摘要@@：立基于@@信息@@技术@@基础上@@“数字政@@府@@”正在@@改变着国家治理@@能力和@@治理@@形态@@,技术@@作为@@一@@把双刃剑@@,在@@“技术@@—政府@@—社会@@”的@@互动关系中@@,不仅仅正向推动了政府@@管理和@@社会@@治理@@@@创新@@,也蕴含着可能侵蚀@@“数字政@@府@@”自身的@@风险@@@@。本文根据社会@@技术@@系统@@理论@@,以@@全息视角从技术@@维度@@、组织@@维度@@、动态维度@@、知识@@管理维度@@、社会@@维度等方面分析@@了@@“数字政@@府@@”的@@可能风险@@@@,为@@“数字政@@府@@”风险@@治理@@提供风险@@分析@@@@基础@@。提出以@@风险@@管理体系@@建立风险@@管理过程@@,贯穿@@“数字政@@府@@”各个环节的@@风险@@治理@@方向@@@@。
一@@、问题的@@提出@@
数字化@@、互联网@@@@、移动@@网@@@@、大数据@@@@、人@@工智能等现代信息@@技术@@的@@快速发展@@催生了@@“数字政@@府@@”理念@@的@@发展@@@@。所谓@@“数字政@@府@@”是@@指在@@信息@@社会@@背景下@@@@,政府@@通过数字战略的@@实施@@,对@@内打通政府@@各部门@@、各层级之间的@@信息@@孤岛@@@@,建立起基于@@政府@@内部@@@@数据@@融通的@@高效办事网@@络@@;对@@外促进社会@@公共信息@@在@@社会@@成员之间的@@共享@@,从而@@释放数据@@活力的@@一@@系列机@@制@@、方式@@和@@过程的@@综合体@@。党的@@十九大报告提出建设@@@@“数字中国@@”的@@战略构想@@。“数字政@@府@@”是@@“数字中国@@”体系@@的@@重要组成部分@@,是@@推动@@“数字中国@@”发展@@、推进政府@@管理和@@社会@@治理@@@@模式创新@@、实现国家治理@@体系@@和@@治理@@能力现代化的@@@@重要抓手@@。
“数字政@@府@@”作为@@一@@种以@@信息@@技术@@为@@基础的@@新型政府@@运行@@模式@@,其正向提升@@政府@@治理@@@@效能的@@巨大价值@@不言而@@喻@@:在@@决策上@@,支持政府@@科学决策@@、智慧决策@@;在@@组织@@上@@,有利于政府@@部门横纵贯通@@,实现跨部门@@、跨层级@@、跨系统@@的@@业务活动@@协同@@@@;在@@公共管理上@@,保障公共服务的@@质量提升@@@@、社会@@治理@@@@的@@精准有效@@、公共安全@@的@@可观可控等@@。但@@其中@@可能蕴含的@@信息@@安全@@@@、数字鸿沟@@、公众@@接受性等风险@@也不容小觑@@,正如@@乌尔里希@@.贝克所言@@:现代化的@@@@“自反性@@”蕴含着其自身的@@危机@@@@。因此@@,当@@“数字政@@府@@”建设@@不断取得进展@@,人@@们对@@其光明前景一@@片憧憬之时@@,提升@@风险@@意识@@,重视和@@警惕@@“数字政@@府@@”的@@负面效应并非杞人@@忧天@@。
本文根据复杂系统@@分析@@的@@@@HHM(等级全息建模@@)理念@@,以@@社会@@技术@@系统@@理论为@@分析@@框架@@@@,分析@@“数字政@@府@@”发展@@中可能蕴含的@@风险@@@@。