优化营商环境@@与@@数字政府@@@@建设@@

　　[摘@@ 要@@]：数字政府@@@@建设是@@一@@种治理结构@@的重构@@，优化营商环境@@是@@一@@种功能@@目标的调整@@，两者有一@@种@@“结构@@—功能@@”的关联@@。政府@@的数字化转型@@@@对于提升行政许可@@@@、行政征收@@、行政检查@@@@、公共服务@@、政府@@信息@@@@公开@@、纠纷解决的便捷性和@@效率性@@作用明显@@。当然@@，政府@@数字化转型@@也存在@@@@技术风险@@，它传导到营商环境@@中@@，可能引发侵犯商业秘密@@、增加企业负担@@、危及企业发展@@、影响企业信誉等法治风险@@。我们应更加积极地以世界银行@@指标引领数字政府@@@@建设@@，更加审慎地以数字政府@@@@法治化构建法治化营商环境@@@@。坚持技术维度与@@法治维度并重@@，加强数字政府@@@@建设的法律制度@@、法治机构@@@@、法治原则和@@权利保护机制建设@@。

　　引言@@

　　近年@@来@@，通过优化营商环境@@促进企业创新和@@提高经济发展质量@@，逐渐成为政府@@工作中的重要@@任务@@。2018年@@，我国开始自主组织开展营商环境@@评价工作@@。2019年@@3月@@5日@@，李克强总理在@@政府@@工作报告中将@@“激发市场活力@@，着力优化营商环境@@@@”列为当年@@经济工作的重要@@内容@@。2021年@@8月@@中共中央@@、国务院印发的@@《法治政府@@建设实施纲要@@@@（2021—2025）》再次@@强调@@，“持续优化法治化营商环境@@@@。紧紧围绕贯彻新发展理念@@、构建新发展格局@@，打造稳定公平透明@@、可预期的法治化营商环境@@@@”。可见@@，优化法治化营商环境@@是@@未来五年@@法治政府@@建设的重要@@主题@@。

　　相伴而行@@，数字政府@@@@建设也已然成为我国国家治理体系和@@治理能力现代化的重要@@内容@@，是@@未来五年@@我国经济和@@社会发展的重要@@战略@@。《中华人民共和@@国国民经济和@@社会发展第十四个@@五年@@规划和@@@@2035年@@远景目标纲要@@@@》提出@@，要@@提高数字政府@@@@建设水平@@，将数字技术广泛应用于政府@@管理@@服务@@，推动政府@@治理流程再造和@@模式优化@@。也就是@@说@@，我们所说的@@“数字政府@@@@”，绝不只是@@@@“数字技术的监管@@（Regulation of digital technology）”和@@“监管的数字技术@@（Digital technology of regulation）”，而是@@一@@种适应数字时代的要@@求@@@@，对政府@@理念@@、机构@@、职能@@、流程再造的治理模式@@（Model of governance）。其目标是@@建设政务@@数据@@开放共享@@、部门业务高效协同@@、社会治理精准有效@@、公共服务@@便捷高效@@、决策支撑科学智能@@、安全保障@@可管可控的智慧化服务型政府@@@@。如上所述@@，数字政府@@@@建设是@@一@@种治理结构@@的重构@@，优化营商环境@@是@@一@@种功能@@目标的调整@@，两者之间必然形成一@@种@@“结构@@—功能@@”的关联@@。

　　结构@@功能@@主义认为@@，社会是@@由诸多相互依存的单元组成的统一@@系统@@，其内部存在@@@@着结构@@上的分@@工@@，每个@@单元都各自发挥着特定的功能@@@@，它们相互依存又相互制约@@，维系着社会作为一@@个@@有机统一@@的系统而存在@@@@@@；如果社会系统的一@@个@@部分@@发生变化@@，势必影响到其他部分@@甚至整体系统@@。也就是@@说@@，在@@治理系统中@@，其结构@@表现为一@@种功能@@@@。由此出发@@，我们可以更加全面深入地思考数字政府@@@@建设在@@改造现有治理模式的同时@@，会由内至外对优化营商环境@@这一@@发展目标产生怎样的作用和@@影响@@。

　　一@@、数字政府@@@@建设有利于优化营商环境@@@@

　　优化营商环境@@与@@数字政府@@@@建设@@存在@@@@一@@种积极的正向关联@@，这已经成为学界的普遍共识@@。可以说@@，优化营商环境@@是@@评价政府@@数字化转型@@成效好坏的重要@@指标@@，政府@@数字化转型@@是@@优化营商环境@@取得成功的一@@个@@关键因素@@。

