党的@@十九届四中全会提出要@@“把我国制度优势更好转化为@@国家治理效能@@”，这一论断蕴含着把制度优势转化为@@公共治理@@有效性的@@目标指向@@。而提升公共治理@@有效性需要解决好两个关键问题@@：信息不对称和@@能力不足@@。2020年@@3月@@31日@@，习近@@平总书记在浙江考察期间来到杭州@@城市大脑@@运营指挥中心@@，观看了@@“数字治堵@@”“数字治城@@”“数字治疫@@”等@@应用展示@@，指出@@“从数字化@@到智能化再到智慧化@@，让城市更聪明一些@@、更智慧一些@@，是@@推动城市治理体系和@@治理能力现代化的@@必由之路@@”。这一重要论断@@，指明了政府@@可以@@通过广泛运用数字技术@@，推动治理主体@@之间有效协调@@，实现@@精准@@、高效的@@公共治理@@@@。在此意义上@@，实现@@“整体@@智治@@@@”，是@@提升公共治理@@有效性的@@重要路径选择@@。
“整体@@智治@@@@”的@@概念意涵@@
“整体@@智治@@@@”包含两个关键词@@：“整体@@”和@@“智治@@”。“整体@@”即@@“整体@@治理@@”，强调治理主体@@之间的@@有效协调@@，这里的@@公共治理@@主体@@包括政府@@部门@@、社会组织@@、民众个人和@@市场@@机构等@@@@。“智治@@”即@@“智慧治理@@”，强调治理主体@@对数字技术的@@广泛运用@@@@。“整体@@智治@@@@”不是@@@@“整体@@治理@@”与@@“智慧治理@@”的@@简单叠加@@，而是@@两者的@@有机结合@@：“智慧治理@@”为@@“整体@@治理@@”提供技术支持@@@@，助力治理主体@@的@@有效协调@@；以@@提升治理有效性@@、创造公共价值为@@目标的@@@@“整体@@治理@@”为@@“智慧治理@@”提供方向@@。所以@@@@，“整体@@智治@@@@”指的@@是@@政府@@通过广泛运用数字技术@@，推动治理主体@@之间的@@有效协调@@，实现@@精准@@、高效的@@公共治理@@@@。
“整体@@智治@@@@”包含三个关键元素@@。一是@@政府@@的@@数字化@@转型@@@@，即@@公共治理@@活动的@@电子化@@、数字化@@。这是@@@@“整体@@智治@@@@”的@@基础@@性工作@@@@。二是@@整体@@化的@@治理实践@@。“整体@@政府@@@@”是@@“整体@@治理@@”的@@基础@@。“整体@@政府@@@@”并非一个新概念@@，公共管理学界在十多年@@前就提出了这一理论@@，旨在推动政府@@内部的@@流程整合@@@@，实现@@政府@@作为@@一个整体@@回应公共治理@@需求@@。我国在过去一段时间开展@@的@@@@“大部制@@”改革@@、各地开展@@的@@@@“最多跑一次@@@@”改革@@，都是@@@@“整体@@政府@@@@”取向的@@重要实践@@。“整体@@政府@@@@”理论并不否认作为@@现代社会基础的@@分工制@@，只是@@更加强调在内部分工基础上做好统一输出@@，其根本关怀在于使公共治理@@需求与@@供给更高效地得到匹配@@。三是@@精准@@、高效的@@需求回应@@，即@@公共治理@@行为@@及时准确地回应特定公共治理@@需求@@。
“整体@@智治@@@@”何以@@提升公共治理@@有效性@@
自@@19世纪@@末@@20世纪@@初以@@来@@，积极的@@政府@@权力观逐渐替代了消极政府@@主义@@，以@@国家权力为@@基础的@@现代政府@@成为@@百余年@@来主导世界政治经济格局的@@重要力量@@。在此背景下@@，以@@政府@@为@@核心议题的@@公共管理理论与@@实践蓬勃发展@@。早期公共管理范式强调政府@@作为@@公共管理的@@单一主体@@@@。20世纪@@70年@@代末开始的@@新公共管理@@运动@@，鼓励政府@@向私人部门学习@@，再造行政流程以@@提高运行效率@@。20世纪@@90年@@代兴起的@@治理理论@@，倡导政府@@以@@外的@@主体@@如社会组织@@@@、市场@@机构共同参与@@公共治理@@@@。