社会@@技术@@系统@@理论认为@@技术@@嵌入在@@社会@@系统@@中@@,单纯的@@技术@@问题只是@@冰山一@@角@@,基于@@此本文不局限于从信息@@技术@@安全@@维度对@@@@“数字政@@府@@”风险@@进行讨论@@,具体内容可分为@@四@@个部分@@:第一@@@@部分为@@问题的@@提出@@@@,第二@@@@部分为@@相关研究@@并提出本文分析@@框架@@@@,第三@@部分为@@社会@@技术@@系统@@理论视角对@@@@“数字政@@府@@”风险@@的@@全息分析@@@@,第四@@部分提出@@“数字政@@府@@”风险@@治理@@的@@框架@@。研究@@为@@化解@@“数字政@@府@@”发展@@中可能隐含的@@重大风险@@@@,关注@@其初现端@@倪的@@突出隐患@@,解决其现实的@@发展@@障碍@@,提升@@“数字政@@府@@”风险@@的@@预判力与把控力提供研究@@观察@@。
二@@、相关研究@@与分析@@框架@@@@
(一@@)“数字政@@府@@”风险@@的@@相关研究@@@@
研究@@表明@@,数字政@@府@@计划正面临着其他大规模系统@@同样的@@失败@@:许多相关计划被遗弃以@@及缺乏用户使用@@@@@@(用户使用@@@@率低@@)。结果是@@浪费了税收@@@@,减少了公民对@@政府@@的@@信任@@。在@@此背景下@@@@,国内外学者分别从不同角度对@@@@“数字政@@府@@”中的@@风险@@进行了研究@@@@。Sundberg将@@有关@@“数字政@@府@@”的@@风险@@研究@@划分为@@@@IT安全@@、用户使用@@@@、实施障碍及政策与民主@@四@@类@@。
1.系统@@本身的@@信息@@技术@@安全@@@@
即@@IT安全@@。研究@@该主@@题的@@学者通常使用@@实验和@@模拟等方法来预测数字政@@府@@系统@@本身的@@风险@@@@。Wei等基于@@@@OCTAVE和@@神经网@@络的@@方法来评估数字政@@府@@中的@@信息@@安全@@@@。Sun和@@Wu基于@@抗体在@@人@@体免疫系统@@中发挥作用的@@方式@@@@,提出了一@@种用于电子政务@@网@@络安全@@的@@模型@@(ACENS)。Xia利用贝叶斯网@@络评估电子政务@@系统@@风险@@@@。李雪梅等以@@英国为@@案例@@,从数字连续性角度提出数字政@@府@@风险@@管理策略@@。Ackermann等基于@@@@前人@@研究@@@@,建立了与外包相关的@@@@“数字政@@府@@”技术@@风险@@@@分类@@,该分类包括九类@@:常规@@IT安全@@风险@@@@,机@@密性@@,完整性@@,可用性@@,性能@@,责任制@@,可靠性@@,可维护性和@@监管风险@@@@。孙帅对@@电子政府@@专用网@@络进行了安全@@评估@@,提出了物@@理层@@、网@@络层@@、系统@@层@@、应用层及管理层的@@风险@@@@。
2.在@@线服务的@@使用@@风险@@@@
正如@@前文所提到的@@@@,世界各国政府@@都在@@努力解决在@@线服务利用率低的@@问题@@,虽然@@数字鸿沟@@@@、缺乏访问途径以@@及知识@@水平可以@@在@@一@@定程度上解释部分用户的@@缺失@@,但@@对@@数字成熟度和@@信息@@技术@@访问度很高的@@国家来说@@,用户使用@@@@依然是@@个长期@@待解决的@@问题@@。Beldad等人@@的@@一@@项研究@@怀疑政府@@是@@否能够保护其敏感数据@@的@@公民不愿执行电子政务@@交易@@。这在@@我国@@@@也获得@@了类似的@@发现@@。Best等人@@的@@研究@@表明@@@@,公民参与在@@线政治活动@@的@@风险@@要高于使用@@离线媒体@@,公民感知到的@@风险@@越高@@,上网@@的@@可能性就越低@@。
3.公共行政部门内部@@以@@及实施过程风险@@@@
