观点@@|杭州@@​城市@@大脑@@是对@@“企业家型政府@@@@”和@@“无缝隙政府@@@@”的@@实践@@@@

　　“杭州@@‘城市@@大脑@@’具有一定理论@@意义和@@实践@@意义@@，既是一种@@新兴产业政策@@，也是对@@‘企业家型政府@@@@’和@@‘无缝隙政府@@@@’的@@实践@@@@。”

　　日前@@，复旦大学国际关系与公共事务学院教授陈云在@@《国家治理@@》周刊上发表文章@@，谈到杭州@@@@“城市@@大脑@@”的@@治理模式创新与实践@@启示@@。

　　在人们的@@日常生@@活中@@，从@@购物到出行@@，每天都会产生@@大量的@@数据@@@@。城市@@治理应该如何利用好这些海量数据@@@@，建设一个真正的@@智慧城市@@@@@@？2016年@@，杭州@@在全国率先提出建设@@“城市@@大脑@@”的@@构想@@。在此之前@@，各地早有智慧城市@@@@建设的@@各种尝试@@，如智慧交通@@、智慧医疗@@、智慧社区等@@。然而@@，由于各部门之间的@@横向@@联系较弱@@，信息共享的@@程度不足@@，难以@@实现跨部门@@、跨层级的@@协同运作@@。在这种情况下@@，各种民生@@类应用往往停留在初级水平@@，重复建设所造成的@@浪费也在所难免@@。

　　与之相比@@，杭州@@“城市@@大脑@@”的@@特点在于系统集成@@，这是@@一个横向@@跨部门@@、纵向@@跨层级的@@集约化数字工程@@，坐落于云栖小镇@@，由杭州@@城市@@大脑@@运营指挥中心负责@@全局调度@@。这样@@，城市@@有望在物理空间@@上@@、在大数据@@@@使用方面@@，集约化地打造@@一个系统工程@@——“城市@@大脑@@”（城市@@CPU）。在大数据@@@@、人工智能@@、物联网等多重技术的@@赋能下@@，“城市@@大脑@@”能够自主收集信息@@，并进行处理反馈@@。“城市@@大脑@@”的@@应用场景包括疫情防控@@、交通管理@@、治安防控@@、生@@态环境保护@@、社区治理@@、政务@@便民服务等@@。

　　2020年@@3月@@底@@，习近平总书记在杭州@@@@城市@@大脑@@运营指挥中心考察时指出@@：“让城市@@更聪明一些@@、更智慧一些@@，是推动城市@@治理体系和@@治理能力现代化的@@必由之路@@，前景广阔@@。”运用大数据@@推动城市@@治理体系和@@治理能力现代化的@@@@“杭州@@经验@@”引起了@@各方的@@强烈兴趣@@。

　　目前已有不少城市@@提出要打造@@自己的@@@@“城市@@大脑@@”。2020年@@12月@@，中国科学院虚拟经济与数据@@科学研究中心等多个研究团队联合发布了@@@@《城市@@大脑@@全球标准研究报告@@》，其中列举了@@杭州@@@@“城市@@大脑@@”、上海@@“城市@@大脑@@”、北京海淀区@@“城市@@大脑@@”、加拿大多伦多谷歌超级智慧城市@@@@@@、福州@@“城市@@大脑@@”、铜陵@@“城市@@超脑@@”等多个典型案例@@。

　　杭州@@首创的@@@@“城市@@大脑@@”是智慧城市@@@@建设的@@实践@@@@性工程@@，也是以@@往分散化的@@电子政务@@@@工程的@@系统集成@@。本文以@@杭州@@为例@@，从@@“城市@@大脑@@”的@@基本特征@@，“城市@@大脑@@”的@@理论@@意义和@@实践@@意义@@，以@@及@@“城市@@大脑@@”建设过程中面临的@@挑战@@这几方面展开论述@@。