　　从世界银行@@所选取的营商环境@@@@（Doing business）评估指标来看@@，这种正向关联度非常明显@@。世界银行@@依据企业的生命周期@@，选取了十二@@个@@评估营商环境@@的一@@级指标@@：开办企业@@、办理施工许可证@@、获取电力@@、不动产登记@@、获得信贷@@、保护少数投资者@@、缴纳税费@@、跨境贸易@@、执行合同@@、办理破产@@、雇用工人@@和@@公共采购@@@@@@。以法律术语来表达@@，其中@@的@@“开办企业@@”实为企业注册登记@@，是@@一@@种关于资格的行政许可@@；“办理施工许可证@@”是@@一@@种关于行为的行政许可@@，两者的二@@级指标都是@@关注@@行政许可的程序@@@@、时间@@和@@费用@@问@@题@@@@；“跨境贸易@@”的二@@级指标包括@@@@“单证合规@@”“边界合规所耗时间@@@@”，实为行使行政检查@@@@权的合法性与@@效率性@@问@@题@@@@；“不动产登记@@”是@@行政确认@@，“缴纳税费@@”是@@行政征收@@@@，两者都包括@@@@“程序@@”“时间@@”“成本@@”等二@@级指标@@，实际上是@@关注@@公共服务@@的效率问@@题@@@@；“保护投资者@@”的二@@级指标主要@@关注@@企业内部治理的透明度问@@题@@@@，也有赖于政府@@监管和@@信息@@披露来实现@@。“执行合同@@”包括@@“时间@@”“成本@@”和@@“司法程序@@质量@@”三@@个@@二@@级指标@@，实际上是@@关注@@合同纠纷解决机制运行效率问@@题@@@@。世界银行@@声称其所划分@@的营商环境@@指标体系包含@@便利化@@@@、国际化和@@法治化三@@个@@维度@@。显而易见@@，便利化@@（效率性@@）是@@其中@@最首要@@的@@，国际化实为特殊情形的便利化@@@@，但法治化的维度并不清晰@@。毫无疑问@@@@，对于提升行政许可@@、行政征收@@、行政检查@@@@、公共服务@@、政府@@信息@@@@公开@@、纠纷解决的便利化@@@@（效率性@@）而言@@，数字政府@@@@建设大有可为@@。

　　第一@@@@，加强公共数字开放共享有利于优化营商环境@@@@。政府@@的数字化转型@@@@，关键在@@于打破信息@@壁垒@@，保障@@数据@@信息@@在@@不同政府@@部门之间自由流通@@。这就必然要@@求@@基础公共信息@@数据@@安全@@有序开放@@，公共数据@@服务纳入公共服务@@体系@@，推动企业登记监管@@、所有权和@@管理@@权等高价值数据@@向社会开放@@，这既有利于政府@@的有效监管@@，又更加有利于@@“保护投资者@@”。

　　第二@@@@，推动政务@@信息@@化共建共享有利于优化营商环境@@@@。政府@@的数字化转型@@@@，重点在@@于流程再造@@，通过技术手段实现不同版式程序@@的重构@@、衔接@@，避免线下办理的来回奔波和@@材料重复提交@@。这就必然要@@求@@加大政务@@信息@@化建设统筹力度@@，持续深化政务@@信息@@系统整合@@，布局建设经济治理@@、市场监管@@、公共安全@@、生态环境等重大信息@@系统@@，提升跨部门协同治理能力@@。这种跨部门协同治理@@，使得企业在@@申请行政许可时不需要@@重复提供跨部门可查@@询的企业信息@@@@，增强行政许可的便利性@@。而且@@，多个@@部门的信息@@共享@@，也使得行政征收@@和@@行政检查@@@@的效率大大提升@@。

　　第三@@@@，推行精准智能的执法证据收集有利于优化营商环境@@@@。政府@@的数字化转型@@@@，其中@@一@@个@@热点在@@于以数字技术提高执法部门的证据收集能力@@，特别是@@对企业的安全生产信息@@@@、环境污染信息@@的精准收集@@，有助于解决执法部门举证能力弱@@、执法力度不够等问@@题@@@@。这意味着@@，政府@@能够更加精准地打击企业外部性问@@题@@@@，防止@@出现@@“公地灾难@@”，维护优良的营商环境@@@@。

　　第四@@，提高数字化@@欧宝娱乐靠谱吗 效能有利于优化营商环境@@@@。政府@@的数字化转型@@@@，着力点之一@@在@@于建设全过程的合作监管机制@@。这必然要@@求@@加快构建数字技术辅助政府@@的市场监管@@机制@@，提高基于高频大数据@@的精准动态监测预测预警水平@@。这意味着@@，政府@@能够更加精准预测市场风险和@@行业风险@@，尽可能通过有效的事前和@@事中措施调控防止@@大量@@“执行合同@@”纠纷的发生@@。