此类风险@@主@@要是@@指各级政府@@在@@@@“数字政@@府@@”的@@建设@@推进中各自为@@政@@,造成@@“信息@@孤岛@@”,带来的@@资源浪费@@、效率低下等众多问题@@。Dawes在@@其论文中描述了与政府@@信息@@共享有关的@@风险@@和@@收益@@,他认为@@政府@@实体之间的@@信息@@共享可以@@提高生产力@@,改善政策制定和@@整合@@公共服务@@。但@@是@@@@,这些努力通常面临技术@@@@、组织@@和@@政治上的@@障碍@@@@。在@@我国@@@@,行政管理部门内部@@管理责权不甚明确@@、体制不健全@@、对@@规定的@@执行不到位@@,给电子政务@@系统@@造成@@了致命的@@安全@@隐患@@。Mousavi和@@Pimenidis描述了社交媒体是@@如@@何实现政府@@与公民之间的@@信任增进@@。但@@是@@@@,使用@@社交媒体的@@人@@员与未使用@@社交媒体的@@人@@员之间的@@数字鸿沟@@可能会带来风险@@@@。国内相关研究@@表明@@政府@@在@@@@“政务@@云@@@@”的@@建设@@和@@使用@@过程中也会面临数字鸿沟@@加剧的@@困难@@,甚至可能面临数据@@主@@权失控等风险@@@@。
4.政策与民主@@风险@@@@
此类风险@@被描述为@@复杂的@@@@,内置于治理@@结构或技术@@基础结构本身中@@。Blakemore认为@@从风险@@社会@@的@@角度来看@@,数字政@@府@@内部@@@@的@@风险@@主@@要是@@人@@为@@制造的@@风险@@@@,是@@信息@@整合@@的@@结果与政府@@内部@@@@使用@@信息@@技术@@的@@方式@@所产生的@@不确定性造成@@的@@@@。丁翔@@、张海波也认为@@大数据@@@@等现代信息@@技术@@可能导致数据@@监控@@、隐私泄露@@、权力侵害等@@“副作用@@”。除了技术@@安全@@之外@@,社会@@问题在@@远程电子投票中也扮演者重要角色@@。且由于上层社会@@的@@数字鸿沟@@@@,以@@及文化和@@行为@@影响@@,可能使公民与政府@@疏远@@。从政治@@、经济@@、社会@@和@@技术@@视角综合分析@@电子治理@@的@@风险@@@@,则包括实施制度与决策困境@@、建设@@资金缺乏@@、数字鸿沟@@扩大@@、公民参与率低等@@。
(二@@)“数字政@@府@@”风险@@的@@研究@@评述@@
以@@往对@@于@@“数字政@@府@@”的@@风险@@研究@@较多的@@集中在@@信息@@技术@@相关的@@风险@@@@,虽然@@也有大量的@@关于政府@@与@@“数字政@@府@@”实施风险@@@@、在@@线服务风险@@等研究@@@@,但@@多是@@对@@@@“数字政@@府@@”的@@“风险@@问题@@”研究@@,缺少对@@@@“数字政@@府@@”的@@“风险@@系统@@@@”研究@@,即@@使有学者从不同视角对@@@@“数字政@@府@@”中的@@风险@@进行概述@@,但@@也并未形成@@“风险@@系统@@@@”研究@@。虽然@@“风险@@问题@@”研究@@对@@具体的@@风险@@管理确实可以@@提供帮助@@,但@@“数字政@@府@@”风险@@的@@整体性治理@@需要更为@@系统@@化的@@分析@@@@,这不能通过分布在@@众多文献中@@“风险@@问题@@”研究@@的@@简单汇总来实现@@。
(三@@)分析@@框架@@
