优化营商环境@@@@与行政审批@@制度改革@@研究@@

　　［摘要@@］优化营商环境@@@@的重要进展@@，与放管@@服@@改革@@的逐步深入推进紧密关联@@。简政@@放权@@、放管@@结合@@、优化服务@@，都包含着优化营商环境@@@@的重要举措和内容@@，世界银行对@@营商环境@@的评估指标中多数也与行政审批@@有关@@。我国优化营商环境@@@@在@@多维度取得了转折性进展@@，从@@行政审批@@制度改革@@着手优化营商环境@@@@积累了重要实践经验@@@@。按照中央@@“十四@@五@@@@”规划@@建议中提出的@@“有为@@政府@@@@”要求和高质量发展目标@@，行政审批@@和后续监管@@领域仍然存在@@的问题@@需要解决@@。为@@持续优化营商环境@@@@@@，今后行政审批@@制度改革@@要从@@注重数量变化向@@结构优化改革@@转变@@@@，同时@@在@@放管@@结合@@上着力并有所突破@@。

　　一@@、引言@@

　　在@@国家@@全面推进改革@@开放大局中@@，优化营商环境@@@@居于重要位@@置@@。特别是应对@@国际@@、国内经济@@形势的不确定性风险@@，要深刻认识经济@@体制改革@@的重要性和紧迫性@@，切实增强经济@@体制改革@@的驱动力@@，围绕转变@@政府@@在@@经济@@社会领域的职能@@，加快优化营商环境@@@@@@，构建新发展格局@@，促进经济@@高质量发展@@。国家@@“十四@@五@@@@”规划@@第六篇专门提出@@“坚持和完善社会主义基本经济@@制度@@，充分发挥市场在@@资源配置中的@@决定性作用@@@@，更好发挥政府@@作用@@，推动有效市场和有为@@政府@@@@更好结合@@”。加快转变@@政府@@职能聚焦到@@一@@个核心关键词是@@“有为@@政府@@@@”，其中一@@个侧重点是优化营商环境@@@@@@，实现经济@@向@@高质量发展转型@@。只有更加优化的营商环境@@@@，才有利于在@@变局中开新局@@，在@@危机中育先机@@，为@@“十四@@五@@@@”发展目标乃至更长远目标打下坚实基础@@。

　　营商环境@@的优化实践与研究有不同维度与层面@@。本文选择从@@行政审批@@制度改革@@角度分析@@，有如下考虑@@。营商环境@@的本质涉及政府@@与市场@@、政府@@与企业的关系@@@@@@，具体体现之一@@是政府@@对@@企业的设立@@、生产经营建设@@、贸易行为@@等条件的行政审批@@的实施@@。在@@世界银行对@@营商环境@@的评估指标体系中@@，多数指标包括开办企业@@、办理施工许可@@、获得电力@@、登记财产@@、获得信贷@@、缴纳税费等都是关于行政审批@@的@@，而且@@这些会对@@国内有关机构或第三@@方营商环境@@评估指标体系构建产生影响@@。要实质性推进放管@@服@@改革@@@@，行政审批@@制度改革@@领域仍存在@@一@@些问题@@不利于营商环境@@优化@@，需要在@@权力机构和权责衔接机制上进一@@步采取统筹性和针对@@性措施@@来解决@@。

　　优化营商环境@@@@就是解放生产力@@、提高竞争力@@，是解决一@@切发展问题@@的基础@@，也是@@增强国际竞争力的重要基础@@。“这是面向@@全球打造竞争新优势的需要@@。当前全球经济@@贸易格局正在@@发生深刻变化@@，国际竞争日@@趋激烈@@，这很大程度上是营商环境@@的竞争@@”。观察和分析实践状况发现@@，近几年@@中国政府@@在@@优化营商环境@@@@领域取得了重要进展@@，但同时@@也存在@@一@@些突出问题@@不容忽视@@。打造市场化@@、国际化@@、法治@@化@@营商环境@@取得的实际进展@@，与各级政府@@推动的行政审批@@制度改革@@有着密切关联@@。同时@@，根据一@@些地方反映和一@@些大型调查结果@@，营商环境@@优化过程中存在@@的一@@些较@@为@@突出的问题@@@@，也与行政审批@@制度改革@@的某些不到@@位@@@@、不彻底以@@及与之接续的后续监管@@失灵问题@@有着很大程度的关系@@@@。比如@@，一@@项@@大型调查发现@@，企业反映的营商环境@@问题@@@@，包括企业提交材料和政府@@审批过程一@@些问题@@@@，“企业办事成本较@@高@@，政府@@行为@@有待进一@@步规范@@，便利问题@@和手续仍有简化空间@@@@，行政审批@@过程的透明问题@@@@，公平问题@@和对@@各类企业不能一@@视同仁等@@”。这些基本上属于@@行政审批@@领域的问题@@@@。最近一@@项@@对@@民营企业的全国性调查显示@@，样本企业对@@所在@@城市营商环境@@的总体评分从@@@@2019年@@的@@68.71上升到@@@@74.46，“但期待政府@@在@@用电成本@@、融资成本和用工成本下降方面提供更多@@支持@@，......在@@教育@@、医疗和养老三@@大民生领域市场准入持续扩大@@”。这也对@@更为@@深入地推进行政审批@@制度改革@@提出了更高的要求@@。所以@@@@，从@@行政审批@@制度改革@@的维度来研究分析营商环境@@问题@@有现实重要性@@，这仍然是持续优化营商环境@@@@的重要抓手之一@@@@。

