@4期举行@@。论坛由北大@@国发院@@“平台@@经济的创新与治理@@”课题组和国发院智库主办@@，国发院传播中@@心协办@@。全国人大@@常委会委员@@、中@@国行政管理学会会长江小涓@@教授在会议上发表主旨演讲@@，本文根据演讲整理@@。

　　我今天所说的数字治理@@是广义的@@@@，包括三层含义@@：一是用数字技术@@治理@@@@，二是对数字技术@@治理@@，三是数字社会治理@@。这三层治理的含义都很复杂和深刻@@，超出人们的通常理解@@，带来传统角度的治理难题@@。有效治理需要理解问题本质@@、更新监管理念@@、转变治理载体和手段@@。

　　第一@@，用数字技术@@来治理@@。

　　通常人们所说的利用数字技术@@进行治理@@，是指用数字技术@@为政府@@治理赋能@@，提供更多@@治理手段@@，例如@@通过监控设备进行远程现场监管@@、利用线上流程为市场@@主体@@和公民@@提供更好的公共服务等@@@@。然而@@，我这里所讲的@@“用数字技术@@治理@@”，超出这个理解@@，将其延伸到政府@@和市场@@边界划分这个大@@问题上@@。埃莉诺@@·奥斯特罗姆是唯一一位获得诺贝尔经济学奖的公共管理领域学者@@。她的重要贡献是提出多中@@心治理的概念@@，现代社会治理不像一些经济学家讲的那样@@，要么市场@@要么政府@@@@。在一个很好的制度设计下@@，公民@@、社会组织@@、市场@@、企业都可以参与治理@@，我们原来讲所谓有外部性因而需要政府@@伸手的领域@@，有些可以通过一种有效的制度设计@@，通过各方的共同治理来完成@@。

　　在数字时代@@，多方治理问题可以极大@@扩展@@。数字时代之前@@@@，通过制度设计解决的问题通常是非常具体的@@，因为各方损益的计算很复杂@@。比如污水排放问题@@，只能在一个很局部的范围内设计@@。范围一大@@@@，就没有办法来计算各方在这个行动中@@的得与失@@。而现在有了数字技术@@提供的海量连接能力和巨大@@算力@@，环境问题中@@的多种形态排放@@、减排行为的贡献等@@@@，宏观上可以在很大@@范围内计算@@，微观上可以颗粒化到个人@@，而且可以追踪动态足迹@@。

　　更进一步就需要思考政府@@调控问题@@。需要政府@@干预市场@@的理由之一是政府@@具有@@“信息优势@@”：掌握统计数据@@@@，知道面上情况@@，因此@@能做出从全局角度看的正确决策@@。这些情况企业不知道@@，行业不知道@@，他们不听政府@@指导@@，就有可能是盲目在做决策@@。现在情况发生变化@@，政府@@的数据@@是层层报上来的@@，而数字平台@@的数据@@是各个现实场景实时汇聚出来的@@，很多行业组织甚至头部@@企业都能知道宏观数据@@@@，并不比政府@@知道的少@@，而且数据@@更加实时和准确@@。例如@@，几个大@@的工程机械平台@@实时监控全国@@85%以上大@@型工程机械设备的开工时长和运转情况@@，由此得到所谓的@@“挖掘机指数@@”，能够精准推断出全国投资项目的开工进展情况@@，成为了观察固定资产投资的风向标@@，还有@@货运车平台@@得到的@@“物流热度指数@@”、租房平台@@得到的@@“租房供求倍数指数@@”等@@，都是经典的宏观指标@@。还有@@，数字经济@@在经济中@@已经占有重要地位@@，但其运行逻辑和传统经济并不相同@@，例如@@网络空间@@大@@量可复用@@、复制@@、复刻的内容@@，供应方收益有限@@，消费者获益极大@@@@，但却无法合理估值使其体现在@@GDP中@@。因此@@，政府@@原来依据信息优势@@进行的宏观指导@@，就成为一个值得思考讨论的问题@@：政府@@的公共立场仍然无法被替代@@，但政府@@宏观调控行为@@、调控指标和调控手段是否需要进行调整优化@@？

　　第二@@，对数字技术@@的治理@@。

　　对数字技术@@的治理@@主要聚焦于数据@@问题@@、垄断@@问题和价值观导向这几个问题上@@。这几个问题都是对数字技术@@负面作用的治理@@。社交平台@@上经常有很多的虚假信息@@，这是所有国家都不愿看到的@@。欧洲@@2018年@@开始实施@@《通用数据@@保护条例@@》，旨在加强个人对网络隐私的控制@@。即使在这样的情况下@@，国内外平台@@的虚假信息都不少@@，平台@@持有的个人数据@@仍在持续增长@@，这是监管者和被监管者的博弈@@。