　　二@@、数字政府@@@@建设对营商环境@@的法治风险@@@@

　　数字政府@@@@的核心是@@数据@@@@，重视数据@@的重要@@作用和@@价值@@，旨在@@形成@@“用数据@@说话@@、用数据@@决策@@、用数据@@管理@@@@、用数据@@创新@@”的现代治理模式@@。然而@@，任何技术都具有@@“双刃剑@@”的属性@@，运用恰当与@@否会产生截然相反的社会效果@@，这是@@技术进步过程中的天然风险@@。显然@@，以数字技术为运行基础的数字政府@@@@建设@@，也面临着这种技术风险@@。而且@@，这种技术风险传导到营商环境@@中@@，可能展现为一@@些急需防范和@@有待解决的法治风险@@@@。

　　第一@@@@，数据@@收集可能侵犯商业秘密@@。数字政府@@@@建设必然要@@求@@大量收集相关数据@@@@，这是@@为企业提供快速便捷服务的前提@@，也是@@对企业进行全过程监管的基础@@。比如@@，世界银行@@选取@@“获取电力@@”这一@@营商环境@@评价指标@@，具体包含@@@@“获取电力@@连接的流程环节数@@”“时间@@”“费用@@”三@@个@@二@@级指标@@。通过提前收集企业的相关数据@@@@，当然@@可以缩减获取电力@@连接的流程环节和@@时间@@@@，但是@@@@也意味着该企业与@@获取电力@@不相关的其他信息@@@@（甚至是@@商业信息@@@@）被电力部门电子化储存@@，存在@@@@泄露给其他同行企业的风险@@@@。而且@@，在@@我国@@，电力部门也具有企业属性@@，其自身就与@@有些申请获取电力@@的企业有利益关联@@，这种数据@@收集很可能导致该企业的某些信息@@被不正当利用@@。再如@@，“保护中小投资者@@”这一@@评估指标包含@@@@“披露程度指数@@”“董事责任程度指数@@”等二@@级指标@@，通过数据@@收集有利于更加便捷地进行信息@@披露@@，增加公司内部治理透明度@@，但是@@@@，这种便捷化的数据@@共享和@@公开@@，也使得商业信息@@的保护难度更大@@。

　　第二@@@@，“数字鸿沟@@”可能增加企业负担@@@@。进入数字社会以来@@，一@@些老年@@人因不熟悉网络技术而成为@@“数字难民@@”，网上预约@@、微信支付@@、扫码乘车等诸多数字技术带来的生活便利@@，却成为他们难以逾越的@@“数字鸿沟@@”。随着数字政府@@@@建设的推进@@，许多小微企业同样@@有成为@@“数字难企@@”的潜在@@风险@@。建设数字政府@@@@的关键在@@于做好政府@@的部分@@关键职能@@@@，即数字身份@@、数据@@交换和@@数字支付@@，在@@此基础上支持税收与@@公共财政@@、公共利益@@、资产跟踪@@、土地所有权@@、公民参与@@和@@投票@@、采购@@、重要@@记录和@@商业信息@@的公共登记处等政府@@服务@@。对有些小微企业来说@@，进行广泛的数字身份认证@@、转换并提供大量的数字信息@@@@，接受常态性的数字化监管成为一@@种过重负担@@。比如@@，《中华人民共和@@国电子商务法@@@@》（以下简称@@《电子商务法@@》）第二@@@@十八条规定@@，“电子商务平台@@经营者应当按照规定向市场监督管理@@部门报送平台@@内经营者的身份信息@@@@”，以及@@“与@@纳税有关的信息@@@@”，或者有关主管部门依照法律@@、行政法规的规定要@@求@@电子商务经营者提供有关电子商务数据@@信息@@的@@，电子商务经营者应当提供@@。由于@@这些规定比较原则化@@，在@@现实操作中数据@@报送@@、提供义务往往给电商平台@@带来极大的困扰@@。一@@是@@提供信息@@事项过多@@，电子商务平台@@合规成本@@过大@@。现实中往往是@@有多少送多少@@，企业需要@@为此付出巨大的时间@@和@@人力成本@@@@。二@@是@@有权要@@求@@提交信息@@的主体@@太多太杂@@。往往相同的信息@@需要@@多次@@提交@@，不仅浪费平台@@的管理@@资源@@，而且@@导致商业秘密和@@个@@人@@信息@@的泄露@@。三@@是@@数据@@报送次@@数过于频繁@@。监管部门随时可以要@@求@@电子商务平台@@进行数据@@报送@@，不受时间@@段的限制@@。