本文借鉴等级全息建模@@@@(HHM)思想进行系统@@风险@@分析@@@@@@,通过获得@@系统@@的@@不同方面和@@社会@@因素的@@建模@@,增加稳定性和@@可靠性@@@@。政府@@组织@@包括众多部门和@@多个层级@@,“数字政@@府@@”服务对@@象遍及社会@@的@@方方面面@@,是@@一@@个大规模复杂系统@@@@。对@@大规模的@@复杂系统@@进行风险@@分析@@@@时@@,单一@@框架只是@@刻画真实系统@@的@@一@@面图@@景@@,不可能阐明风险@@全部来源@@@@,这就需要全息视角@@。全息视角采用多个视角或概念框架@@,每个概念框架关注@@系统@@的@@一@@个方面@@,多个概念框架重叠在@@一@@起就构成了系统@@的@@风险@@全景@@。全息视角方法不仅仅是@@将@@整体系@@统@@分解为@@各个风险@@平面@@,而@@且要通过等级协调的@@方式@@将@@各个风险@@平面重叠协调起来@@,获得@@风险@@的@@全息景观@@。
获得@@“数字政@@府@@”风险@@分析@@@@的@@全息视角存在@@多种可能进路@@,本文以@@社会@@技术@@系统@@理论作为@@支撑@@。社会@@技术@@系统@@理论认为@@技术@@与社会@@相互依存@@,技术@@通过社会@@功能而@@实现@@,而@@社会@@功能则是@@由技术@@产品@@、组织@@、自然@@资源@@、科学元素@@、法律规则组成的@@一@@个整体系@@统@@@@。技术@@与社会@@的@@关系包括转化@@、分解重组@@、技术@@替代@@、重构等四@@种模式@@。转化模式下@@,社会@@技术@@体制层中的@@行为@@人@@有能力采用与现有技术@@相容的@@技术@@@@,来解决社会@@需要应对@@的@@相关问题@@。分解重组@@模式下@@,社会@@技术@@体制层内的@@行为@@人@@对@@现有技术@@失去信心@@,但@@尚未有足够成熟的@@新技术@@可以@@作为@@替代@@,多种可能技术@@之间就会经历长久的@@竞争过程@@。技术@@替代@@模式下@@,现有社会@@技术@@体制相当@@稳固和@@强大@@,新技术@@被限制在@@某个范围使用@@或发展@@@@。重构模式下@@,新技术@@的@@采纳带来了对@@现有社会@@系统@@基本结构的@@改变@@,包括用户使用@@@@习惯@@、用户观念@@、规则等方面的@@变革@@。
根据社会@@技术@@系统@@的@@观点@@@@,“数字政@@府@@”利用的@@信息@@技术@@将@@政府@@活动@@通过一@@定的@@方式@@和@@规则进行配置@@,这些活动@@@@、技能@@、方式@@、规则嵌入到政府@@与社会@@@@(公众@@)的@@关系之中@@,“数字政@@府@@”的@@技术@@价值@@需要通过配置社会@@中的@@这些元素才能够起作用@@。
在@@“数字政@@府@@”内部@@,政府@@及其数字合作伙伴等行为@@人@@会尝试调整政府@@活动@@的@@内容和@@方式@@@@,以@@期@@与@@“数字政@@府@@”的@@技术@@性要求相匹配@@,如@@果匹配出现障碍@@,就会逐步失去对@@@@“数字政@@府@@”技术@@的@@信任和@@依赖@@。由于新技术@@对@@现任行为@@人@@的@@既得利益产生影响@@,技术@@与行为@@人@@的@@匹配往往障碍重重@@。
在@@“数字政@@府@@”内部@@与社会@@及公众@@关系方面@@,政府@@内在@@的@@需求与外部的@@公众@@偏好可能并不一@@致@@,若技术@@不能满足公众@@需求@@,“数字政@@府@@”内部@@必须进行适应性调整@@,否则其存续与发展@@会受到种种质疑@@。外部公众@@偏好的@@影响因素很多@@,可能来自于对@@@@“数字政@@府@@”有效性的@@担忧@@、技术@@门槛的@@限制@@、意识形态的@@影响@@、政策的@@影响等@@。