　　从@@学术界已有研究分析@@，主要集中在@@如下几个领域@@。对@@营商环境@@的结果或效果研究@@，有些学者从@@经济@@学角度和寻租理论对@@营商环境@@进行研究@@，认为@@持续优化营商环境@@@@@@有利于铲除寻租导致@@的负面效应和促进企业的市场创新@@。对@@营商环境@@评价的研究@@，涉及评价指标体系@@、评价标准和维度@@，比如@@有的研究提出了对@@营商环境@@的法治@@化@@视角的评价和指标体系@@，有的是从@@实证角度对@@具体地方营商环境@@实践的评价@@。对@@优化营商环境@@@@路径的研究@@，多数集中在@@法治@@化@@路径@@、互联网@@+欧宝娱乐靠谱吗 的推进@@、税收环境的优化或者是针对@@自贸区的环境优化提出对@@策等@@。可以@@说@@，聚焦于行政审批@@改革@@维度上深入分析营商环境@@的成果比较@@少@@，存在@@拓展和深化研究的空间@@@@，尤其是从@@审批制度改革@@的质量结构优化以@@及涉及的权力@@关系包括审批与后续监管@@职责的关系@@@@，值得进一@@步深入探讨@@。

　　二@@、以@@行政审批@@改革@@优化营商环境@@@@的跨越式发展与重要经验@@@@

　　各级政府@@多管@@齐下不断深入推进营商环境@@优化@@，行政审批@@制度改革@@是重要举措之一@@@@。在@@这个维度上国家@@层面取得了跨越式发展@@，许多地方也积累了一@@些重要经验@@@@。

　　(一@@)国家@@层面实施优化营商环境@@@@政策实现了三@@个维度的转变@@@@发展@@

　　在@@全面深化推进放管@@服@@改革@@进程中@@，中央政府@@逐步提出和实施政策解决营商环境@@问题@@@@。从@@行政审批@@的层面@@，优化营商环境@@@@有如下维度的转折性进展@@。

　　1.优化营商环境@@@@从@@@@打造@@“内外资企业公平竞争@@”的宏观环境要求@@，到@@逐步落实@@@@“投资贸易和国内国际贸易便利化@@”具体措施@@@@。2014年@@，国务院@@《政府@@工作报告@@》任务分解中提出@@，为@@开创对@@外开放新局面@@，打造内外资企业一@@视同仁@@、公平竞争的营商环境@@@@，使中国继续成为@@外商投资首选地@@，加快培育国际竞争新优势@@。2015年@@开始对@@自贸区的营商环境@@优化有多种举措@@，探索建设法治@@化@@营商环境@@@@。从@@“推进国内贸易流通现代化@@”，到@@“促进跨境贸易便利化@@”，从@@国内转向@@同时@@注重国内国际贸易领域@@，从@@内部地区到@@口岸@@，推进营商环境@@的优化@@。2015年@@，国务院@@出台@@《关于推进国内贸易流通现代化@@建设法治@@化@@营商环境@@的意见@@》措施@@，为@@促进国内贸易流通的国民经济@@大产业现代化发展和流通发展向@@内涵式@@、可持续发展转变@@@@，要求政府@@坚持市场化改革@@方向@@@@，进一@@步简政@@放权@@@@，打破地区封锁和行业垄断@@，促进商流@@、物流@@、资金流@@、信息流自由高效流动@@，降低流通成本@@。后续逐渐从@@国内贸易到@@关注@@创造跨境和国际贸易的更好发展环境@@，2018年@@，国务院@@印发了@@《优化口岸营商环境@@促进跨境贸易便利化@@工作方案@@》，要求通过简政@@放权@@和减少进出口审批事项@@和创新监管@@@@，提高口岸物流@@服务效能@@，以@@完善各项@@管@@理制度来不断促进口岸营商环境@@更加公开透明@@。改革@@目的就是促进跨境贸易便利化@@以@@及外贸的稳定健康发展@@。

　　2.优化营商环境@@@@从@@@@“聚焦企业关切@@”到@@“全面促进企业发展@@”，纳入全面深化放管@@服@@改革@@@@整体框架中@@。优化营商环境@@@@措施@@和范围@@，政府@@从@@开始关注@@企业关切的问题@@@@，类似于一@@种比较@@被动的状态@@，企业没有需求的领域@@，可能不在@@政府@@关注@@范围@@。国务院@@在@@@@2018年@@出台@@《关于聚焦企业关切@@进一@@步推动优化营商环境@@@@政策落实@@的通知@@》，有针对@@性地结合企业关切@@，提出了推进社会资本市场准入的改革@@@@，压减许可事项@@和简化行政审批@@@@，减轻企业税费负担@@，深化商事制度改革@@@@，创造更加公平竞争的市场环境@@。营商环境@@优化从@@流通产业@@，到@@企业关切的回应@@，再到@@全面纳入放管@@服@@改革@@整体框架中@@，是更高层次@@的发展@@。这种范围扩大不仅体现出政府@@优化营商环境@@@@的一@@种主动性@@，主动为@@激发企业活力和创造力@@、增强发展动力提供服务@@，而且@@还提高了层次@@@@，对@@标国际先进水平采取更多@@措施@@@@，全面提升政府@@的涉企服务水平与效能@@，更大激发市场活力和发展内生动力@@。

