“放@@管服@@”改革@@与法治@@政府@@@@建设深度融合的路径分析@@

　　【摘要@@】我国@@“放@@管服@@”改革@@与法治@@政府@@@@建设都是@@在国家改革@@开放@@的大背景下@@@@，在市场经济催动下形成的必然结@@果@@。深入推进@@@@“放@@管服@@”改革@@要@@和@@落实@@《法治@@政府@@@@建设实施纲要@@@@（2021-2025年@@）》紧密融合@@，同频共振@@。通过健全政府@@职能体系@@@@、依法行政制度体系@@、创新监管@@体系@@，充分运用法治@@思维和@@法治@@方式固化@@“放@@管服@@”改革@@成果@@，将优化营商环境@@@@的改革@@目标有机融入法律制度@@，加快政府@@诚信建设@@，在法治@@轨道上构建@@@@“亲清@@”的政商关系@@。

　　我国@@“放@@管服@@”改革@@与法治@@政府@@@@建设同频共振@@@@，都是@@在国家改革@@开放@@的大背景下@@，在市场经济催动下形成的必然结@@果@@，也可以@@说@@，新中@@国改革@@开放@@的历程就是@@中@@国特色社会主义市场经济的营商环境@@不断向市场化@@、法治@@化@@、国际化方向发展的过程@@。政府@@与市场的关系@@，是@@市场经济永恒的主题@@。现代市场经济的发展离不开政府@@@@，但政府@@并不是@@要削弱或取代市场@@，而是@@要成为市场在资源配置中@@起决定性作用的前提和@@保障@@。营商环境@@需要@@“有为政府@@@@”和@@“有效市场@@”共同作用@@。政府@@既要全面正确履行经济职能@@，实现科学的宏观调控和@@有效的经济治理@@，又要确保企业成为市场主体@@@@，使市场在资源配置中@@起决定性作用@@。政府@@基于市场规律和@@市场调节机制@@，进行市场服务和@@监管@@体系创新@@，以@@制度优化来促进市场发展全要素领域@@、全生命周期的最大效率@@，最低成本的营商服务@@。政府@@对于营商公共产品和@@服务@@，以@@基础托底@@、有效提升@@、公平公正原则提供基本要素支撑@@，并防止自身成为障碍因素@@。法治@@政府@@@@建设无疑是@@激发市场主体@@活力@@，防止政府@@自身成为阻碍营商环境@@的关键@@。2021年@@8月@@2日@@，党中@@央@@、国务院发布了@@《法治@@政府@@@@建设实施纲要@@@@（2021-2025年@@）》（以@@下简称@@《实施纲要@@》）紧紧围绕贯彻新发展理念@@、构建@@新发展格局@@，打造稳定公平透明@@、可预期的法治@@化@@营商环境@@@@。为进一@@步深化@@“放@@管服@@”改革@@，优化营商环境@@@@，需要将其与法治@@政府@@@@建设紧密融合@@@@，实现改革@@和@@法治@@的良性互动@@。

　　一@@、健全政府@@职能体系@@，推动有效市场@@和@@有为政府@@@@更好结@@合@@

　　（一@@）严格执行市场准入负面清单@@@@，普遍落实@@“非禁即入@@”