　　第三@@@@，“算法@@黑箱@@@@”可能侵犯企业权利@@。在@@数字政府@@@@@@中@@，数据@@是@@材料@@，算法@@是@@火焰@@。但是@@@@，“算法@@黑箱@@@@”往往也与@@数字技术的发展相伴而行@@@@，它使得很多与@@企业密切相关的政府@@决策和@@监管措施可以规避审查@@和@@监督@@。因为大多数算法@@系统都是@@不透明@@的@@，被监管企业无法看清其中@@的@@规则@@，也不能参与@@决策过程@@，只能接受最终的结果@@。就好像企业的数据@@被装进了@@“黑箱@@”，企业无从了解它们的工作原理@@，这些算法@@将有助于控制企业的行为@@。在@@一@@定意义上@@，政府@@对企业监管的@@“算法@@”是@@一@@种行政权的行使@@。只要@@这种@@“算法@@”对不同性质企业提供的不同类别信息@@赋予不同的权重@@，系统就会自动生成企业是@@否获得许可@@、是@@否合规@@、是@@否处罚的判断和@@决定@@，对企业权利产生重大影响@@。但是@@@@，由于@@“算法@@”不是@@@@“信息@@”，企业甚至无法依据@@《中华人民共和@@国政府@@信息@@@@公开@@条例@@》来申请政府@@予以公开@@，更无其他有效的权利救济途径@@。例如@@，世界银行@@选取@@的@@“跨境贸易@@”这一@@营商环境@@评价指标@@，包含@@“单证的合规性@@”“边界合规审查@@@@所耗时间@@@@”两个@@二@@级指标@@。其中@@，“边界合规审查@@@@”的结果就可能是@@边检部门运用算法@@所作出的决定@@。如果这种@@“算法@@”不透明@@，实际上很可能损害营商环境@@@@。

　　第四@@，“算法@@滥用@@”可能危及企业发展@@@@。在@@数字政府@@@@@@中@@，大量企业数据@@的共享和@@算法@@的运用服务于多样化的政府@@职能@@@@，它既可能服务于经济监管@@，又可能服务于社会管理@@@@。基于不同的目标导向@@，政府@@也可能出现@@“算法@@滥用@@”，侵犯企业的合法权益@@，影响到企业的健康发展@@。例如@@，世界银行@@选取@@的@@“雇用工人@@”这一@@营商环境@@评价指标@@，重点关注@@劳动力市场监管@@@@。但是@@@@，政府@@的数字化转型@@@@必然要@@求@@企业雇用工人@@的相关数据@@也可以被社会管理@@部门共享@@。在@@政府@@的社会管理@@系统中@@，很可能出现@@“算法@@歧视@@”问@@题@@。例如@@在@@美国@@@@，犯罪预警系统中的算法@@将有色人种赋予更高关注@@权重@@，导致有色人种被过度执法@@。假如我们的社会治安管理@@系统中的算法@@将不同地区的工人赋予不同的权重@@，就会导致有些企业由于@@某一@@地区工人占比高而被过度执法@@。这种算法@@滥用@@造成@@“地域@@歧视@@”，必然影响到企业的健康发展@@@@。再例如@@@@，世界银行@@选取@@的@@“公共采购@@@@”这一@@营商环境@@评价指标@@，在@@现实中政府@@也可能存在@@@@@@“算法@@滥用@@”的风险@@。基于地方保护主义等目的@@，地方政府@@很可能通过设定算法@@的规则和@@条件赋予某些特定企业竞争优势@@，进而损害市场公平@@，破坏市场大循环@@。

　　第五@@，“算法@@未知@@”可能影响企业信誉@@。在@@数字政府@@@@@@中@@，由于@@政府@@建设和@@共享的数据@@库中难以完全排除一@@些@@“异常数据@@@@”，很可能导致出现@@“算法@@未知@@”，进而引发政府@@对有关企业进行错误的监管和@@执法@@。2017年@@微软的@@Chatting Bot Tay在@@16个@@小时后不得不被关闭@@，因为它变成了种族主义者@@、性别主义者@@，并且否认大屠杀@@。这种算法@@技术的失控趋势被学者称为@@“算法@@未知@@，很可能引发严厉的政府@@规制@@。在@@美国@@，联邦寻亲处使用的算法@@曾误将某公民认定为@@“拒付抚养费的父母@@，并对其开出@@20.6万美元的罚单@@。《电子商务法@@》第三@@@@十九条@@：“电子商务平台@@经营者不得删除消费者对其平台@@内销售的商品或者提供的服务的评价@@。但在@@实践中@@，由于@@网络空间@@信用体系对公民个@@人@@的约束力偏弱@@，一@@些消费者常以不合理的评价@@、异常退款@@、恶意拍下@@、恶意投诉等@@“异常行为@@”来对电商平台@@企业进行敲诈@@。由于@@信誉因素对电商平台@@企业至关重要@@@@，他们对此往往只能选择息事宁人@@。当这些@@“异常行为@@”形成的@@“异常数据@@@@”进入政府@@监管的数据@@库@@，就有可能出现@@“算法@@未知@@”问@@题@@，严重损害企业信誉@@。毫无疑问@@@@，企业信誉的受损会对世界银行@@选取@@的@@@@“获得信贷@@”这一@@营商环境@@评价指标@@产生不良影响@@。