根据以@@上观点@@@@,将@@“数字政@@府@@”风险@@从其所依存的@@社会@@技术@@系统@@中展开@@,得到五@@个维度的@@风险@@@@,分别为@@@@:“数字政@@府@@”所使用@@的@@信息@@技术@@风险@@@@@@、政府@@内部@@@@(包括技术@@参与者@@)的@@技术@@与组织@@的@@整合@@风险@@@@、信息@@技术@@对@@组织@@带来的@@@@“数据@@—信息@@—知识@@”转化的@@知识@@管理风险@@@@@@、时间维度上的@@阶段与过程风险@@@@、政府@@外部的@@社会@@功能风险@@@@。五@@个维度的@@风险@@分析@@@@相当@@于全息视角的@@操作化@@,各个侧面的@@风险@@分析@@@@在@@低一@@层级上存在@@一@@定程度的@@交叠@@,但@@这并非是@@等级全息@@(HHM)的@@缺陷@@,而@@是@@构成了将@@各个风险@@侧面协调起来的@@可能性@@。以@@下对@@@@“数字政@@府@@”五@@个维度的@@风险@@进行展开分析@@@@,如@@图@@@@1所示@@。
图@@1 分析@@框架@@
三@@、“数字政@@府@@”风险@@分析@@@@
(一@@)技术@@风险@@@@
“数字政@@府@@”以@@信息@@技术@@作为@@支撑@@,是@@包含了底层基础设施体系@@@@、单位和@@系统@@内部@@业务体系@@@@、公共业务服务体系@@的@@复杂技术@@结构@@。新一@@代@@“数字政@@府@@”基于@@“大平台@@@@+微应用@@”的@@框架模式@@,实现业务应用系统@@@@@@基础平台@@@@、业务组件的@@统一@@性@@。总体框架包括@@:新一@@代@@基础设施@@、数据@@资源层@@、平台@@层@@、业务层@@、服务端@@等@@。
基础设施层采用@@“云@@+网@@+端@@”技术@@架构体系@@@@,以@@更高级的@@网@@络承载力@@、计算力@@、存储力@@、信息@@采集力为@@政务@@信息@@资源管理和@@业务运行提供基础支撑环境@@。数据@@资源层@@汇聚政府@@各职能部门的@@信息@@资源和@@社会@@信息@@资源@@,通过数据@@@@中台形成标准格式的@@政务@@大数据@@@@@@@@,数据@@资源的@@全面汇聚既为@@上层的@@业务应用提供信息@@支撑@@,也为@@政府@@业务流程@@优化和@@变革提供驱动力@@。平台@@层@@包括业务中台@@、数据@@中台@@、能力平台@@和@@运维监控@@。采用微服务框架将@@烟囱式的@@政府@@业务应用系统@@@@@@能力打散@@、拆分@@、整合@@成支撑服务和@@业务服务中心@@,对@@内实现业务解耦@@、服务集成@@,对@@外提供标准服务能力@@。业务层@@是@@数字政@@府@@的@@业务前端@@@@,包括社保@@、公安@@、应急@@、城管等政府@@各职能部门的@@服务门户@@、业务应用系统@@@@@@、科学决策支撑系统@@等@@。服务端@@是@@政府@@业务系统@@面向社会@@公众@@@@、政府@@业务人@@员@@、政府@@领导的@@入口@@,包括门户@@、移动@@App、智能终端@@设备等@@。
凡技术@@皆有风险@@@@。“云@@+网@@+端@@”技术@@架构使得@@@@“数字政@@府@@”的@@互联的@@程度前所未有的@@加强@@,但@@互联是@@一@@把双刃剑@@,也意味着风险@@源的@@大规模扩展以@@及风险@@传播的@@进一@@步放大@@。“数字政@@府@@”在@@基础设施层@@、平台@@层@@、业务层@@、服务端@@的@@各个层面都可能技术@@漏洞而@@造成@@风险@@@@。也正因为@@此@@,“数字政@@府@@”在@@技术@@体系@@结构中通过构建@@标准管理体系@@和@@安全@@管理体系@@@@,以@@确保@@应用系统@@@@设计@@、建设@@和@@运行符合相关标准@@,确保@@“数字政@@府@@”系统@@的@@正常运行@@,确保@@风险@@发生时应对@@和@@处置的@@有效性@@。