　　3.优化营商环境@@@@在@@国家@@有力的行政管@@理机制推动下@@，从@@一@@些地方试点与典型经验@@上升到@@@@法律层次@@和高度@@，实现从@@@@“经验@@”到@@“法治@@”的转变@@@@。中央层面成立了国务院@@推进政府@@职能转变@@和@@“放管@@服@@”改革@@协调小组@@，下设专题@@组和保障组@@，在@@5个专题@@组中包括精简行政审批@@组和优化营商环境@@@@组@@。这是领导推进全国优化营商环境@@@@改革@@的重要管@@理体制与组织保障@@，不断推动改革@@从@@典型试点向@@全国扩展并上升到@@@@法律层次@@@@。2018年@@国务院@@办公厅发布了@@《关于部分地方优化营商环境@@@@典型做法的通报@@》，分六类总结一@@些地方优化营商环境@@@@的重要举措@@，通过典型做法加强优化营商环境@@@@经验@@的复制和推广@@。从@@典型经验@@到@@上升到@@@@法律@@，具有标志性意义的是@@《优化营商环境@@@@条例@@》，目的是完善优化营商环境@@@@的长效机制@@，健全和稳定各种制度@@，更加全面推进营商环境@@法治@@化@@@@。该条例既为@@更加全面@@、更加规范地实现营商环境@@法治@@化@@奠定了法律基础@@，提供了行动依据@@，同时@@也为@@不遵守规则@@、阻碍优化营商环境@@@@的行为@@@@，规定了追责措施@@@@，全面打造市场化@@@@、法治@@化@@、国际化@@营商环境@@@@。

　　(二@@)地方层面通过行政审批@@制度改革@@优化营商环境@@@@的主要经验@@@@

　　中国营商环境@@发展的重要体现之一@@是在@@世界银行评估排名中不断提升@@，2019年@@中国营商环境@@在@@全球@@190个经济@@体中排名第@@31位@@，较@@2018年@@第@@46位@@大幅提升@@。主要原因是进一@@步放宽市场准入@@，便利企业登记和注册@@;进一@@步推进放管@@服@@改革@@@@;推进互联网@@@@+欧宝娱乐靠谱吗 ，包括最多跑一@@次@@@@@@、不见面审批等方式@@。地方不同层级政府@@通过行政审批@@制度改革@@优化营商环境@@@@积累了重要经验@@@@。

　　简政@@放权@@实施权力清单制度缩减和规范行政审批@@权力事项@@@@。取消@@、下放或调整行政审批@@事项@@@@，用权力清单来限权@@、确权和管@@权@@。对@@市场竞争机制能够有效调节@@、行业组织或中介机构能够有效实现行业自律管@@理的事项@@@@，取消@@行政审批@@@@，实行行业自律管@@理@@，允许企业直接开展相关经营活动@@。省级政府@@都实行了权力清单制度@@，梳理行政审批@@在@@内的各类权力事项@@@@，建立了清单的动态调整机制@@，增强清单事项@@的科学性规范性@@，依据权力规范促进政府@@职能转变@@@@。商事制度改革@@和证照分离改革@@是又一@@重大行政审批@@制度改革@@措施@@@@。特别是商事制度改革@@包括改革@@注册登记制度@@、减少前置审批事项@@@@，在@@全国逐步推进多证合一@@改革@@@@，缩短企业进入市场时间@@;通过证照分离改革@@解决@@“准入不准营@@”问题@@;在@@企业注销登记上推出了简易程序@@@@。这些审批层面的改革@@不同程度降低了企业的制度性交易成本@@，激发了市场活力和创造力@@。在@@此基础上@@，2015年@@国务院@@通过了实施市场准入负面清单的举措@@，这是优化营商环境@@@@的重要体现@@。实行市场准入负面清单制度是发挥市场在@@资源配置中的@@决定性作用@@的重要基础@@，明确政府@@发挥作用的职责边界@@，在@@试点范围和领域内大幅收缩政府@@审批范围@@。市场准入负面清单制度赋予市场主体@@更多@@的主动权和自主权@@，促使形成各类市场主体@@@@依法平等使用生产要素@@、公开公平公正参与竞争的市场环境@@，完善统一@@开放@@、竞争有序的现代市场体系@@，为@@发挥市场在@@资源配置中的@@决定性作用@@提供更大空间@@@@。

　　以@@项@@目审批制度改革@@带动提供营商环境@@体系化保障@@。投资项@@目审批既是行政审批@@改革@@领域的重要内容@@，也是@@涉及面广@@、影响较@@大的审批事项@@@@。在@@这一@@审批领域@@，很多地方做法之一@@是针对@@审批过程中的@@难点与交叉制约点@@，推进并联审批@@、相关部门联合审批@@以@@及多规合一@@@@、多评合一@@@@、多图联审的创新探索@@，把投资项@@目从@@立项@@到@@竣工备案涉及发改@@、环保@@、土地@@、规划@@、住建等多个部门的环节并联起来@@，联合审批@@。优化外商投资项@@目审批的程序@@与环节@@，为@@更有效利用外资@@，通过修订完善外商投资相关法律@@，打造稳定公平透明可预期的营商环境@@@@。建设项@@目审批制度的改革@@从@@试点到@@全面推进@@，2018年@@，国务院@@下发了关于开展工程建设项@@目审批制度改革@@试点的要求@@，努力构建科学@@、便捷@@、高效的工程建设项@@目审批和管@@理体系@@。“中央层面核准项@@目数量累计减少@@90%以@@上@@，项@@目核准前置要件由@@30余项@@精简为@@@@2项@@，全国实行告知性备案的项@@目占企业投资项@@目的比重已超过@@90%”。到@@2019年@@进入建设项@@目审批制度改革@@的全面推进阶段@@，更强调了其在@@优化营商环境@@@@中的@@重要位@@置@@。项@@目审批制到@@承诺制审批改革@@也取得了进展@@，以@@承诺为@@审批前置形式@@，以@@信用为@@审批前置的核心条件@@，实现高效@@、快速审批@@，大幅节约了投资人的生产成本与时间成本@@。