　　1.从@@行政审批制度改革@@到@@“放@@管服@@”改革@@

　　“放@@管服@@”改革@@起源于@@“放@@”，行政审批制度改革@@是@@简政放@@权的关键一@@招@@，其核心措施是@@大幅减少行政审批@@，降低市场准入门槛@@。我国@@先后开展@@多轮行政审批制度改革@@@@，虽然取得一@@定的成效@@，但是@@@@重形式轻实效@@，重审批轻监管@@@@，部门权力分立@@@@，信息隔绝等阻碍改革@@深化的问题依然存在@@。例如@@实践中@@存在行政审批项目被取消后不断@@“起死回生@@”的现象@@，“精简@@—膨胀@@—再精简@@@@—再膨胀@@@@”的恶性循环难以@@彻底斩断@@。“放@@管服@@”改革@@作为行政审批制度改革@@的升级版@@，既是@@当下行政体制改革@@的重要内容@@，也是@@法治@@政府@@@@建设的基本要求@@@@。“放@@管服@@”改革@@亟需法治@@的引领和@@保障@@。《实施纲要@@》提出@@“依托全国一@@体化@@欧宝娱乐靠谱吗 平台@@等渠道@@，全面推行审批服务@@“马上办@@、网上办@@、就近办@@、一@@次@@办@@、自助办@@”。坚决防止以@@备案@@、登记@@、行政确认@@、征求意见等方式变相设置行政许可事项@@。“要切实推动政府@@职能的深刻转变@@，必须将@@‘法无禁止即可为@@’落到实处@@，严格实施@@《行政许可法@@》，全面推行行政许可清单式管理@@@@，要求@@各部门@@、各地区系统梳理@@、编制并公布现有各层级审批和@@备案@@、计划目录@@、布局限制@@、认证检测等各种具有审批性质的管理@@措施@@。”在权力清单@@、责任清单@@、负面清单@@“三@@张清单@@”中@@，负面清单@@与营商环境@@的关系最为密切@@。因此@@，构建@@市场准入的负面清单@@制度@@，发挥@@“法治@@+公开@@”的力量才能从@@根本上防止变相审批和@@违规乱设审批的回潮@@。

　　2.从@@“放@@管服@@”改革@@到营商环境@@优化@@

　　随着国务院持续推进@@@@“放@@管服@@”改革@@和@@商事制度改革@@不断向纵深推进@@@@，从@@重视政府@@审批数量的控制向重视企业经营活动的软环境提升@@，2013年@@《中@@共中@@央关于全面深化改革@@若干重大问题的决定@@》首次@@提出@@了@@“建设法治@@化@@营商环境@@@@”。这是@@党中@@央@@@@、国务院根据新形势新发展新要求@@作出的重大决策部署@@，是@@增强微观主体@@活力@@、释放@@全社会创新创业创造动能的重要举措@@，是@@健全政府@@管理@@体系@@、推进@@国家治理体系和@@治理能力现代化的重要内容@@，也是@@进一@@步扩大对外开放@@@@、发展更高层次@@开放@@型经济的重要保障@@。

　　“放@@管服@@”改革@@从@@政府@@自身革命的视角转向更加重视市场主体@@的视角@@，优化营商环境@@@@的改革@@目标更加清晰@@，营商环境@@已经成为衡量国家治理体系和@@治理能力现代化的一@@个重要标志@@。降低制度性交易成本是@@@@“放@@管服@@”改革@@向纵深推进@@@@，全面优化营商环境@@@@的切入口@@，其本质在于厘清政府@@和@@市场@@、政府@@和@@社会的关系@@，推动有效市场@@和@@有为政府@@@@更好结@@合@@。其中@@一@@个重点领域就是@@投资@@，《实施纲要@@》明确@@“深化投资审批制度改革@@@@，推进@@投资领域行政执法监督@@”。为进一@@步扩大对外开放@@@@，积极促进外商投资@@，保护外商投资合法权益@@，规范外商投资管理@@@@，推动形成全面开放@@新格局@@，促进社会主义市场经济健康发展@@，我国@@制定@@《外商投资法@@》和@@《外商投资法@@实施条例@@@@》，明确@@国家鼓励和@@促进外商投资@@，保护外商投资合法权益@@，规范外商投资管理@@@@，持续优化外商投资环境@@，推进@@更高水平对外开放@@@@。《实施纲要@@》提出@@的@@“健全外商投资准入前国民待遇加负面清单@@管理@@制度@@，推动规则@@、规制@@、管理@@、标准等制度型开放@@@@”就是@@一@@个具体措施@@。

　　从@@行政审批制度改革@@到@@“放@@管服@@”改革@@，再到营商环境@@优化@@，从@@行政审批向行政权力全链条运行的整体设计和@@系统思维更强化@@；从@@具体领域向全域发展的方向更明确@@@@，从@@单一@@制度变革向制度型开放@@转变的动力更强劲@@。