　　三@@、以建设数字法治政府@@@@打造最优的营商环境@@@@

　　习近平总书记指出@@，“法治是@@最好的营商环境@@@@”。营商环境@@是@@一@@项系统工程@@，包括@@公平竞争的市场环境@@、高效廉洁的政务@@环境@@、开放包容的人文环境和@@公正透明的法治环境四个@@维度@@。其中@@，法治是@@营商环境@@中的核心要@@素@@，是@@改善其他要@@素的重要@@抓手@@，是@@维护整体营商环境@@的根本保障@@@@。从我国当前@@发展状况来看@@，构建法治化的营商环境@@难以一@@蹴而就@@，它以数字政府@@@@的法治化为必经阶段@@。从具体工作思路来看@@，它可以分@@为两个@@层面@@：一@@是@@我们更加积极地以世界银行@@指标引领数字政府@@@@建设@@；二@@是@@我们更加审慎地以建设数字法治政府@@@@持续优化法治化营商环境@@@@@@@@。

　　（一@@）以世界银行@@评价指标持续引领数字政府@@@@建设@@

　　世界银行@@现行的营商环境@@评价指标体系紧紧围绕着效率这一@@价值目标而设定@@。而且@@，世界银行@@专家对各领域的打分@@@@，均采取@@“问@@”与@@“查@@”的方式@@来进行@@。“问@@”是@@指向中小企业@@、律师事务所@@、会计师事务所@@、建筑师事务所@@、报关公司等相关人士发放问@@卷@@。“查@@”是@@指查@@阅每一@@个@@问@@题@@对应法律法规或规范性文件@@，以确保被测评经济体的相关举措具有法律拘束力@@。从价值观与@@方法论来看@@，世界银行@@的营商环境@@评价指标体系总体科学客观@@，符合技术理性@@，对于提升被评估的国家或城市的治理体系和@@治理结构@@作用巨大@@。显而易见@@，这些评价指标对于数字政府@@@@建设也具有非常良性的引导功能@@@@。

　　第一@@@@，它可引领建立全国统一@@的数字化登记平台@@@@。世界银行@@关于@@“登记机构@@和@@登记系统@@”的规则要@@求@@@@，为了方便查@@询@@，降低信息@@收集成本@@@@，应当建立统一@@的登记机构@@和@@登记系统@@@@。当前@@，我国登记财产成本@@占财产价值的@@4.6%，得分@@仅为@@69.2分@@，全球排第@@87名@@。因此@@，为了提高世界银行@@对我们营商环境@@的评价分@@数@@，应该尽快互联互通@@，整合共享各个@@省市已有的登记平台@@@@，打造全国统一@@的登记平台@@@@。

　　第二@@@@，它可引领税务申报系统升级更新@@。2018年@@，国地税合并对于纳税营商环境@@产生直接影响@@。其中@@，两套申报系统的整合是@@一@@个@@难题@@。按照世界银行@@@@“缴纳税费@@”指标所包含@@的时间@@和@@成本@@的要@@求@@@@，我们必然要@@整合企业所得税的两套申报系统@@，将各个@@税种的申报系统统一@@到一@@个@@应用平台@@@@，并对整个@@申报系统进行统一@@的后台管理@@@@。而且@@，还可尝试建立标准操作纳税的时间@@模型@@，与@@企业办税人员的实际操作时间@@进行比对@@，来判断纳税人的操作提升空间@@@@。2017年@@，世界银行@@的报告中开始引入税后事项指标@@，开始关注@@退税程序@@问@@题@@@@。我国在@@这一@@指标上排名@@一@@直比较落后@@。因此@@，在@@政府@@服务的数字化转型@@过程中@@，可以尝试引入第三@@@@方作为企业所得税错报更正的前置程序@@@@，提升报税后事项的服务质量@@。

　　第三@@@@，它可引领政府@@提供智能高效的公共服务@@@@。比如@@，世界银行@@“办理破产@@”指标可以引领网拍在@@破产程序@@中的应用@@，以更加智能高效的公共服务@@来降低破产成本@@@@。更重要@@的是@@@@，要@@基于此类公共服务@@中所获得政务@@数据@@和@@社会数据@@@@，逐步研发趋势预测@@、标杆分@@析@@、问@@题@@解析和@@对策设计的追踪服务模块@@，开发能够应用多种特定情境和@@场景的营商算法@@@@，为企业提供更加精准优质的营商服务@@。