　　为@@促进经济@@高质量发展@@和打造改革@@开放新局面@@，行政审批@@制度改革@@在@@不断拓展与深化@@，从@@试点到@@全面推开@@，更好地营造法治@@化@@@@、国际化@@、便利化的营商环境@@@@。推进营商环境@@优化的制度与政策体系化建设@@。不少省市在@@中央政府@@法规制度与政策指导下@@，通过试点或创新探索@@，由点到@@面@@，推动营商环境@@的体系建设@@。比如@@西宁就培育中小企业@@、简化企业投资@@、各种施工许可证等方面@@，针对@@最亟须解决的问题@@@@，出台了@@《西宁市进一@@步优化营商环境@@@@的若干措施@@@@》《西宁市方便企业获得水电气暖行动方案@@》《西宁市简化施工许可证办理程序@@行动方案@@》等八个优化营商环境@@@@专项@@行动方案@@，初步形成了优化营商环境@@@@的@@1+8配套政策体系@@。

　　全面流程再造和程序@@精简提升行政审批@@效能@@。各地都在@@探索审批流程不断整合@@、不断梳理@@、不断优化@@，审批环节减少@@，审批时间缩短@@，企业与公众办事的成本降低@@。浙江@@“最多跑一@@次@@@@”改革@@经验@@在@@全国更大范围内推广实施@@。投资审批和建设项@@目的审批流程得到@@最大限度重塑@@，从@@办理阶段@@、办理条件@@、申请材料@@、办理时限和结果等都重新明确与简化@@。例如@@深圳市@@2018年@@就结合项@@目生成机制来重塑优化审批流程@@，“就审批时间较@@长的政府@@投资建设项@@目而言@@，改革@@前@@267天@@，改革@@后@@90天@@，审批时间压缩了@@177天@@，压缩率@@66.29%”。同时@@，备案类工程建设项@@目@@、核准类工程建设项@@目压缩时限@@，开展联合审批@@@@，优化审批的环节与流程@@。

　　各地采取不同方式和措施@@打通企业设立的相关环节@@，简化企业的生产经营审批@@，优化了营商环境@@@@，加速了市场主体@@的发展@@。很多地方开办企业的环节大幅精简@@，办理时间压缩至@@1天@@甚至几个小时以@@再造和优化流程@@，提供更好的审批服务@@。很多地方都在@@通过流程重组和借助网络数据@@技术实现审批服务事项@@的日@@益便利化@@。例如@@，在@@2019年@@武汉市区两级@@2500余项@@审批服务事项@@中@@，57%的事项@@实现@@“马上办@@”，85．7%的事项@@实现@@“网上办@@”，83%的事项@@实现@@“一@@次@@办@@”，“三@@办@@”改革@@经验@@也在@@其他地方推广@@。

　　互联网@@+审批的多种形式减少企业成本@@。互联网@@及其技术迅猛发展@@，为@@政府@@治理改革@@提供了技术基础@@。《关于加快推进@@“互联网@@+欧宝娱乐靠谱吗 ”工作的指导意见@@》更是推动了地方政府@@运用@@互联网@@推进放管@@服@@改革@@的实践进展@@。在@@行政审批@@领域@@，政府@@从@@利用互联网@@公开审批事项@@与办事流程即行政审批@@信息公开@@，到@@一@@些政府@@部门审批业务在@@线办理即从@@线下到@@线上@@，再到@@全国统一@@的@@欧宝娱乐靠谱吗 平台@@即政府@@及部门间的共享协同办理审批@@，互联网@@与数据@@技术在@@行政审批@@改革@@中的@@角色日@@益凸显@@，企业和社会公众获得感也不断增加@@。尤其是在@@新冠肺炎疫情期间@@，有更多@@地方政府@@陆续推出了多种@@“网上办@@”“掌上办@@”“视频办@@”“预约办@@”“集成办@@”等线上办理的途径和方式@@，开设更多@@的网络便民服务专区@@，运用@@“一@@站式@@”解决群众个性化的办事需求@@。同时@@还有很多的审批事项@@办理从@@线下搬到@@了线上@@，包括容缺受理等做法@@，这其实也是@@流程简化与便捷@@化@@。这些办理方式和途径凸显了运用@@大数据@@技术推动审批制度改革@@的跨越式发展的技术优势@@，以@@其便利化和高效化不断优化@@营商环境@@@@及其实质性推进@@。

　　三@@、行政审批@@改革@@过程中存在@@影响营商环境@@的主要问题@@@@

　　中共中央@@、国务院@@高度重视深化@@“放管@@服@@”改革@@、优化营商环境@@@@工作@@，近年@@来部署出台了@@一@@系列有针对@@性的政策措施@@@@，优化营商环境@@@@工作@@取得积极成效@@，但依然存在@@一@@些影响营商环境@@的问题@@和需要弥补的短板@@，行政审批@@制度改革@@有一@@些需要重视的问题@@@@。从@@本质上讲@@，“营商环境@@是发展的体制性@@、制度性安排@@，其优劣直接影响市场主体@@的兴衰@@、生产要素的聚散@@、发展动力的强弱@@。通过深化放管@@服@@改革@@@@来优化营商环境@@@@@@，从@@根本上说就是解放和发展生产力@@”。进一@@步重塑政府@@与市场@@、企业的关系@@@@，要解决的是政府@@对@@市场@@、对@@社会过多的微观干预@@，行政权力过多参与资源配置@@、市场准入门槛高以@@及市场环境的不公平竞争问题@@@@。这些问题@@是优化营商环境@@@@要解决的实质问题@@@@。