　　（二@@）推进@@“一@@业一@@证@@”改革@@，深化整体治理@@

　　为了满足工业革命以@@后社会经济发展对政府@@管理@@效率的需要@@，以@@专业分工为基础@@，以@@等级制和@@非人格化为特征的分割管理@@模式成为主流@@。这种模式使一@@个部门@@、一@@个岗位只需要重复一@@种工作@@，有助于提高效率@@。但是@@@@，随着专业分工越来越细@@，以@@“碎片化@@”为特点的条块分割管理@@模式导致了政府@@各部门之间@@、各地方政府@@之间@@、垂直部门和@@地方政府@@之间@@、各行政层级之间行政义务分散与分割@@。以@@相对集中@@行政许可权为手段的改革@@经历两个发展阶段@@，向整体治理的方向演进@@。

　　1.从@@程序性一@@体化到审批机构一@@体化@@

　　以@@行政服务中@@心为标志的@@“联审联办@@”体现行政许可程序的一@@体化@@，但是@@@@并未改变传统的条块分割的行政许可模式@@。行政审批局的出现则意味着行政审批机构走向一@@体化@@，相对集中@@行政许可权具有了实质集中@@的可能性@@。

　　2.从@@行业行政许可向综合行政许可@@

　　始于上海浦东新区的@@“一@@业一@@证@@改革@@@@”是@@“证照分离@@”改革@@的深化和@@延伸@@，目前仍然停留在不同许可证的物理叠加@@。从@@改革@@的发展方向看@@，通过推行综合许可证@@，将来各个部门单独成立@@的许可将转化为综合许可的要素或者条件@@@@。“多证合一@@@@”进一@@步改变了行政许可权的运行流程@@，①这样一@@来@@，单独的行政许可一@@旦丧失对外独立@@存在的必要性@@，就从@@外部行为转化为内部行为的一@@个程序@@，从@@具有最终法律效力的行政行为转变为阶段性行政行为@@。从@@行政权力运行轨迹上@@，各个原本独立@@存在的行政许可事项也就失去了独立@@存在的价值@@，转变为综合许可的条件@@之一@@或者其中@@的一@@个步骤@@。探索@@“一@@证准营@@”、跨部门联合审批@@、跨地互认通用的综合许可证的改革@@改变了传统行业条条管理@@的模式@@，加快部门之间信息互通@@，程序互联的步伐@@，是@@整体政府@@改革@@的成果@@，也体现整体治理的趋势@@。

　　从@@行政许可程序整合到行政审批机构整合@@，再到综合行政许可@@，改革@@的目标都是@@为了弥补传统官僚制和@@新公共管理@@碎片化@@的缺陷@@，《法治@@政府@@@@建设实施纲要@@@@》提出@@：大力推行@@“一@@件@@事一@@次@@办@@@@”，提供更多@@套餐式@@、主题式集成服务@@。推进@@线上线下深度融合@@，增强全国一@@体化@@欧宝娱乐靠谱吗 平台@@服务能力@@，优化整合提升各级政务@@大厅@@“一@@站式@@”功能@@，全面实现@@欧宝娱乐靠谱吗 事项全城通办@@、就近能办@@、异地可办@@。坚持传统服务与智能创新相结@@合@@，充分保障老年@@人基本服务需要@@。通过改变行政机关的组织结@@构和@@行政权力的运行机制@@，突出体现@@“以@@整治碎@@”的价值取向@@，呈现出以@@整体性为价值理念@@，以@@公民需求为导向@@，以@@协同合作为运行机制@@，强调@@提供全方位@@、无缝隙的服务供给@@。