　　“城市@@大脑@@”是智慧城市@@@@建设的@@实践@@@@性工程@@

　　问题导向@@@@，版本不断升级@@。杭州@@“城市@@大脑@@”概念最早于@@2016年@@提出@@，1.0版本的@@@@“城市@@大脑@@”与治理城市@@交通拥堵直接挂钩@@。“治堵@@”显示成效后@@，杭州@@进而推出了@@与城市@@管理和@@服务全面对接的@@@@“城市@@大脑@@”升级版本@@，也就是杭州@@@@“城市@@大脑@@”综合版@@。截至@@2021年@@1月@@，“城市@@大脑@@”已形成@@@@11个重点领域的@@@@48个应用场景@@、390个数字驾驶舱@@。新冠肺炎疫情暴发后@@，杭州@@迅速建成新冠肺炎疫情防控数字驾驶舱@@，首创了@@追踪人员行动轨迹的@@健康码@@、助力企业复工复产的@@数字平台@@@@“亲清在线@@”，实现防疫和@@复工复产两手抓@@，为公共卫生@@危机下的@@城市@@治理提供了@@破解方案@@。

　　政企合作@@，打造@@集约化平台@@@@。“城市@@大脑@@”是一项数字基础设施建设@@，是对至今为止各种零散的@@应用平台@@的@@集成和@@升级@@。为此@@，杭州@@成立了@@国有控股的@@杭州@@城市@@大脑@@有限公司@@，负责@@“城市@@大脑@@”项目运营@@，并以@@云栖小镇作为@@城市@@大脑@@产业协同创新基地@@，打造@@智慧城市@@@@@@必需的@@@@“城市@@CPU”。政府@@各部门在云栖小镇派驻政府@@专班@@，协调大数据@@的@@统筹运用@@，充分展现了@@政企合作@@的@@特色@@。

　　双轮驱动@@，提升城市@@竞争力@@。“城市@@大脑@@”是杭州@@因地制宜@@、将数字经济@@的@@优势应用于城市@@治理的@@实践@@@@性工程@@。公共服务的@@拓展升级和@@数字经济@@的@@快速发展相辅相成@@、双轮驱动@@，形成@@“乘数效应@@”，有效提升了@@城市@@治理现代化水平@@。

　　杭州@@“城市@@大脑@@”的@@理论@@和@@实践@@意义@@

　　杭州@@“城市@@大脑@@”实践@@初见成效@@，但无论是其技术支持@@系统还是@@具体内涵@@，都还在摸索之中@@，尚未定型@@。如今@@，各地一大批学习者正在积极跟进@@。需要思考的@@是@@，其他城市@@对杭州@@@@“城市@@大脑@@”的@@借鉴与模仿@@，是一种@@正面@@、积极的@@学习效应@@，还是@@“跟风作秀@@”？

　　杭州@@“城市@@大脑@@”主要具有以@@下几方面的@@理论@@意义和@@实践@@意义@@@@：第一@@，它是一种@@新型产业政策@@@@，丰富了@@传统产业政策的@@内涵@@。第二@@，它是对@@“企业家型政府@@@@”的@@实践@@@@。第三@@，它是对@@“无缝隙政府@@@@”的@@实践@@@@。

　　“城市@@大脑@@”是一种@@新型产业政策@@

　　以@@二战后日本和@@@@“亚洲四小龙@@”为代表的@@东亚模式的@@传统产业政策@@，以@@实现赶超为目的@@@@，以@@工业化建设为重点@@，聚焦于培育产业集群@@。而杭州@@@@“城市@@大脑@@”丰富了@@传统产业政策的@@内涵@@，将城市@@公共服务的@@提升和@@数字产业的@@培育结合起来@@，力图实现双赢@@。对社会大众来说@@，政府@@是公共服务供应者@@；对数字产业来说@@，政府@@是需求方和@@购买者@@，能有效促进数字产业市场的@@扩张@@。