　　(一@@)地方政府@@不同部门之间权力划分交叉重叠阻碍@@“简政@@”

　　有些政府@@部门之间权力划分不清或者权力清单界定不清@@，是影响行政审批@@和营商环境@@的因素之一@@@@。例如@@，有些地方的发展改革@@部门和经信委之间的权力@@划分与行使有着界定不清问题@@@@，在@@一@@些投资项@@目的核准@@、审批权力上@@，有待进一@@步明确界定@@，否则影响到@@营商环境@@优化@@。而且@@，从@@上下级政府@@权力关系看@@，有些地方是把一@@些投资项@@目审批权力规定为@@市@@、区两级行使@@，而在@@最后的实际权力操作上@@，区级政府@@没有发展投资项@@目的主动权@@，影响到@@当地经济@@发展活力@@。一@@些部门在@@下放审批权限过程中@@“分拆下放@@、打包保留@@”，受理权和初审权下放@@，关键环节@@、终审权保留@@，导致@@申请人@@“两头跑@@”。这在@@一@@定领域造成了@@“上级审批@@、下级监管@@@@”的局面@@。比如@@关于小额贷款和融担的审批权在@@市级政府@@@@，而监管@@的职责却在@@区县级政府@@@@，对@@于发现的问题@@@@，没有直接的处理权@@。人力资源社会保障部门@@、民政部门之间也有一@@些行政权力没有明确划分@@，权力清单的不一@@致会增加当事人的成本@@。

　　(二@@)不同类型的权力@@事项@@在@@放权改革@@中存在@@不平衡问题@@@@

　　简政@@放权@@更多@@强调的是行政审批@@权即行政许可权力@@，但对@@行政处罚这一@@类事关简政@@放权@@的重要权力事项@@@@，属于@@监管@@类型的权力@@@@，却没有得到@@同步的@@、协同的改革@@@@。就行政处罚权力主体@@而言@@，有些行政主体@@不具备处罚权@@，影响到@@行政审批@@制度改革@@中的@@审批与监管@@有机衔接与融合的改革@@推进@@。比如@@，在@@某区县环保@@局的权力@@清单中@@，行政处罚权有@@300多项@@@@，大部分标示的是与市级环保@@局共同行使权力@@，区县环保@@局能直接行使的行政处罚权只有不到@@@@20项@@，低于@@6%，在@@“属地管@@理@@”原则下县一@@级政府@@对@@监管@@出来的问题@@却没有直接的处罚权@@。因此@@，权力下放的不平衡性导致@@了县级政府@@的权力@@与责任不一@@致问题@@@@。

　　与行政审批@@制度改革@@密切相关的监管@@权力行使不到@@位@@也会影响到@@营商环境@@优化@@。行政审批@@权力下放或职责转变@@@@，对@@政府@@监管@@职能与权力行使提出了更高要求@@。一@@些部门对@@后续监管@@的认识不足@@，轻监管@@弊病仍在@@@@;监管@@体制不顺@@、事中@@事后监管@@力度还需进一@@步加强@@。传统行使监管@@权力的方式与监管@@治理手段@@，有些已经不适应新的经济@@业态@@，包括其业务流程@@、盈利模式与风险点@@，这样就会影响到@@市场公平竞争环境的创造与发展@@。

　　(三@@)行政审批@@改革@@程序@@与环节存在@@冲突与衔接问题@@@@

　　由于各地发展不平衡@@，不少地方政府@@在@@行政审批@@过程中仍存在@@程序@@与环节方面的问题@@@@。在@@县级政府@@层次@@@@，一@@些地方受相关条件限制@@，部门之间审批衔接不畅@@、数据@@共享不到@@位@@@@。省级政府@@基本接入了国家@@统一@@的@@欧宝娱乐靠谱吗 平台@@，不少省级以@@下的地方政府@@包括县级和基层政府@@@@，在@@审批的程序@@与环节上的统一@@性存在@@障碍@@。比如@@，“各部门在@@业务梳理中逐渐开发形成相对@@独立的网络平台@@@@，互不连通@@，各不兼容@@。导致@@欧宝娱乐靠谱吗 平台@@在@@整合行政审批@@服务流程的过程@@中@@，无法将部门原先自建系统的优点完全融合进去@@，形成一@@套统一@@的网上审批服务系统@@”。

　　疫情防控进入常态化阶段以@@及企业复工复产的初期阶段@@，是行政审批@@制度改革@@是一@@个重要检验@@。有的地方在@@对@@复工复产企业及其疫情防控方案等方面的审批上@@，要求企业提交文件在@@多个部门之间@@“流转@@”，一@@些不必要的形式化流程没有简化@@，一@@些流程的现实合理性令人质疑@@，结果没有真正为@@企业的复工复产提供便捷@@化服务@@。一@@些地方政府@@部门之间的公共数据@@资源整合不够@@、行政审批@@业务还没有完全做到@@协同办理@@，欧宝娱乐靠谱吗 的流程方面与统一@@的@@欧宝娱乐靠谱吗 平台@@和全网通办的目标还有不少距离@@。