　　第四@@，它可以引领建立更具代表性的评价案例和@@数据@@库@@。世界银行@@现有的指标体系在@@科学性和@@可比性方面仍存在@@@@一@@定局限性@@。其一@@@@，为了保证这些指标在@@不同国家和@@地区具有可比性@@，选择案例时往往将条件特定化和@@标准化@@，导致收集数据@@的范围相对较窄@@。其二@@@@，这些指标关注@@一@@国最大商业城市@@，以及@@人口数超过@@1亿国家的第二@@@@大城市@@，往往由于@@国家地区差异过大导致指标的可代表性不强@@。数字政府@@@@建设则可以适度弥补这些局限性@@。一@@方面@@，它可以通过政府@@数字平台@@来更加广泛地收集评价指标所需要@@的数据@@@@，在@@一@@定程度上解决案例的单一@@化问@@题@@@@；另一@@方面@@@@，它可以通过对不同地区赋予不同算法@@权重的方式@@来调整指标的分@@值分@@布@@，在@@一@@定程度上解决指标代表性不足问@@题@@@@。

　　（二@@）以建设数字法治政府@@@@持续优化法治化营商环境@@@@@@

　　2018年@@，我国开始探索@@构建中国特色@@、国际可比的营商环境@@评价指标体系@@。目前@@，国家发展和@@改革委员会选取的指标在@@世界银行@@选取@@的@@@@12个@@指标基础上增加了@@6个@@，构成了由@@18个@@指标组成的评价体系@@。新增的@@6个@@指标为@@“用水@@”“招投标@@”“知识产权保护和@@运用@@”“欧宝娱乐靠谱吗 ”“市场监管@@”和@@“包容普惠创新@@”。可以看到@@，其中@@“招投标@@”“知识产权保护和@@运用@@”“市场监管@@”必定包含@@着合法合规性评价@@，其法治维度更加凸显@@。2019年@@颁布的@@《优化营商环境@@条例@@》第四@@条也明确提出@@@@，优化营商环境@@要@@坚持法治化原则@@。

　　同样@@，在@@当前@@的数字政府@@@@建设中@@，政府@@数字化转型@@的价值取向局限于效率目标@@，对数字治理的伦理性和@@公平性关注@@较少@@，法治维度非常缺乏@@，存在@@@@“数字专制主义@@”的法治风险@@。显而易见@@，政务@@环境与@@市场环境之间存在@@@@一@@种密切的关联@@互动@@。这种法治风险必然会被政府@@在@@数字化治理过程中传输到整个@@市场领域@@，严重损害整体营商环境@@@@。可以说@@，数字政府@@@@的法治化是@@构建法治化营商环境@@的前提@@，我们必须以法治化的数字政府@@@@来打造最优的营商环境@@@@。正因为此@@，2021年@@8月@@中共中央@@、国务院印发的@@《法治政府@@建设实施纲要@@@@（2021—2025）》提出@@了@@“数字法治政府@@@@”这一@@非常具有理论创新性的概念@@，明确要@@求@@各地区各部门着力实现政府@@治理信息@@化与@@法治化深度融合@@。

　　第一@@@@，要@@以法律制度规范政府@@对企业的数据@@的收集@@、管理@@和@@使用行为@@。其一@@@@，要@@通过立法明确规定政府@@对企业一@@定范围和@@事项有关数据@@的收集@@、管理@@、使用的权力@@，进行明确具体的数据@@确权@@@@。“数据@@确权@@”是@@数字政府@@@@建设的基础性问@@题@@@@，直接关系到数据@@的流动性和@@有效使用@@，明确政府@@对一@@定数据@@的创制权@@、管理@@权和@@使用权@@，是@@落实数据@@质量责任@@、确保数据@@在@@政府@@内部有序流动的必然要@@求@@@@。其二@@@@，要@@建立政府@@数据@@库分@@享@@和@@使用主体@@的数字身份识别平台@@@@，制定与@@之相配套的身份识别安全标准和@@认证标准@@，对于非经济监管部门分@@享@@和@@运用企业数据@@的范围和@@权限进行必要@@限制@@，防止@@无关部门不正当使用企业数据@@@@，避免泄露企业商业秘密@@，保密商业信息@@@@，保障@@“数据@@安全@@”。其三@@@@，要@@尽早制定@@《数据@@和@@虚拟财产保护条例@@》，对企业数据@@权利@@进行有效保护@@。2021年@@6月@@10日@@刚刚通过的@@《中华人民共和@@国数据@@安全@@法@@@@》（以下简称@@《数据@@安全@@法@@》）重点规定政务@@数据@@@@，旨在@@保障@@政府@@数据@@权力@@@@，以维护公共安全@@和@@国家安全@@。与@@“政府@@数据@@权力@@”相对应的范畴是@@@@“企业数据@@权利@@”和@@“个@@人@@数据@@权利@@”，这是@@能够在@@一@@定程度上规范政府@@数据@@收集权力的两个@@概念@@，但是@@@@尚无相关法律法规对此进行有效的制度保障@@@@。例如@@，企业行使自身经营自主权所形成的@@数据@@@@，企业享有完全的所有权@@，政府@@部门一@@般不宜强制性收集@@。其四@@，要@@运用比例原则对政府@@收集企业数据@@的行为进行考量和@@审查@@@@。所谓比例原则@@，是@@指在@@法律适用过程中@@，应当尽量以最小的成本@@付出获取最大的收益@@，手段与@@结果必须合乎比例@@，不宜用@@“大炮轰蚊子@@”的方式@@。依据该原则@@，政府@@免费且强制收集企业数据@@的行为一@@般应符合如下四种情形才具有合法性@@：其一@@@@，出于@@《数据@@安全@@法@@》第三@@@@十五条规定的维护国家安全或侦查@@犯罪的需要@@@@；其二@@@@，是@@《中华人民共和@@国行政许可法@@》规定的企业申请某一@@许可必须提供的有关材料所形成的@@数据@@@@；其三@@@@，是@@政府@@部门采取数据@@技术对企业执法检查@@而形成的@@相关电子证据@@；其四@@，是@@政府@@部门智能高效地为企业提供公共服务@@所需要@@的基础信息@@数据@@@@。