　　产业政策是发展型国家在财政政策@@、货币政策之外的@@又一个政策工具@@。发展型国家的@@财政政策和@@货币政策往往会融入到产业政策中@@，形成@@“三位一体@@”的@@复合型政策工具@@。学界对中国的@@产业政策具有一定程度的@@意见分歧@@，“中国需不需要产业政策@@”成为@@争论的@@焦点@@。事实上@@，以@@东亚模式为代表@@，产业政策在后发国家和@@地区实现赶超的@@过程中发挥了@@巨大作用@@，这是@@毋庸置疑的@@事实@@。另一方面@@，发展中国家的@@产业政策并不总是成功的@@@@，磕磕绊绊的@@情况很多@@，失败的@@例子也有很多@@。我们真正应该关注@@的@@问题是@@，为什么有的@@国家和@@地区的@@产业政策是成功的@@@@，而有的@@却走向@@失败@@？概言之@@，成功的@@产业政策依赖于理性政府@@和@@有效市场@@。杭州@@“城市@@大脑@@”这一新型产业政策通过@@政府@@和@@市场的@@合作发挥作用@@，取得成功的@@背后@@，是两者在理念上的@@默契@@。

　　在工业化和@@城市@@化进程中@@，人口和@@产业的@@高度集中容易招致@@“大城市@@病@@”的@@产生@@@@，交通拥堵是其中的@@典型事例@@。“大城市@@病@@”的@@恶化倒逼城市@@政府@@提出解决办法@@。幸运的@@是@@，浙江有发达的@@民营经济@@，而杭州@@@@很早就享有@@“电子商务之都@@”的@@美誉@@。面对自己的@@长处和@@短处@@，杭州@@政府@@选择用己所长@@，克己所短@@。在杭州@@@@，市场力量和@@政府@@职能进行有机@@“嫁接@@”，政企合作@@推动了@@数字经济@@和@@城市@@治理@@“双目标@@”的@@实现@@。

　　有什么样的@@市场就有什么样的@@政府@@@@，反之亦然@@。一个地方的@@市场和@@政府@@之间的@@关系需要经历时间的@@考验@@。市场和@@政府@@相互塑造@@，逐步形成@@默契@@。在体制转型和@@经济发展过程中@@，各地的@@政府@@和@@市场关系或悲或喜@@，原因大多与当地市场化改革意愿的@@强弱有关@@。

　　20世纪@@80年@@代@@，浙江经济开始腾飞@@。根据英国历史学家汤因比的@@@@“挑战@@—应战@@”理论@@，浙江是在各种环境压力下积极展开@@“挑战@@—应战@@”的@@“优等生@@@@”，善于把压力转化为动力@@。比如@@，浙江土地面积较小@@，素有@@“七山二水一分田@@”之说@@，人多地少的@@矛盾较为突出@@。因此@@，从@@事农业外的@@其他工作是浙江人的@@生@@存必需@@，这种情况推动了@@浙商群体的@@发展壮大@@。再比如@@@@，计划经济时期@@，由于浙江矿产资源相对匮乏@@，缺少来自国家的@@工业投资@@，这反过来为民营经济的@@发展提供了@@空间@@@@。浙江是积极自救的@@典型@@，浙江各级政府@@一直以@@来也以@@务实著称@@，他们了@@解市场蕴藏的@@巨大力量@@。

　　如今@@，杭州@@市政府@@在城市@@治理中充分发挥市场作用@@，是再自然不过的@@事@@。用自身的@@比较优势来解决发展中的@@瓶颈问题@@，体现了@@浙江政府@@善用巧力@@、借力打力的@@智慧@@。

　　打造@@智慧城市@@@@@@，从@@建设智慧政府@@开始@@。对有心打造@@@@“城市@@大脑@@”的@@国内其他城市@@来说@@，关键技术和@@企业可以@@引进@@，但是政企合作@@背后的@@默契事关观念体系的@@培育与完善@@，并非可以@@简单嫁接@@或者植入的@@@@。这是@@“杭州@@经验@@”推广中最需要注意的@@关键点@@。另外@@，由于不同城市@@处于不同发展阶段@@，经济发展水平和@@信息化水平各不相同@@，城市@@治理需要考虑@@@@“性价比@@”（投入产出比@@），不应该盲目攀比@@。