但无论是@@@@“新公共管理@@”抑或治理理论@@，都更多@@地强调效率@@（单位投入的@@产出@@）而在一定程度上忽视了有效性@@（产出与@@需求的@@匹配度@@）。所以@@@@，在过去十多年@@中@@，公共管理理论与@@实践关注@@的@@一个核心议题便是@@公共治理@@的@@有效性@@，即@@公共治理@@活动在多大程度上回应了公共治理@@需求@@。而提升公共治理@@有效性需要处理两个关键问题@@：其一@@，公共治理@@主体@@及时掌握真实的@@公共治理@@需求信息@@；其二@@，公共治理@@主体@@有能力满足公共治理@@需求@@。“整体@@智治@@@@”在很大程度上能够回应上述两个关键问题@@。
一方面@@，“整体@@智治@@@@”能够减少治理供给与@@治理需求之间的@@信息不对称@@。公共治理@@活动有效回应公共治理@@需求@@，信息是@@基础性要素@@。以@@公共治理@@研究的@@经典话题@@——路灯为@@例@@。如路灯熄灭@@，那么使其恢复照明就成了一项公共治理@@需求@@。在传统治理模式下@@，恢复照明需要经历以@@下程序@@：热心民众@@发现问题@@——向政府@@部门提出问题@@——政府@@组织维修人员维修@@——路灯恢复照明@@。在此过程中@@，有关路灯熄灭的@@信息需要从民众端转移到政府@@端@@。如果没有人或组织愿意为@@恢复照明承担向政府@@部门报告的@@成本@@，即@@扮演@@“热心民众@@”角色@@，路灯熄灭的@@信息就无法被传递到政府@@@@。“整体@@智治@@@@”能在两个层面减少这种信息不对称@@。其一@@，“整体@@智治@@@@”的@@“整体@@”要求@@，使政府@@部门以@@@@“一个政府@@@@”的@@形态接收需求信息@@，也使政府@@以@@外的@@潜在治理主体@@参与@@到公共治理@@之中@@，使公共治理@@需求更快@@、更直接地为@@公共治理@@主体@@所知晓@@。其二@@，“整体@@智治@@@@”对数字技术的@@广泛使用@@，突破了传递信息的@@空间@@限制@@，有助于治理主体@@在不进入实际治理场@@域的@@情况下了解治理活动@@，及时发现治理需求@@，例如@@通过在路灯上安装具有远程信息传递功能的@@感应装置@@，治理主体@@能够实时了解路灯照明情况而不需要进入现场@@实际查看@@@@。
另一方面@@@@，“整体@@智治@@@@”可以@@部分替代对治理主体@@的@@能力要求@@@@。在掌握真实信息基础上@@，治理主体@@还需要拥有科学分析信息@@、开展@@有效治理的@@能力@@。数字技术的@@广泛运用@@，能够让一些标准化程度较高的@@公共治理@@能力@@，从对治理主体@@的@@能力要求@@中剥离出来@@，事先由技术专家@@@@、治理专家@@、富有经验的@@实践者@@等@@共同生产一套基于数字技术的@@解决方案代为@@实现@@@@。在有效的@@算法设计基础上@@，数字技术能够通过分析公共治理@@数据@@@@，辅助治理主体@@更精细地梳理@@、整合@@、排序治理需求@@，甚至回应简单的@@公共治理@@需要@@，将原本完全基于人工判断完成的@@工作@@@@，部分地由技术代为@@完成@@。这在一定程度上降低了对治理主体@@的@@能力要求@@@@，如信息整合@@能力@@、分析能力@@、服务供给能力等@@@@，进而提升治理供给与@@治理需求的@@匹配度@@，优化@@资源配置@@、提高治理有效性@@。
“整体@@智治@@@@”在疫情防控中@@初见端倪@@
“整体@@智治@@@@”不是@@@@遥不可及的@@理想形态@@，其部分元素在新冠肺炎疫情防控中@@已初见端倪@@。具体而言@@，主要体现在以@@下三个方面@@。