　　(四@@)审批权力下放或取消@@后监管@@不同步或@@“放管@@不衔接@@”问题@@

　　简政@@放权@@和下放或取消@@审批权力事项@@@@，是把政府@@职能从@@事前的审批转向@@事中@@事后监管@@@@，更加强调了政府@@的市场监管@@职能@@。简政@@放权@@与加强监管@@@@、宽进与严管@@是一@@体两翼或两轮驱动@@，缺一@@不可@@。放松了审批并不等于放松了监管@@@@。市场经济@@的自发性始终存在@@@@，市场失灵也不可避免@@@@，这也是@@政府@@履行市场监管@@职能与转向@@@@“轻审批@@、重监管@@@@”的现实基础@@，但在@@审批权力取消@@或下放的改革@@中@@，事中@@、事后监管@@没有完全同步@@，放管@@之间缺乏有效衔接@@，由此@@导致@@了一@@些领域的监管@@盲区或监管@@重复@@。而且@@在@@相对@@集中行政审批@@权之后@@，那些被剥离审批权力的部门与集中行使审批权力的部门之间@@，在@@审批权力与监管@@职责之间的权责关系存在@@不一@@致和不清晰@@，使得原来的@@“谁审批@@、谁监管@@@@”出现了审批与监管@@的分离@@，被剥离审批权的部门在@@监管@@意愿@@、监管@@能力等方面上都出现了不同程度的问题@@@@。这些问题@@影响到@@市场的公平竞争环境@@、市场秩序的规范@@，都是优化营商环境@@@@的不利因素@@。审批权力不仅要放得下@@，这种下放是审批事权和程序@@的调整@@、效率的提高@@，同时@@还要接得住和管@@得好@@。正如有关部门负责人所说@@:“下放用地审批权@@，不意味着放松监管@@@@。对@@于省级人民政府@@及其自然资源主管@@部门来讲@@，责任无疑加大了@@。”这就是放管@@衔接在@@权力与责任关系本质上的体现@@。下放和取消@@的行政审批@@事项@@数量不断增多@@，新成立的市场主体@@数量和各种新业态新经营模式不断增多@@，监管@@力量和资源不配套或衔接不上@@，就会影响到@@市场公平竞争秩序@@，阻碍营商环境@@优化@@。

　　四@@、推进行政审批@@制度结构性改革@@和@@“放管@@并重@@”优化营商环境@@@@

　　2020年@@，中共中央@@、国务院@@印发了@@《关于新时代加快完善社会主义市场经济@@体制的意见@@》，提出继续深化行政审批@@制度改革@@@@，落实@@《优化营商环境@@@@条例@@》，加快打造市场化@@@@、法治@@化@@、国际化@@营商环境@@@@。深化放管@@服@@改革@@@@，促进公平竞争被放在@@政府@@工作的重要位@@置@@。行政审批@@制度改革@@是优化营商环境@@@@的重要抓手@@，下一@@步改革@@方向@@是从@@偏重数量的改革@@向@@结构质量优化改革@@转变@@@@。

　　(一@@)审批相关的权力@@关系结构调整与改革@@@@

　　政府@@权力清单中除了重要的行政许可权力@@，其他类型行政权力事项@@有行政确认@@、行政检查@@、行政处罚等与行政审批@@关系密切的权力@@事项@@@@。优化营商环境@@@@需要一@@个协调配套运转的权力@@体系@@，也要求这些权力事项@@之间的结构调整同步推进@@，尤其是审批权力与监管@@权力之间的关系@@结构问题@@@@，要解决好目前已经相对@@集中的@@审批与多个部门监管@@之间的权力@@关系@@。比如@@，危险化学品生产企业安全生产许可由安监部门审批@@，但在@@监管@@时安监部门只能监管@@一@@部分@@，运输归交通部门管@@@@，废弃物归环保@@局管@@@@，审批部门与监管@@部门之间是@@“1对@@N”的关系@@，需要进一@@步明确@@非审批部门在@@监管@@中的@@责任@@。

　　深化推进行政审批@@制度改革@@@@，总结前一@@阶段地方行政审批@@改革@@的经验@@教训@@，在@@改革@@动力上要加大依法驱动的力量@@。以@@前地方行政审批@@制度改革@@的逻辑是以@@行政主导的力量为@@主@@，“这导致@@地方政府@@缺乏缩减审批事项@@的自发改革@@动力@@，这也使得行政审批@@改革@@基本必须依靠自上而下的运动式方式进行@@”。推进行政制度改革@@全部进入法治@@化@@轨道@@，进一@@步加强简政@@放权@@的分类推进@@。为@@优化营商环境@@@@的权力@@下放还要进一@@步分清不同的权力@@类型@@，分类施策@@。权力事项@@所涉及内容的复杂性@@，经济@@、社会的不同领域里涉及企业@@、公民的不同需求@@。行政处罚权力和行政检查@@权力之间的关系@@应该进一@@步界定清楚@@。行政检查@@在@@本质上也是@@一@@种监管@@范畴的权力@@与职责@@，属于@@“放管@@结合@@”中的@@“管@@”的权力@@，如果对@@检查出来的问题@@不进行追责或者惩处@@，这种权力的合法性合理性就存在@@疑问@@。为@@此@@，依法适当调整行政检查@@权力@@，一@@部分可以@@取消@@@@，一@@部分转入行政处罚权力中@@。比如@@对@@于一@@些事项@@@@，是行政许可还是行政确认@@，要进一@@步明确@@，这既涉及政府@@审批行为@@@@、也涉及企业准入等行为@@@@。多种审批的精简合并@@，涉外事项@@的行政审批@@标准@@、程序@@、规则也有进一@@步依法规范的空间@@@@。在@@配套制度层面@@，完善和实施降低企业用地用电和能源@@、用工和物流@@方面成本的制度和政策@@。