　　“城市@@大脑@@”是一种@@“企业家型政府@@@@”实践@@

　　“企业家型政府@@@@”指政府@@应该像企业家那样@@，不断优化@@@@“投入产出比@@”。因此@@，由于市场具有更高的@@效率@@，很多政府@@服务都可以@@采用外包形式@@。通过@@“企业家型政府@@@@”的@@实践@@@@，政府@@变@@“苗条@@”了@@，纳税人的@@负担减轻了@@@@，市场变得更有活力了@@@@，这是@@一个多赢格局@@。

　　20世纪@@80年@@代@@末@@，美国管理学家彼得@@·德鲁克在其著作@@《管理新现实@@》中指出@@，今后二十五年@@间@@，相较于企业@@，政府@@需要更大的@@改革@@。20世纪@@80年@@代@@，美国和@@英国掀起了@@@@“供给侧改革@@”，政府@@和@@市场进行了@@@@“第二@@次@@握手@@”，通过@@市场@@“反哺@@”政府@@，以@@“企业家精神@@”推动政府@@改革@@，“企业家型政府@@@@”悄然崛起@@。20世纪@@80年@@代@@恰好也是新公共管理理论@@兴起的@@时期@@，理论@@和@@实践@@不谋而合@@。

　　其实早在@@20世纪@@70年@@代@@，欧美国家普遍出现了@@@@“滞涨@@”现象@@，福利国家的@@财政负担和@@政府@@的@@@@“肥大化@@”压迫市场的@@发展@@，为此@@，政府@@不但要从@@市场回撤@@@@，而且要进行组织革新@@，形成@@新型的@@政府@@市场关系@@。所以@@@@，80年@@代@@欧美国家的@@@@“供给侧改革@@”事实上@@包含内外两大圈层@@。外圈是政府@@这只@@“看得见的@@手@@”从@@市场回撤@@，比如@@出售低效率的@@国有企业@@，重新审视税收和@@福利政策等@@；内圈是政府@@机构本身的@@改革@@，也就是德鲁克说的@@向@@企业学习@@，优化@@“投入产出比@@”。通过@@把公共服务外包给市场@@，政府@@实现@@“瘦身@@”，市场获得投资和@@创新的@@机会@@。

　　杭州@@“城市@@大脑@@”体现了@@新公共管理的@@理念@@。2019年@@，杭州@@明确提出打造@@@@“全国数字治理第一@@城@@”。从@@“治堵@@”起步的@@杭州@@@@“城市@@大脑@@”走向@@了@@@@“治城@@”。“城市@@大脑@@”是数字经济@@和@@公共服务的@@结合@@，有望提升城市@@公共服务水平@@，打通治理瓶颈@@，同时为市场赋能@@，激活市场的@@投资和@@创新意愿@@。

　　“城市@@大脑@@”激活流程再造和@@无缝隙政府@@@@@@

　　政府@@改革既包括上文所说的@@服务外包@@，也包括内部流程再造@@，目的@@都是为了@@优化@@@@“投入产出比@@”。内部流程再造涉及部门利益@@，需要顶层设计和@@激励机制共同配合@@，“城市@@大脑@@”则提供了@@这样@@的@@契机@@。

　　打造@@“城市@@大脑@@”，必须打破条块分割@@@@，进行流程再造@@，实现信息共享@@，即打造@@一个@@“无缝隙政府@@@@”。21世纪@@是一个工业社会向@@知识社会@@、信息社会全面转型的@@世纪@@@@，构建电子政府@@成为@@世界性潮流@@。其中的@@难点是@@，如何破除信息孤岛@@，协调部门关系和@@部门利益@@？