　　（三@@）将依法行政原则与清单式管理@@有机融合@@

　　由于立@@法不可避免地存在模糊性的缺陷@@，加之实践中@@政府@@部门职能重叠@@、交叉@@、权力边界不清的现象@@广泛存在@@。同时@@造成行政资源的配置带有较强的人为因素@@，行政资源的配置不是@@依法进行的@@，更多@@是@@依靠政府@@行政首长的决策@@。清单式管理@@有助于贯彻职权法定原则@@，从@@行政审批领域扩展应用到行政权力运行的全过程@@，普遍适用于各种行政行为类型@@。通过权责清单工作机制@@，可以@@更好地促使政府@@依法履职@@@@，将政府@@资源配置与法定职责紧密结@@合起来@@。《实施纲要@@》要求@@“全面实行政府@@权责清单制度@@，推动各级政府@@高效履职尽责@@。2022年@@上半年@@编制完成国务院部门权责清单@@，建立@@公开@@@@、动态调整@@、考核评估@@、衔接规范等配套机制和@@办法@@。调整完善地方各级政府@@部门权责清单@@，加强@@标准化建设@@，实现同一@@事项的规范统一@@@@。”为防止权责清单只是@@纸面上的权力@@，需要建立@@权责清单@@“动起来@@”和@@“用起来@@”的工作机制@@。促使权责清单@@“动起来@@”目的就是@@建立@@国家法律法规规章@@和@@权责清单的联动更新机制@@，相关法律法规规章@@制度修订后@@，如果涉及到相关部门的行政职责@@，应当及时组织更新权责清单@@。权责清单制定之后不应束之高阁@@，而应将@@“按单履职@@”作为行政机关配置资源的主要依据@@，通过绩效考核等方式@@，将行政机关履责的情况作为考核的基础和@@依据@@，促使行政机关以@@权责清单为依据@@，依法履职@@。将权责清单及其履行作为法律实施的具体表现@@，充分运用大数据@@@@分析等方式@@，对政府@@职能配置@@、资源调动@@、社会需求等进行深入分析@@，将其作为行政决策@@以@@及相关法律修订的直接依据@@。通过对于政府@@权责清单履行情况的分析@@，发现长期不用的行政职责@@，应进行深入分析@@，如果是@@由于相关法律制度@@滞后于社会发展@@，应当及时进行修订@@。以@@权责清单作为履责依据并通过监督考核等工作机制及时发现履责中@@存在的问题@@，为科学决策和@@完善立@@法提供支撑@@，从@@而形成行政权力的闭环系统@@。

　　二@@、健全依法行政制度体系@@@@，协调改革@@和@@法治@@的关系@@

　　改革@@与法治@@既相互矛盾@@，也相辅相成@@。改革@@要@@“破@@”，法治@@要@@“立@@”。“放@@管服@@”等政府@@职能转变的改革@@成果@@需要通过立@@法进行固化@@。《实施纲要@@》提出@@“坚持科学立@@法@@、民主立@@法@@、依法立@@法@@，着力实现政府@@立@@法质量和@@效率并重并进@@，增强针对性@@、及时性@@、系统性@@、可操作性@@，努力使政府@@治理各方面制度更加健全@@、更加完善@@。”

　　（一@@）构建@@一@@揽子打包修法的工作机制@@@@

　　突破@@目前修订法律中@@@@，以@@一@@部法律为主@@，不及其余造成的碎片化@@立@@法局面@@。构建@@以@@一@@法为主@@，相关法律制度@@、条款一@@揽子打包修改的系统修法模式@@。例如@@《法治@@政府@@@@建设实施纲要@@@@》“完善突发事件@@应对制度@@。修改突发事件@@应对法@@，系统梳理和@@修改应急管理@@相关法律法规@@。健全国家应急预案体系@@。”就是@@突出强调@@修法的系统性@@@@，防止头痛医头@@，脚痛医脚的碎片化@@思维@@。

　　（二@@）充分发挥@@备案审查的功能@@@@，引导立@@法适应改革@@的趋势@@

　　全国人大@@常委会法律工作委员会发布@@2020年@@备案审查报告@@，提出@@“一@@年@@来@@，我们共收到公民@@、组织提出@@的@@审查建议@@5146件@@，……没有收到有关国家机关提出@@的@@审查要求@@@@。”［5］实践中@@国家机关对法律冲突等问题感受最深@@，但是@@@@因为缺乏必要的工作机制@@@@，其备案审查的功能@@尚未得到充分发挥@@@@，应当建立@@激活国家机关提起法律冲突审查的动力机制@@，促进国家法律制度体系的协调性和@@系统性@@@@、科学性@@。