(二@@)技术@@组织@@风险@@@@
任何组织@@都具有其技术@@特征@@,新技术@@的@@引入对@@组织@@产生重大影响@@。“数字政@@府@@”将@@大量的@@信息@@技术@@引入政府@@组织@@@@,对@@原有的@@组织@@构架@@、治理@@方式@@@@、组织@@功能等构成了挑战@@。在@@技术@@与组织@@的@@磨合中@@,大量的@@组织@@维度@@风险@@不断显现@@,对@@“数字政@@府@@”价值@@的@@有效实现构成了冲击@@。
1.组织@@与技术@@的@@整合@@风险@@@@
“数字政@@府@@”与传统的@@政府@@组织@@构架存在@@冲突@@。在@@组织@@结构方面@@,“数字政@@府@@”强调信息@@共享和@@管理过程的@@互动性@@,要求政府@@体系@@拥有统一@@的@@信息@@平台@@@@,这将@@加强政府@@组织@@在@@纵向和@@横向的@@沟通与协调@@,并因此@@而@@减少组织@@的@@中间层级@@;在@@权力体系@@方面@@,“数字政@@府@@”有条件更好地处理好分权与监控的@@关系@@,通过网@@络将@@分散到政府@@各层级和@@各部门的@@权力联系起来@@,做到权力的@@分而@@不乱@@;在@@知识@@管理方面@@,“数字政@@府@@”要求工作人@@员具有更高的@@专业技能@@@@,能够把专业知识@@与信息@@知识@@结合起来@@,与同事协同@@处理各种复杂问题@@。传统的@@政府@@组织@@根据级别@@(中央@@、各级地方@@)和@@职责范围@@(税收@@,农业@@,国防等@@),由多个层次@@组成@@,许多政府@@部门习惯于孤岛工作而@@不是@@整合@@型工作@@。以@@机@@构职能为@@边界分散开发建设@@的@@信息@@系统@@在@@地方政府@@横向管理中形成了数据@@资源相互断裂的@@@@“信息@@烟囱@@”,分散的@@政府@@数据@@资源管理机@@构严重制约了政府@@数据@@的@@共享共用@@。同时@@,政府@@组织@@作为@@公共部门涉及众多组织@@和@@利益相关者@@@@,经过长期@@磨合所形成的@@治理@@结构具有很强的@@稳定性@@,不易轻易打破@@,造成@@组织@@体系@@与技术@@体系@@不相匹配的@@风险@@@@。
2.新参与者介入风险@@@@
“数字政@@府@@”给政府@@运行@@带来了更多@@的@@@@(信息@@)技术@@的@@基因@@,提升@@治理@@效率的@@同时@@也增加了政府@@运行@@的@@复杂性@@。但@@受制于政府@@规模限制@@,政府@@部门不得不通过外包等方式@@引入新的@@参与者@@,将@@“非关键性@@”技术@@系统@@或基于@@技术@@系统@@之上的@@政府@@业务流程@@@@“授权@@”给承包商@@,运用民间的@@力量来履行政府@@的@@部分职能@@,使政府@@部门从技术@@性@@、技能@@性的@@繁琐工作中解脱出来@@,集中到战略制定@@、宏观协调和@@制度建设@@上来@@,从而@@为@@实现政府@@模式的@@转变@@、行政效率的@@提高创造了有利条件@@。但@@新的@@参与者加入政府@@治理@@@@体系@@中@@,改变了原有的@@多元主@@体@@机@@制@@,必然要求@@“数字政@@府@@”中政府@@@@、新参与者的@@业务活动@@协同@@一@@致@@。