　　过去@@，政府@@内部各个职能部门@@“单兵作战@@”，在寻求其他部门协作时@@，往往会碰钉子@@；现在@@，作为@@“一号工程@@”， “城市@@大脑@@”致力于打造@@统一的@@城市@@大脑@@运营指挥中心@@，客观上倒逼各部门提供数据@@和@@信息@@、形成@@共享机制@@。从@@“治堵@@”向@@“治城@@”迈进@@，杭州@@推出的@@所有公共服务项目都需要多部门@@、多层级政府@@的@@合作@@，实现信息共享@@。

　　杭州@@城市@@大脑@@运营指挥中心在承担中枢运维@@、指挥应用@@、成果展示等职能的@@同时@@，也搭建了@@@@“城市@@大脑@@”研发开放平台@@@@，构建了@@由志愿者@@、政府@@专班人员@@、创业团队组成的@@研发生@@态@@。与此同时@@，杭州@@“城市@@大脑@@”还纵向@@连接了@@市@@、区县@@、街道等多层级的@@治理主体@@@@。

　　“城市@@大脑@@”将分散的@@数据@@汇聚共享@@，逐步实现数字治理@@。随着@@“城市@@大脑@@”智能化水平的@@提升@@，一体化的@@数字平台@@能够进行自动感知并处置各类信息@@，从@@而隔离各种人为干扰@@，平台@@统一进行数据@@存储@@、智能计算@@、数据@@共享@@、应用集成@@，减少部门间利益博弈@@，逐渐破解信息壁垒@@。

　　电子政务@@@@平台@@建设经常遭遇@@“条块分割@@”的@@传统科层制结构障碍@@，这是@@全世界共同面临的@@难题@@。借鉴各国经验@@，以@@下两点十分重要@@。

　　首先@@，必须要由高阶领导坐镇统筹@@，规划电子政务@@@@蓝图@@，指挥和@@协调部门行动@@，并承担相关责任@@。一个事关全局的@@重大项目@@，应该由行政@@“一把手@@”亲自担任负责@@人@@。

　　其次@@@@，还必须引进一批既懂得技术@@、也了@@解政府@@运行机制的@@复合型人才@@。一般来说@@，这样@@的@@复合型人才在行政内部的@@储备并不丰富@@。解决方案有两种@@：一是以@@@@“政府@@雇员@@”的@@形式从@@市场上招聘@@。二是开展政企合作@@@@，杭州@@“城市@@大脑@@”项目就属于此类@@。

　　有效应对数字治理中的@@挑战@@@@

　　杭州@@“城市@@大脑@@”项目把公共服务和@@数字经济@@的@@交互融合作为@@推动城市@@治理现代化的@@两个轮子@@。在双轮驱动@@下@@，实现政府@@与市场@@、技术与治理的@@对接@@，在发展数字经济@@的@@同时@@，也提升了@@城市@@综合竞争力@@。“城市@@大脑@@”受到关注@@和@@青睐@@，这是@@信息化时代的@@必然趋势@@。与此同时@@，我们也要充分评估@@“城市@@大脑@@”在推行中面临的@@挑战@@@@。

　　保障个人信息安全@@

　　个人信息安全不仅事关个人合法权益@@，也事关个人名誉和@@尊严@@。

　　需要注意的@@有两点@@：一是个人信息的@@收集必须遵循两个基本原则@@，必要性原则和@@最小化原则@@。手机终端普及以@@后@@，各类手机应用@@（APP）的@@使用日益日常化@@，但这个领域一直存在对个人信息过度收集的@@问题@@。近年@@来@@，政府@@职能部门对商业@@APP频频出手整治@@，说明这一问题已引起重视@@。从@@源头上关注@@个人信息安全@@，不必要的@@信息不得收集@@，这属于前端治理@@。二是除民法@@、侵权责任法等相关条款外@@，还应出台专门的@@个人信息保护法@@。该法应和@@国际接轨@@，重点在于@@，给那些工作中需要收集公民信息的@@机构或组织悬上一把达摩克利斯之剑@@。这些机构或组织有进行个人信息保护的@@法律责任@@，否则将被追究民事或刑事责任@@，这是@@后端治理@@。目前国内的@@情况是@@，只对涉事人员进行处罚@@，机构不承担责任@@。这样@@的@@话@@，相关机构就没有足够的@@动力投入资源@@，强化制度建设@@，整个社会也在源头上缺乏对个人信息安全的@@保护@@。在数字治理的@@大背景下@@，这项立法应该作为@@重点@@，尽快推出@@。