　　我国的平台@@企业在全球最宽松的环境中@@发展了@@20年@@，的确积累了不少问题@@，加强治理很有必要@@。不过对平台@@与传统大@@企业的差别要有清醒认识@@。“垄断@@”是监管中@@的高频词@@，但是对于平台@@企业的垄断@@判定有一些困惑@@，垄断@@的定义是具有市场@@控制力并因之获取不当利益@@，是状态和行为双标准@@。如果只是大@@而没有作恶@@，并没有什么问题@@。现在平台@@型大@@企业从其@@“大@@”来看超乎以往任何时期@@，但是现在很多大@@的平台@@没有@@“高收费@@”这种传统大@@平台@@损害消费者利益的行为@@，相反平台@@免费给消费者提供服务@@。现在判定垄断@@多数都用经营者合并消灭同业竞争的这个理由@@，或者说平台@@有自我优待问题@@，即给自己的关联企业导流让它们优先接触到消费者@@。现在有些学者批评说监管者不理解数字时代的垄断@@问题@@，不过在我观察的范围内@@，监管者还没有如此轻率地说@@，由于平台@@太大@@了所以我要打击你@@，真正处罚的时候还是讲究专业性的@@。当然@@有许多值得讨论的新问题@@，例如@@平台@@易于跨界经营和消费者易于多平台@@转换@@，就使得没有同业竞争者并不等@@于没有竞争者@@。

　　第三@@，数字社会的治理@@。

　　在这里讲数字社会@@，并不是经济问题@@、社会问题这种定义中@@的社会@@，而是与农业社会@@、工业社会@@、信息社会并列的一种划时代的社会形态@@。数字社会是一种新的社会形态@@，数字技术@@为其赋予了新的市场@@交易和社会交往的规则@@。比如大@@数据@@和算法可以在一定程度上决定每个人可以得到什么信息@@（智能推送@@）和获得什么资源@@（例如@@网络银行用算法决定谁能获得贷款@@）。数字技术@@还可以为早期的其它交易规则增效@@。比如市场@@信誉有利于增进交易@@，以前这种信誉都是局部的@@，骗子一处一处行骗走遍全国@@，但是现在互联网@@平台@@@@，一处失信处处难行@@。这对整个社会秩序的改变有重要影响@@。

　　从监管角度看@@，平台@@监管肯定是数字社会监管的重点@@，但确实面对许多难题@@。一是大@@而管不了@@，一些消费者日@@常使用的大@@平台@@@@，出了问题肯定不能一关了之@@，有问题要整改但不得停运@@。二是快而跟不上@@，平台@@上的商户@@、商品和服务数量巨大@@@@，以百万@@、千万计@@，而且更新极快@@，外在监管力量完全跟不上@@。三是深而看不透@@，大@@平台@@都是上千项多层次@@投资项目及其它利益关联@@，不细查深查@@，不易看透看准@@。四是新而看不懂@@，不同平台@@商业模式不同@@，相似平台@@也有很大@@差异@@，视频平台@@@@B站@@、抖音@@、快手还有@@小红书@@，经营模式有挺大@@差别@@，而且各自都在持续创新@@，外部监管者看明白理解到位很不容易@@。

　　第四@@，平台@@自治是基础@@和首要@@。

　　面对这样的格局@@，数字平台@@怎么治理呢@@？除了政府@@继续加强和改善监管外@@，平台@@自治是基础@@、是首要@@，一定要强调自治@@，没有这个基础@@，平台@@之外的监管者没有办法应对平台@@治理这个难题@@。平台@@在过去监管宽松的环境中@@已经运行了二十多年@@@@，前十多年@@几乎在缺少监管的情况下运行@@，仍然得到极快发展@@。没有政府@@管理为其赋信@@，消费者怎么敢买东西@@？平台@@只有走自我管理这条路@@。即使现在政府@@严加看管@@，但规模巨大@@和海量高频交易@@，政府@@的监管能力实际上远远不足@@。平台@@每天要处理的纠纷和问题非常多@@，一旦处置迟缓的话对平台@@的影响非常大@@@@，客户直线往下掉@@，舆情发酵就会产生很大@@影响@@，如果大@@家认为平台@@秩序不可信@@，平台@@就得关门@@。所以平台@@要存在一天@@，就必须承担起协调和监管的职能@@。平台@@的自我治理重点是平台@@生存所需要的@@，如消费者权益保护@@、知识产权保护@@、消费纠纷处理@@、交易信用维护@@、价值观导向正确等@@@@。之所以能够有效自治@@，还是靠技术能力@@。99%的商品和内容审核都是靠智能算法@@，有没有侵权@@、有没有黄暴赌毒等@@@@，人工复核只能是极少数@@。总之@@，在政府@@监管之外@@、之前@@，这么多年@@中@@国各类平台@@还算有序运转@@、还能成长发展@@，靠的是自治为主的秩序维护@@。