然而@@@@政府@@部门@@、新参与者之间的@@管理制度短时间内难以@@充分整合@@@@,使得@@数据@@在@@跨部门领域的@@生产@@、使用@@、共享过程中引起各种矛盾冲突@@。特别是@@@@IT企业利用技术@@和@@数据@@优势@@,在@@“数字政@@府@@”的@@多元治理@@中获得@@更多@@话语权@@,侵蚀政府@@监管权力@@,甚至利用参与@@“数字政@@府@@”的@@身份便利将@@自身利益植入政府@@规则@@,以@@隐秘的@@方式@@凌驾于政府@@和@@公众@@之上@@。然而@@@@,政府@@在@@机@@构规模压力以@@及从技术@@型任务的@@繁复中脱身出来之时@@,也就意味着监管能力相对@@不足@@,不得不让渡部分控制权@@,因而@@加剧了社会@@运行的@@风险@@@@。
(三@@)知识@@管理风险@@@@
在@@知识@@管理的@@视角看来@@,“数字政@@府@@”可以@@抽象为@@一@@个由若干子系统@@组成的@@@@,不依赖于特定领域@@、特定政策@@、特定问题@@、特定技术@@的@@@@“数据@@-信息@@-知识@@”系统@@。系统@@的@@运转过程可以@@视为@@利用知识@@对@@各种数据@@所承载的@@信息@@进行整合@@进而@@输出公共政策的@@过程@@。在@@此过程中可能出现各种知识@@管理维度@@的@@风险@@@@。
1.数据@@风险@@@@
数据@@构成了@@“数字政@@府@@”的@@基础性资源@@。数据@@是@@特定的@@符号序列@@,用以@@记录@@、复制和@@传递信息@@@@。“数字政@@府@@”关注@@的@@数据@@资源不仅包括政府@@内部@@@@各种事件@@、活动@@、流程@@、制度的@@符号化记录@@,也包括@@“数字政@@府@@”公共管理及服务相关的@@外部环境与对@@象的@@符号化记录@@。数据@@的@@价值@@在@@于为@@@@“数字政@@府@@”的@@各项活动@@提供数据@@资源@@,通过构建@@比较@@完备的@@数据@@规则体系@@@@,促进数据@@资源在@@@@“数字政@@府@@”的@@不同层次@@@@、不同环节中顺畅而@@又符合要求地@@“流动@@”,通过数据@@@@“流动@@”实现数据@@@@“价值@@”的@@规模效应@@。
数据@@层面知识@@管理的@@风险@@来自于三@@个方面@@:一@@是@@能否将@@数字政@@府@@所关注@@内外部信息@@数据@@化的@@风险@@@@。与人@@类实际的@@生活世界相比@@,能够符号化形成数据@@的@@信息@@仅占很小一@@部分@@。而@@仅仅依据可数据@@化的@@信息@@进行公共管理活动@@具有偏误性风险@@@@;二@@是@@能否将@@信息@@准确数据@@化的@@风险@@@@,数据@@化相当@@于@@“测量@@”的@@工作@@,“测量@@”得是@@否准确同样具有风险@@@@;三@@是@@数据@@流动@@风险@@@@,无论在@@底层的@@算法与技术@@系统@@内部@@@@、组织@@与业务的@@应用系统@@@@内部@@@@,还是@@不同的@@@@数据@@应用系统@@@@之间@@,都可能发生数据@@@@“流动@@”的@@障碍@@,造成@@数据@@的@@势能难以@@有效实现@@。同时@@,缺少规则的@@数据@@流动@@也会造成@@数据@@失控的@@风险@@@@。
2.信息@@风险@@@@
根据信息@@论奠基人@@香农的@@经典定义@@:信息@@是@@用来消除随机@@不确定性的@@东西@@。信息@@的@@价值@@不在@@于其载体而@@在@@于其意义@@。在@@“数字政@@府@@”规划与建设@@中@@@@,基础虽然@@是@@技术@@或系统@@设计@@,但@@立足点却是@@通过对@@数据@@中信息@@的@@吸纳@@、汲取@@、整合@@,从中发现有价值@@的@@信息@@@@,不断提升@@组织@@运用信息@@的@@能力并运用于政府@@治理@@@@@@,以@@信息@@的@@有效利用实现其意义@@。