　　第二@@@@，要@@建立专门的企业数据@@收集服务机构@@@@、异常数据@@@@审查@@处理机构@@和@@政务@@数据@@共享协调机制@@。其一@@@@，要@@成立专门服务于企业的数据@@收集机构@@@@，既要@@一@@般性地对所有企业履行数据@@提供义务提供相应的指导咨询@@@@，又要@@特别性地主动上门到大量小微企业收集有关数据@@@@，减少企业因提供数据@@造成的成本@@负担@@。其二@@@@，要@@成立专门对收集到的企业数据@@进行研究分@@析的审查@@机构@@@@。一@@方面@@，要@@通过对企业数据@@的深入挖掘分@@析@@，对本地营商环境@@的发展变化进行动态监测@@，对产业发展进步提供精准预测预警@@，为具体的经济监管决策和@@措施提供科学依据@@。另一@@方面@@@@，要@@通过对企业数据@@的细致审查@@@@，对因异常行为@@产生的@@“异常数据@@@@”予以排除或者降低权重@@，避免因@@“算法@@未知@@”导致政府@@监管方向偏差和@@监管措施失当@@。其三@@@@，要@@建立政务@@数据@@共享协调机制@@，避免多头主体@@反复要@@求@@企业提供相同数据@@@@，加大企业数据@@提供负担@@。建议尽快修改@@《政务@@信息@@资源共享管理@@暂行办法@@》（国发@@〔2016〕51号@@），确立国家统一@@数据@@共享交换平台@@以及@@标准体系@@，阶梯性地规定政府@@部门拒绝共享情形及其不当行为的法律责任@@。如果某一@@类企业数据@@与@@国家安全@@、公共安全@@、社会治理具有关联性@@，则掌握该数据@@的部门不得拒绝共享@@；如果某一@@类企业数据@@仅与@@经济安全@@、金融安全和@@产业发展具有关联性@@，则掌握该数据@@的经济部门可以拒绝和@@与@@之无关的非经济部门共享@@；如果某一@@类企业数据@@仅与@@行业主管部门职能@@具有关联性@@，则掌握该数据@@的行业主管部门可以拒绝与@@其他政府@@部门共享@@，以保护企业自身发展利益@@。

　　第三@@@@，要@@贯彻法治原则来破除@@“算法@@黑箱@@@@”、防止@@“算法@@滥用@@”和@@“算法@@未知@@”。具体来说@@，应当在@@数字政府@@@@@@建设中运用和@@贯彻五大法治原则@@。一@@是@@公开透明原则@@。建议修改@@《中华人民共和@@国政府@@信息@@@@公开@@条例@@》有关规定@@，将政府@@重要@@监管系统的@@“算法@@”列入@@“政府@@信息@@@@”，要@@求@@相关政府@@部门主动公开@@；对于特定行业进行监管的@@“算法@@”，则可以由相关企业依法申请公开@@。二@@是@@正当法律程序@@原则@@。政府@@部门建立与@@企业相关的数据@@监管系统@@，应当广泛征求和@@听取相关企业的意见@@，并且向相关企业说明建立这一@@系统的法律依据@@、监管目的以及@@算法@@的多种变量取舍@@。执法部门通过数字化手段进行检查@@@@、调查@@@@、督察所收集证据@@，应当听取相关企业的陈述和@@申辩@@，保障@@企业的程序@@性权利@@。三@@是@@平等保护原则@@。在@@美国@@，联邦法院将搜索@@引擎的算法@@视为@@“言论@@”，算法@@中关于性别@@、种族等不当变量的设定构成@@“歧视性言论@@@@”，违反了平等保护原则@@。在@@我国@@，政府@@监管系统的算法@@也要@@尽量避免以性别@@、地域@@、学历来设定变量@@，防止@@“算法@@滥用@@”。四是@@司法救济原则@@。政府@@监管系统算法@@的每一@@次@@运用@@，都是@@依据其收集掌握的企业信息@@自动生成对企业的监管决定或措施@@，其实质就是@@行政权的行使@@，是@@一@@种行政行为@@。在@@我国@@智慧交通体系的建设中@@，算法@@可以直接对监控查@@获的交通违法行为处以罚款@@。这种行政行为也可能因@@“算法@@滥用@@”导致侵权@@，引发企业与@@政府@@之间的行政纠纷@@。依据法理@@，此类情形当然@@属于行政诉讼的受案范围@@，应当允许企业通过司法救济的方式@@来保护自己的合法权益@@。五是@@风险预防原则@@。风险预防应该成为现代社会风险治理的首要@@原则@@，它要@@求@@政府@@在@@国民面临不确定的威胁时@@，应当针对科学知识上的不确定性而采取保护国民的预防性风险规制行动@@。在@@一@@定意义上@@来说@@，“算法@@未知@@”也是@@由于@@科学技术的不确定性导致的风险@@@@，必须建立健全风险防控机制@@，运用制度威力应对风险挑战的冲击@@。例如@@，可以考虑强制规定作为算法@@载体而存在@@@@的政府@@监管系统的所有者或者运营者购买一@@定份额的保险或者建立一@@个@@算法@@风险补偿基金@@，以分@@担@@“算法@@未知@@”的安全风险对企业造成的损失@@。