第一@@，“大数据@@@@+网格化@@”支撑的@@@@“联防联控@@”“群防群治@@”。在疫情防控关键阶段@@，一些地方政府@@在开展@@地毯式排查和@@社区管控时@@，积极引入数字技术@@，联动各个层级@@、各个部门政府@@资源@@，大量发动社区社会组织@@@@、志愿者@@和@@民众等@@共同参与@@@@，既展现了@@“整体@@性@@”特征@@，也充分运用了@@“智治@@”手段和@@工具@@@@。以@@广州市@@为@@例@@。广州市@@1月@@26日@@发布了社会组织@@参与@@防控工作@@的@@相关指引@@，截至@@2月@@底@@，全市累计@@100多个社工服务站和@@社会组织@@组织志愿者@@协助辖区内各村街做好疫情防控宣传@@、体温测量等@@工作@@@@，志愿服务组织@@、志愿服务队伍开展@@疫情防控志愿服务@@181场@@，近@@1万名社区志愿者@@累计服务社区居民超@@3.3万人次@@@@，充分联动了多个治理主体@@和@@治理部门@@；广州市@@黄埔区开发了@@“有呼必应@@”防控平台@@@@，实时掌握居民申报的@@健康状况并推送给网格员@@，降低了治理主体@@与@@治理需求之间的@@信息不对称@@。
第二@@，以@@“一图一码一指数@@”为@@主要内容的@@@@“精密智控@@”。面对统筹疫情防控和@@经济社会发展的@@艰巨任务@@，浙江省率先推出了@@“五色图@@”“健康码@@”“电力复工指数@@”等@@“精密智控@@”工具@@。“五色图@@”“健康码@@”整合@@多个政府@@部门数据@@@@，既降低了一线工作@@人员识别个体风险的@@成本@@，也部分替代了治理主体@@分析研判疫情风险所需要的@@能力@@。“电力复工指数@@”降低了治理供给与@@治理需求之间的@@信息不对称@@，为@@决策者和@@执行者实时@@、有效帮扶和@@监督复工复产提供科学依据@@。在严防境外输入方面@@，各地政府@@运用数字技术掌握境外归国人员行程@@，最大限度降低了治理主体@@与@@防控境外输入需求之间的@@信息不对称@@，提高了治理主体@@主动防疫的@@能力和@@水平@@。
第三@@，“城市大脑@@”等@@数字治理平台@@@@。“城市大脑@@”等@@数字化@@平台@@有效整合@@了不同部门数据@@@@，并通过对海量数据@@的@@分析@@，为@@治理的@@决策和@@执行提供了参考@@，同样是@@@@“整体@@”和@@“智治@@”的@@双重体现@@。疫情防控中@@，杭州@@“城市大脑@@”部署了疫情防控驾驶舱@@，接入杭州@@市防控指挥部@@、卫健委@@、公安局@@、电网等@@各类公共部门数据@@@@，在疫情防控初期实时为@@疫情防控指挥部推送由汉入杭及离杭赴汉人员的@@总体态势@@、聚集地和@@高危人员预警信息@@。此后@@，“城市大脑@@”推出确诊疑似病例密切接触人员分析查找和@@主动推送功能@@，及时向属地负责人提供信息@@，有效降低了治理需求与@@治理主体@@之间的@@信息不对称@@，更好地替代了基于感性判断的@@分析能力@@@@。浙江省得以@@在@@1月@@23日@@在全国率先启动重大突发公共卫生事件一级响应@@，正是@@利用了大数据@@@@计算方法研判出在近@@@@24天内存在疫情蔓延的@@巨大风险@@。
走向@@“整体@@智治@@@@”的@@政府@@治理新形态@@@@
疫情防控进入常态化阶段后@@，政府@@治理更需要加快构建@@“整体@@智治@@@@”新形态@@，以@@支撑多元政策目标的@@精确高效执行@@。系统推进@@“整体@@智治@@@@”，需要进一步明确@@“整体@@”与@@“分部@@”的@@关系@@，厘清@@“智治@@”边界@@，优化@@“智治@@”参数@@，促进@@“智治@@”与@@传统治理融合等@@@@。