　　全国人大@@2020年@@备案审查已经不再局限在实体法的框架下@@，而将立@@法与改革@@结@@合起来@@，是@@值得鼓励的做法@@。在审查报告中@@多处涉及立@@法与改革@@精神相适应@@。例如@@报告指出@@“有的地方性法规将具有本地户籍规定为在本地从@@事出租汽车司机职业的准入条件@@@@，有全国人大@@代表对此提出@@审查建议@@。我们审查认为@@，以@@本地户籍作为在本地从@@事出租汽车司机职业准入条件@@的规定@@，不符合党中@@央@@关于@@‘引导劳动力要素合理畅通有序流动@@’、‘营造公平就业环境@@，依法纠正身份@@、性别等就业歧视现象@@，保证城乡劳动者享有平等就业权利@@’的改革@@精神@@，已要求@@制定机关作出修改@@。”全国人大@@常委会通过备案审查中@@将是@@否符合改革@@精神作为审查依据和@@原则@@，有助于引导立@@法适应改革@@的发展方向@@，避免立@@法与改革@@背道而驰@@。

　　三@@、创新监管@@方式@@，构建@@“亲市场@@”的行政监管@@体系@@

　　（一@@）强化事中@@事后监管@@@@

　　《实施纲要@@》要求@@“推动政府@@管理@@依法进行@@，把更多@@行政资源从@@事前审批转到事中@@事后监管@@上来@@。健全以@@@@‘双随机@@、一@@公开@@@@’监管@@和@@@@‘互联网@@+监管@@’为基本手段@@、以@@重点监管@@为补充@@、以@@信用监管@@为基础的新型监管@@机制@@，推进@@线上线下一@@体化监管@@@@，完善与创新创造相适应的包容审慎监管@@方式@@。”

　　1.推行行政审批告知承诺制@@

　　告知承诺制运用契约形式来处理法律上的强制性规定@@，用双方合意来处理传统上行政机关的单方权力行为@@，凸显了市场主体@@的能动作用@@，这种形式在保持行政机关必要的控制权的前提下@@，最大限度地发挥@@了市场主体@@的能动作用@@，是@@行政许可迈向市场化的重要举措@@。容缺受理@@、告知承诺等都是@@对现行@@《行政许可法@@》和@@单行行政审批事项的突破@@@@。“放@@管服@@”改革@@成果@@的固化需要注意和@@@@《行政许可法@@》之间实现有效衔接@@。

　　2.探索@@信用@@、和@@解等新型监管@@方式@@

　　网络经济@@、共享经济模式的变化@@，使得传统上行业监管@@模式日@@益捉襟见肘@@。包容审慎监管@@关键在于形成包容创新@@、审慎监管@@的社会共治管理@@格局@@。《实施纲要@@》提出@@“及时跟进研究数字经济@@@@、互联网@@金融@@、人工智能@@、大数据@@@@、云计算等相关法律制度@@@@，抓紧补齐短板@@，以@@良法善治保障新业态新模式健康发展@@。”行政部门也在积极探索@@行政和@@解等新型监管@@方式@@@@，但是@@@@存在于法无据的问题@@，需要研究行政和@@解@@、信用监管@@等方式的合法性并适时进行立@@法规范@@。

　　（二@@）构建@@综合监管@@体制和@@工作机制@@

　　《实施纲要@@》提出@@“加强@@综合执法@@、联合执法@@、协作执法的组织指挥和@@统筹协调@@。”实践中@@应大力推进@@跨领域跨部门联合执法@@@@，实现违法线索互联@@、执法标准互通@@、处理结@@果互认@@。完善行政执法与刑事司法衔接机制@@，加强@@“两法衔接@@”信息平台@@建设@@，推进@@信息共享机制化@@、案件@@移送标准和@@程序规范化@@。为了解决行政权力之间各自为政的问题@@，要在行政许可权@@、行政处罚权改革@@中@@@@，健全审批@@、监管@@、处罚衔接机制@@，防止相互脱节@@。