　　实现参与式治理@@

　　世界范围内@@，1995年@@被称为@@“电子政府@@元年@@@@”。有人仿照@@BC（公元前@@）、AD（公元后@@）的@@说法@@，以@@1995年@@为界@@，称此前为@@BI（Before Internet），此后为@@AI（After Internet）。各国纷纷投资建设了@@一系列电子政务@@@@基础设施@@，比如@@，日本有@@“霞关@@WAN”（中央政府@@门户网络@@）、综合行政服务网络@@（LGWAM，地方政府@@门户网络@@）、居民户籍管理网络等三大基础性电子政务@@@@系统@@。杭州@@“城市@@大脑@@”也是一项服务于电子政务@@@@的@@数字基础设施@@。但所有这些基础设施最终是@@“生@@”还是@@“死@@”，取决于如何来使用它们@@。电子政务@@@@“为何而建@@”“为谁而建@@”，这些理念触及现代城市@@治理的@@根本@@，总而言之@@，电子政务@@@@建设需要重视使用者@@，坚持使用者本位@@。

　　电子政务@@@@不应该是政府@@的@@@@“独角戏@@”。我们正逐渐步入知识社会@@，知识创新的@@主力是市场和@@企业@@。通过@@推动知识和@@信息在政府@@@@、市场和@@民众之间的@@有效传播@@，打造@@一个开放的@@@@、参与式的@@@@电子政务@@@@系统@@，才能提升使用者的@@满足感@@。

　　如上所述@@，杭州@@的@@@@“城市@@大脑@@”研发开放平台@@@@形成@@了@@由志愿者@@、政府@@专班人员@@、创业团队组成的@@研发生@@态@@，这种做法值得鼓励@@。无论是项目投资还是@@大数据@@应用@@，参与式的@@@@“城市@@大脑@@”建设都大有可为@@。例如@@，在数据@@脱敏化处理之后@@，政府@@应该公开各类大数据@@@@，动员社会力量参与开发利用@@，如举办擂台赛@@、评选优秀的@@开发应用等@@。这样@@做不但可以@@增加公众的@@参与度@@，还可以@@大大节约政府@@成本@@，可谓一举两得@@。除此之外@@，还应定期公布@@《数字治理白皮书@@》，扩大宣传@@，增加信息对称性和@@政策知晓度@@。

　　在治理领域@@，继新公共管理理论@@之后又诞生@@了@@新公共服务理论@@@@。前者强调政府@@是掌舵人@@、管理者@@，政府@@应该向@@企业学习@@，考虑@@“投入产出比@@”，成为@@“企业家型政府@@@@”，重心在于@@政府@@@@—市场关系的@@再造@@@@；后者强调@@“去中心化@@”的@@多元治理@@，强调政府@@是服务者而不是掌舵者@@，强调社会在治理中的@@积极作用@@，重心在于@@“国家社会关系@@”的@@再造@@。新公共服务理论@@的@@代表人物登哈特夫妇指出@@，公共管理者@@的@@重要作用不是对社会的@@控制或驾驭@@，而是帮助公众表达和@@实现他们的@@共同利益@@。这一主张和@@美国管理学家克里斯@@·阿吉里斯的@@@@“不成熟@@@@—成熟@@”理论@@有异曲同工之妙@@。该理论@@认为@@，有效的@@领导者应该帮助下属从@@不成熟@@@@或依赖状态转变到成熟@@状态@@。在发展中国家@@，培养公众参与治理非常重要@@，参与是改变的@@必要条件@@。

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