第一@@，完善以@@数据@@共享为@@基础的@@跨部门@@、跨主体@@协作体系@@。“整体@@智治@@@@”承认分部@@制和@@分工的@@必要性@@，主张以@@数据@@共享为@@基础@@，建立政府@@部门之间以@@及政府@@与@@社会组织@@@@、市场@@机构等@@共同治理的@@正式制度@@，致力于在公共治理@@结果产出上形成整体@@性@@@@，即@@“一个或多个点进@@@@，一个点出@@”。为@@此@@，应进一步完善权力清单@@、责任清单@@，在梳理各部门@@、各主体@@职能和@@能力基础上@@，根据公共治理@@需求@@，反推@@“整体@@”所需要的@@信息基础@@、部门和@@主体@@职能@@，以@@及部门间和@@主体@@间的@@协作@@。基于此@@，应由政府@@主导重构治理流程@@。例如@@，针对发现并隔离疑似新冠肺炎感染人群的@@需求@@，“整体@@智治@@@@”需要有发现疑似病例的@@广泛信息源@@、快速的@@报告渠道以@@及迅速开展@@隔离的@@能力@@，由此@@，政府@@可以@@将社区社会组织@@@@、志愿者@@、民众个人等@@纳入发现疑似病例的@@治理主体@@之中@@（多个点进@@），同时@@，在各主体@@中均建立畅通的@@跨主体@@信息报送和@@汇总机制@@，并指定特定场@@地和@@人员在收到信息汇总后迅速落实疑似病例的@@隔离和@@筛查@@（一个点出@@）。
第二@@，理论与@@实践相结合@@，探索@@“智治@@”的@@边界@@@@。“智治@@”的@@基础@@是@@公共治理@@行为@@的@@电子化@@、数字化@@，但并非所有治理行为@@都能进行这种转化@@。应坚持理论与@@实践相结合@@@@，在理论上推导出电子化@@、数字化@@公共治理@@行为@@的@@大致边界@@@@，例如@@根据公共治理@@行为@@的@@同质化程度@@、人工干预的@@需要程度@@，结合目前数字技术测量公共治理@@行为@@的@@准确度@@，通过试点等@@方式@@，在不同业务部门@@、不同地方政府@@开展@@政策试验@@，探索@@更加精细的@@@@“智治@@”边界@@，并结合技术进步@@，保留动态调整的@@制度入口@@。当然@@，政府@@需要在立法和@@政策层面对数据@@的@@产权@@、“智治@@”与@@个人隐私的@@关系@@等@@作出更加明确的@@规定@@，夯实@@“智治@@”的@@法治与@@伦理基础@@。
第三@@，实践者@@、技术专家@@、政策专家合作@@，优化@@“智治@@”参数@@。目前的@@@@“智治@@”工作@@，大多以@@政府@@部门的@@实践者@@和@@技术专家@@为@@主导@@，较少考虑部门以@@外的@@实践者@@以@@及公共管理@@、公共政策领域的@@专家学者@@。政府@@在设计@@“智治@@”工具@@时@@，应吸收更多@@领域的@@专家学者特别是@@哲学社会科学工作@@者共同参与@@@@“智治@@”参数@@的@@选择和@@算法的@@制定@@，在追求高效率的@@同时@@@@，注重公共政策的@@价值导向@@，注重治理实践的@@人文关怀@@。例如@@，一些需要特别处理的@@少数需求@@，很可能在海量数据@@中失去显著度@@，如弱势群体保护等@@@@，如果在算法制定时邀请社会政策专家共同讨论@@，就能很大程度上在@@“智治@@”工具@@设定之初避免可能的@@遗漏@@。
第四@@，树立@@“智治@@”思维@@，开展@@“智治@@”培训@@，促进@@“智治@@”与@@传统治理的@@融合@@。在数字化@@治理只是@@部分可行的@@复杂公共治理@@层面@@，治理主体@@的@@人工干预仍然是@@决定治理有效性的@@重要因素@@。例如@@在矛盾纠纷化解中@@，“智治@@”工具@@能够起到一定作用@@，但不能完全取代治理主体@@的@@功能@@@@。矛盾纠纷化解需要治理主体@@根据情境进行缜密考虑@@，权衡各方利益@@。此时@@，如果要让@@“智治@@”工具@@最大限度发挥作用@@，矛盾纠纷化解的@@主体@@需要明确了解@@“智治@@”的@@作用与@@限度@@，在适当范围内采用@@“智治@@”工具@@，如通过可视化设备开展@@远程辩论@@，对复杂的@@文字材料进行语义分析为@@矛盾调解提供科学依据等@@@@，部分替代需要面对面接触且基于个人主观判断进行调解的@@方式@@。相应地@@，为@@了促进@@@@“智治@@”与@@传统治理机制更好地融合@@，政府@@应该更多@@地开展@@关于@@“智治@@”的@@系列培训@@@@，树立@@“智治@@”思维@@，理解知晓@@“智治@@”的@@功能@@、边界@@和@@限度@@。