　　第四@@，要@@建立完善多元化的权利保护模式来保护知识产权@@、激活企业创新@@。在@@我国@@自主开展的营商环境@@评价中@@，“知识产权保护和@@运用@@”“包容普惠创新@@”是@@两个@@非常重要@@的指标@@。正如习近平总书记指出@@@@：“创新是@@引领发展的第一@@@@动力@@，保护知识产权就是@@保护创新@@。这两个@@指标是@@内在@@一@@致互相促进的关系@@，但工作的着力点必然是@@知识产权保护@@。在@@数字政府@@@@@@、数字经济@@、数字社会共同构建的数字生态中@@，由于@@在@@线侵犯知识产权行为复制成本@@较低@@，传播速度快@@，隐蔽性强@@，线上线下联合作案@@，加上政府@@监管能力不足@@，监管力度偏弱@@，监管措施不及时@@，因而各种类型的知识产权侵权纠纷频发@@。因此@@，政府@@的数字化转型@@@@应当致力于建立完善多元化的知识产权保护模式@@，来维护和@@保障@@企业创新的营商环境@@@@。其一@@@@，知识产权主管部门要@@更加广泛地运用数字技术体系提升知识产权保护水平与@@效果@@。要@@按照@@2018年@@颁发的@@《“互联网@@+”知识产权保护工作方案@@》要@@求@@，尽早建立和@@完善基础数据@@库@@、侵权假冒线索智能检测系统等技术支持@@体系@@，以及@@建立侵权假冒线索检测启动与@@推送机制@@、智能检测与@@人工判断衔接@@机制@@、标识电子化管理@@机制等运行机制@@。其二@@@@，要@@建立统一@@的知识产权行政执法立案标准@@，健全多部门联合执法机制@@。要@@鼓励@@、奖励电商平台@@@@、个@@人@@、企业等为执法办案提供数据@@信息@@@@，发挥企业@@、消费者等社会大众在@@知识产权保护中的作用@@，探索@@“政府@@—平台@@—商户@@—用户@@”的合作治理机制@@。其三@@@@，促进知识产权保护机制的专业化@@、高效化和@@多元化@@。努力实现知识产权审判专业化与@@高效化@@，建立行政调解@@、行政裁决和@@司法裁判等知识产权纠纷解决的多元化机制@@。司法机关可以通过典型案例或者规范性文件的形式@@，就判定在@@线知识产权侵权行为制定详细的认定规则@@，明确规定构成专利权@@、商标权@@、著作权等侵权行为和@@不正当竞争行为的具体情形@@，并且对实践中难以判定的复杂情形进行专业性解读@@，为企业正常的在@@线经营活动指明安全范围@@。

　　结语@@

　　在@@新的征程上@@，全面建设数字法治政府@@@@是@@我国推进国家治理体系和@@治理能力现代化的重要@@战略@@。相较于传统的政府@@治理模式@@，它不仅意味政府@@流程的再造@@，而且@@意味着政府@@结构@@的重塑@@；它不仅意味着治理效能的提升@@，而且@@意味着价值伦理的输出@@；它不仅意味着数字生态的共建@@，而且@@意味着法治生态的改善@@。

　　法律是@@价值的最佳载体@@，法治是@@治理的最优机制@@，法治营商环境@@是@@最稳固的营商环境@@@@。因此@@，坚持技术思维和@@法治思维并重@@，是@@数字政府@@@@法治化转型成功与@@否的关键所在@@@@。而法治营商环境@@的优化与@@否@@，则是@@检验数字法治政府@@@@建设成功与@@否的重要@@标尺@@。

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