　　(二@@)实现有为@@政府@@@@@@，依法优化营商环境@@@@@@

　　法治@@是最好的营商环境@@@@。市场经济@@的本质是法治@@经济@@@@，由于市场经济@@的自发性和市场失灵始终存在@@@@，因此@@必须协同政府@@作用的发挥@@。党的十九届五@@中全会和@@“十四@@五@@@@”规划@@建议强调了@@“充分发挥市场在@@资源配置中的@@决定性作用@@@@，更好发挥政府@@作用@@，推动有效市场和有为@@政府@@@@更好结合@@”。推动市场经济@@发展就是创造优化营商环境@@@@的重要内涵@@。国际营商环境@@评估发展既经历了一@@个@@“从@@全要素评估@@，到@@制度要素评估@@，再到@@法治@@要素评估@@”的过程@@，也是@@一@@个@@“从@@宏观@@‘硬@@’环境到@@宏观@@‘软@@’环境再到@@企业所处的微观@@‘软@@’环境的变化历程@@”。这整个流程都与法治@@有着紧密关联@@，要求政府@@与市场关系的法治@@化@@调整@@，行政审批@@与放管@@服@@改革@@的进一@@步法治@@化@@@@，全面依法加强监管@@@@。

　　发挥市场在@@资源配置中的@@决定性作用@@，增强企业创新自主权@@。放在@@放管@@服@@改革@@首位@@的简政@@放权@@改革@@@@，不仅是政府@@系统内部的上级向@@下级下放一@@些领域的行政审批@@权力事项@@和增强地方的自主权@@，而且@@更重要的是政府@@向@@市场和企业主体@@@@、向@@社会主体@@下放一@@定权力事项@@@@。政府@@要更好地为@@企业服务@@，也是@@服务型政府@@的延伸@@。依法调整与改革@@为@@企业服务的政策@@。优化服务@@不仅体现在@@网上服务和办事便捷@@化的@@“流程式服务@@”，而且@@更加体现在@@线下的为@@企业生存和创新发展以@@及经济@@社会发展的@@“实体性服务@@”。为@@提升企业的创新能力与竞争力的服务@@，也是@@“有为@@政府@@@@”优化营商环境@@@@的举措之一@@@@。

　　依据优化营商环境@@@@条例@@驱动行政审批@@改革@@进一@@步法治@@化@@@@。《优化营商环境@@@@条例@@》是进一@@步推动放管@@服@@改革@@法治@@化@@的重要依据@@。它也是@@对@@各级政府@@及部门@@、各类市场主体@@@@、各类中介服务机构等相关主体@@在@@特定领域的权力@@@@、法律责任和行为@@制度规范@@，包括市场主体@@保护和市场环境优化@@、欧宝娱乐靠谱吗 、监管@@执法等关系@@“放管@@服@@”改革@@的重要领域与关键环节@@的制度设计与基本要求@@。比如@@严格控制新设行政许可@@、实行权力清单管@@理制度都是对@@行政审批@@权力的依法限制和规范化的重要维度@@。在@@深化商事制度改革@@@@@@、推进证照分离改革@@@@、备案与承诺制@@、减少环节以@@及对@@企业的鼓励和支持政策等方面的规定@@，都是更深层次@@更广范围内推进简政@@放权@@改革@@的制度保障@@。进一@@步实现@@欧宝娱乐靠谱吗 的法治@@化@@和标准化@@，也有一@@系列的规定@@。营商环境@@法治@@化@@已成为@@重点@@，“营商环境@@的内涵已经发生了质的变化@@，过去讲@@，‘要致富@@，先修路@@’，而现在@@@@，‘法治@@核心竞争力@@’已为@@许多地方改革@@者所共识@@”。由此@@，行政审批@@改革@@不只是大数据@@运用@@的技术层面@@，还有更重要的制度层面的改革@@@@。

　　(三@@)以@@全面依法监管@@为@@下放审批权提供保障@@，创造更加公平竞争的市场环境@@

　　营商环境@@的持续优化除了包括良好的市场准入环境@@，还包括市场竞争环境与优胜劣汰的市场退出环境@@。对@@不正当竞争和市场秩序的监管@@就更加重要@@，需要政府@@加强反垄断和反不正当竞争的执法司法@@，从@@而不断打造开放有序的营商环境@@@@。要坚持放管@@结合@@@@、并重推进@@，政府@@部门特别是基层政府@@要把主要精力用在@@事中@@事后监管@@上@@，对@@取消@@下放的审批事项@@要及时跟进监管@@措施@@@@，推动从@@@@“严进宽管@@@@”向@@“宽进严管@@@@”转变@@。《优化营商环境@@@@条例@@》对@@加强和规范监管@@执法的部分@@，强调了政府@@有关部门必须依法对@@市场主体@@进行监管@@@@，对@@监管@@方式@@@@、监管@@过程和监管@@结果都作出了规定@@，为@@创新监管@@提供了依据@@。“市场并非永远正确@@，实际上其充满欺骗和操纵@@。由于追逐利润@@，自由市场也会提供一@@些错误的选择@@。在@@这一@@过程中@@，若市场缺乏限制@@，那么每个超额获利的机会都会被充分利用@@”。可见@@，实现公平公正的监管@@@@，避免@@“劣币驱逐良币@@”的市场逆淘汰乱象@@，也是@@营商环境@@持续优化的重要保障@@。