　　第五@@，对行政监管的思考@@。

　　我们对平台@@的行政监管这两三年@@力度比较大@@@@。回顾平台@@发展史@@，思考这几年@@监管中@@的成效与问题@@，我们认为今后对平台@@的监管@@，仍然要将平台@@自治水平的提升放在首位@@，换句规范的表述@@，就是要将对平台@@内部合规管理的监管放在首位@@。政府@@要给平台@@提要求@@，说清楚平台@@要自我管理好哪些问题@@，平台@@要能够向政府@@@@、向社会明示其内部合规管理的有效性并接受监管@@。关于平台@@@@合规管理问题@@，国际上有成熟的做法@@，是不是建立了一个消费者保护的合规管理体系@@，是不是有个人数据@@隐私保护的合规管理体系@@，而且有@@ISO体系中@@的评价标准@@。当然@@，政府@@必须严格监管平台@@合规管理体系的建立和运行@@，这是政府@@在数字时代@@维护市场@@公平竞争和社会平稳运转的重要职责@@。其次@@@@，政府@@需要按照平台@@特点进行分类监管@@。其实不同类型平台@@违规的点和监管重点有相同之处但更多@@是不同的@@。再次@@@@，我们要各方利益平衡的监管@@，消费者的想法是不一样的@@，有些喜爱免费加广告@@，有些喜欢付费无广告@@；有些喜欢个性化的推送@@，比如我喜欢平台@@为我推送的新书@@，特别精准了解我的偏好@@，有些喜欢在平台@@上冲浪觅新@@。总的来讲@@，平台@@的特点就是有智能算法@@，大@@多数场景下如果能够使不同偏好的消费者各得其所@@，有不同的方法满足不同人的需求@@，这样的场景就不要规定得太死@@，一定要怎么样不要怎么样@@，要防止出现一个极端事件就出台一个极端管理方法@@，维护了一部分人的利益却损害了另一部分人的利益@@。可以在守住底线的前提下先让平台@@试试看能不能做到平衡各方利益@@。最后是信息真实性和价值观导向的监管@@，这是各国政府@@都很重视的问题@@，在我国尤为重要@@。平台@@不仅是商业组织@@，同时也是社会信息传递和交互的基础设施@@，这方面的严格监管必不可少@@。

　　现在还有@@一个监管难点@@，就是有争议的技术应用谁说了算@@？反复讨论意见分歧的技术往往是正面负面影响都很突出的技术@@，要不然早就禁了@@。例如@@人脸识别@@，在疫情之中@@的应用总的来说大@@家基本赞同@@。但在正常情况下能否广泛使用@@？反对者多以隐私保护为理由@@。赞同的理由有许多@@，我听一位城市管理者讲过@@，这项技术在他所在的城市应用后@@，走失的儿童@@、老人和智障人士在几十分钟内绝大@@多数都能找到@@。难题是谁说了算@@？还有@@许多这类问题@@，持不同立场的人观点@@不同@@，决策者有时也是举棋难定@@。

　　最后说说另一个难题@@。面对数字技术@@带来的深层次@@的变化@@，行政监管的难题很多@@，监管部门也需要观察@@、研究和思考@@，需要综合考虑多种因素@@。数字技术@@应用领域@@，中@@国有许多创新走在前面@@，没有经验可以借鉴@@。监管部门偶尔出现行动不快@@、协调不够的情况可能很难避免@@。有些特别事件社会反响很大@@@@，政府@@只能先出手@@，先把问题最大@@的一面@@、最突出的一面管住稳住@@。因此@@，全社会都需要共同努力@@，有更多@@的公共讨论@@，不断提高对数字社会的认识水平@@，在政府@@主导下各自表达又合作协同@@，提高数字社会治理水平@@。

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