　　（三@@）开展@@《优化营商环境@@@@条例@@@@》的评估@@

　　道格拉斯@@·诺斯认为@@：决定一@@个国家是@@富还是@@穷的@@，是@@制度的质量@@。国务院制定的@@《优化营商环境@@@@条例@@@@》为法治@@化@@营商环境@@构建@@了基本的法律规则@@，很多地方也制定了本地优化营商环境@@@@的地方立@@法@@。立@@法的目标之一@@就是@@实现不同所有制的依法平等保护@@，提升中@@国营商环境@@的国际竞争力@@。《实施纲要@@》强调@@依法平等保护各种所有制企业产权和@@自主经营权@@，防止滥用行政权力排除@@、限制竞争行为@@。加强@@和@@改进反垄断与反不正当竞争执法@@。通过开展@@@@《优化营商环境@@@@条例@@@@》实施状况的评估@@@@，可以@@推动各地落实@@《条例@@》中@@所确立@@的公平竞争审查制度的刚性约束@@，及时清理废除妨碍统一@@市场和@@公平竞争的各种规定和@@做法@@，推动形成统一@@开放@@@@、竞争有序@@、制度完备@@、治理完善的高标准市场体系@@。

　　四@@、加强@@政企沟通@@，构建@@亲清@@的政商关系@@@@

　　（一@@）将提高企业获得感的目标制度化@@

　　《实施纲要@@》将企业有序参与立@@法@@、行政决策@@、行政执法等行政权力运行全过程@@。提出@@“在制定修改行政法规@@、规章@@、行政规范性文件@@过程中@@充分听取企业和@@行业协会商会意见@@。规范涉企行政检查@@，着力解决涉企现场检查事项多@@、频次@@高@@、随意检查等问题@@。”为根治实践中@@@@“一@@刀切@@”的行政专断对企业正常经营权的侵害@@，《实施纲要@@》强调@@“除有法定依据外@@，严禁地方政府@@采取要求@@特定区域或者行业@@、领域的市场主体@@普遍停产停业的措施@@。”如何防止和@@治理行政实践中@@的@@“一@@刀切@@”的简单行政@@，涉及立@@法的科学性@@和@@前瞻性@@；执法的严格性和@@裁量性的平衡@@。同时@@，也需要改革@@问责机制@@，坚持严管和@@厚爱结@@合@@、激励和@@约束并重@@，做到依规依纪依法严肃问责@@、规范问责@@、精准问责@@、慎重问责@@，既要防止问责不力@@，也要防止问责泛化@@、简单化@@。

　　（二@@）将政府@@诚信建设纳入法治@@化@@轨道@@

　　政府@@诚信状况已经成为法治@@政府@@@@建设的最短板@@，实践中@@行政机关因为行政首长变更@@、政策变化等朝令夕改的现象@@并不鲜见@@，极大地削弱政府@@的权威@@。《实施纲要@@》设计了多种措施@@，例如@@针对实践中@@的现实问题@@，明确@@提出@@@@“行政机关内部会议纪要不得作为行政执法依据@@。”此外@@，提出@@“健全政府@@守信践诺机制@@。建立@@政务@@诚信监测治理机制@@，建立@@健全政务@@失信记录制度@@，将违约毁约@@、拖欠账款@@、拒不履行司法裁判等失信信息纳入全国信用信息共享平台@@并向社会公开@@@@。建立@@健全政府@@失信责任追究制度@@，加大失信惩戒力度@@，重点治理债务融资@@、政府@@采购@@、招标投标@@、招商引资等领域的政府@@失信行为@@。”

　　结@@ 语@@

　　推动政府@@职能转变是@@市场经济发展的必然要求@@@@，也是@@行政体制改革@@的重要方面@@，职能转变离不开法治@@@@，既要以@@法治@@思维和@@法治@@方式深化改革@@@@，也能要以@@法律确认和@@巩固放@@管服@@改革@@@@成果@@，全面建设职能科学@@、权责法定@@、执法严明@@、公开@@公正@@、智能高效@@、廉洁诚信@@、人民满意的法治@@政府@@@@@@，为全面建设社会主义现代化国家@@、实现中@@华民族伟大复兴的中@@国梦提供有力法治@@保障@@。

更多@@精彩@@，请关注@@@@“官方微信@@”