　　市场监管@@在@@疫情危机应对@@中的@@表现经验@@@@，包括在@@严格监管@@与监管@@结果@@、监管@@方式@@、与权力下放的加强事中@@事后监管@@衔接方面@@，都值得总结提升@@。为@@提升市场监管@@效能@@，要注重防范风险@@、筑牢市场安全底线@@，加大监管@@执法力度等@@。严格依法加大监管@@执法力度@@，提高市场主体@@的违法成本@@。在@@疫情危机期间@@，各级政府@@加大监管@@执法力度@@、维护市场秩序@@，尤其是针对@@日@@常食品乱涨价的行为@@以@@及对@@口罩等医疗防护物资乱涨价与售卖假冒伪劣产品的行为@@@@，进行了大幅惩罚@@，这些经验@@值得进一@@步提升和制度完善@@。提升常态化的创新监管@@治理能力@@，不要陷入被诟病的@@“运动式治理@@”的窠臼@@，尤其是加强监管@@存在@@法律不统一@@的问题@@@@@@，比如@@食品安全法与野生动物保护法@@、与农产品质量法没有统一@@@@，而导致@@了一@@些立法和执法资源的浪费@@。所以@@@@，要解决源头上的法律之间的衔接与互补@@、统一@@的问题@@@@。

　　市场监管@@要形成多元主体@@和多元方式监管@@合力@@。在@@监管@@主体@@上@@，一@@方面是政府@@内部的跨部门@@、跨层级的协同监管@@@@，加快监管@@平台@@建设和强化监管@@的技术支撑@@;另一@@方面@@，明确市场主体@@的自我监管@@@@、行业协会@@商会参与监管@@@@、畅通社会监督和群众监督举报与投诉渠道@@，形成多元主体@@监管@@格局与合力@@。在@@监管@@方式@@上@@，要更加注重多元方式的综合利用@@，形成立体化@@、动态化监管@@模式@@，不仅有利于减少监管@@成本@@，更重要的是提升综合监管@@能力和监管@@绩效@@。社会主体@@的协同监管@@@@，不是简单让社会不同主体@@参与监管@@@@，而是要对@@其参与监管@@的行为@@提供依据@@。一@@些法律法规中对@@这些社会主体@@包括媒体@@、志愿者@@、行业协会@@、社会组织有一@@些原则性的规定@@，但可操作性不强@@，需要统一@@界定不同主体@@的权责@@、功能和角色等@@。多元主体@@的协同一@@定要寻求目标上的共同价值@@，达成共识和最大公约数@@，这是形成综合监管@@合力的重要前提@@。

　　五@@、结语@@

　　营商环境@@的本质决定了其所具有的公共属性@@，要求政府@@在@@其中承担应有的责任@@。“从@@广义视角界定@@，营商环境@@是一@@个地区整体的政治要素@@、经济@@要素@@、社会要素和文化要素等各种要素交汇而成的制度环境@@，具有强烈的公共属性@@”。行政审批@@制度改革@@要注重绩效和目标@@，在@@继续精简行政许可和审批流程的同时@@@@，清理多层级的重复审批和推广承诺制等制度完善@@，真正得到@@优化服务@@的效益和创造更好的营商环境@@@@。

　　着力放管@@结合@@上的突破与平衡适度的关系@@@@。加强监管@@又不能使得放开和精简审批的营商环境@@的优化受到@@损失@@，同时@@，放开审批或者放松规制@@，又需要以@@事中@@@@、事后的监管@@提供有力的保障@@。通过行政审批@@优化营商环境@@@@@@，目标是减少事前许可@@，用以@@代替的是事中@@事后监管@@的机制@@，所以@@@@审批与监管@@二@@者之间需要有效衔接与适度平衡@@。“应对@@行政审批@@项@@目的放权改革@@可能引发的负面效应保持一@@定的警惕@@，假如审批权限一@@味地取消@@或下放@@，而未能做到@@放管@@结合@@@@，那么有可能会造成社会治理在@@某些领域的失序@@，并有可能成为@@相关机构和部门推卸责任的理由@@，从@@而偏离改革@@的初衷@@”。所以@@@@要把监管@@追求的安全有序与放松审批追求的自由便利有机统一@@起来@@。如果放与管@@不能有效衔接@@，会因为@@监管@@权责不明确和相互推诿而导致@@一@@定领域的监管@@盲区或交叉@@。为@@此@@，更进一@@步优化营商环境@@@@着力解决监管@@执法不规范@@、不透明和不到@@位@@等问题@@@@，做到@@依法科学的综合监管@@@@。

　　下放审批权或放松规制的价值目标不只是追求经济@@效率或速度@@，还有准确度以@@及与后续监管@@的匹配@@。特别是权力下放的风险要一@@定考虑到@@@@，不能一@@味地下放所有审批权力@@。放松规制不仅要经济@@效率@@，还要有社会效益即@@“非经济@@效率@@”的价值追求@@。而且@@，对@@于放松行政审批@@的评估也被虚置了@@。中国行政审批@@制度的改革@@@@，“应当破除对@@于市场效率与经济@@价值的单一@@信奉@@，需要通过事中@@事后监管@@体系与事前许可之间的妥当衔接@@，来实现市场效率与社会安全@@、环境安全等@@‘非经济@@目标@@’之间的恰当平衡@@”。这也是@@今后通过行政审批@@制度改革@@来优化营商环境@@@@的路径上需要调整的地方@@，不断实现审批资源与监管@@资源的配置相平衡@@。

　　为@@此@@，在@@坚持放管@@服@@改革@@的统一@@性与法治@@化@@推进的基础上@@，各地政府@@要更好地把握放与管@@之间的互动逻辑关系@@，注重平衡过程与结果绩效@@，进一@@步提升服务质量与营商环境@@@@。不仅在@@简政@@放权@@和放管@@结合@@过程中以@@现代技术助力提供优化服务@@@@，而且@@提供群众所需要的多层次@@多样化服务@@，使社会公众与企业更有获得感@@，这也是@@以@@人民为@@中心改革@@的目标与落脚点@@。

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