信息@@层面知识@@管理的@@风险@@主@@要在@@于政府@@能否从纷繁的@@数据@@中提取有意义的@@信息@@@@,本质上这是@@一@@种能力风险@@@@。借鉴国家能力分类框架@@,政府@@信息@@能力可划分为@@八类@@:信息@@整合@@能力@@、信息@@统领能力@@,信息@@监管能力@@、信息@@强制能力@@、信息@@吸纳能力@@、信息@@汲取@@能力@@、信息@@濡化能力@@、信息@@调控与认证能力@@。前四@@种能力是@@政府@@系统@@内部@@的@@信息@@能力@@,后四@@种是@@政府@@与外部环境与对@@象互动中的@@信息@@能力@@。任何能力的@@缺失都可能造成@@政府@@信息@@能力的@@风险@@@@。
3.知识@@风险@@@@
知识@@建立在@@信息@@基础之上@@,或理解为@@信息@@的@@真子集@@。但@@知识@@不仅仅是@@存量信息@@@@,而@@且利用知识@@产生新的@@信息@@指导新的@@行动@@。“数字政@@府@@”的@@动力源在@@知识@@层面@@,通过将@@汇聚起来的@@政府@@内外部信息@@提炼升华为@@知识@@并加以@@应用和@@创新@@,可以@@提升@@政府@@治理@@@@水平@@。“数字政@@府@@”需要的@@知识@@覆盖到从宏观到微观的@@不同应用层域@@,从顶层战略的@@社会@@整体运行思想@@,到政策制定中的@@专业领域知识@@@@,再到执行操作中用以@@提升@@行政效率的@@应用技术@@@@,甚至是@@不可言说的@@经验知识@@@@。
“数字政@@府@@”知识@@管理的@@风险@@主@@要聚集在@@三@@个方面@@:一@@是@@知识@@累积不足风险@@@@。许多知识@@以@@隐形方式@@存在@@@@,构成知识@@传播和@@知识@@学习的@@障碍@@@@,妨碍组织@@知识@@的@@积累@@。二@@是@@知识@@分布不当@@风险@@@@。知识@@需要与运用的@@人@@匹配@@,知识@@分布不当@@可能造成@@无法@@“让适当@@的@@人@@获得@@适当@@的@@知识@@@@”。三@@是@@知识@@错用的@@风险@@@@。知识@@通常存在@@适用条件和@@适用范围@@,往往事前很难辨别@@,通常只能根据事后结果来确认@@。知识@@的@@错用风险@@体现在@@难以@@从丰富知识@@中辨析哪些才是@@对@@特定治理@@问题最有价值@@的@@风险@@@@;难以@@将@@知识@@与决策进行有效匹配风险@@@@;难以@@将@@知识@@准确地传递给相应政策对@@象的@@风险@@@@。
(四@@)时间阶段与过程风险@@@@
不同的@@@@“数字政@@府@@”所蕴含的@@风险@@具有一@@定的@@普遍性@@,但@@也不会出现风险@@的@@@@“千人@@一@@面@@”现象@@,原因在@@于@@“数字政@@府@@”建设@@存在@@不同的@@@@发展@@阶段和@@不同的@@@@发展@@路径@@,因此@@需要从时间过程的@@维度审视@@“数字政@@府@@”风险@@。
1.发展@@阶段风险@@@@
信息@@技术@@不断更新迭代@@,“数字政@@府@@”建设@@也呈现出一@@个不断发展@@的@@动态过程@@,迄今为@@止已经历了三@@代@@。“数字政@@府@@”的@@不同发展@@阶段会产生不同的@@@@风险@@@@。
第一@@@@代@@“数字政@@府@@”以@@政府@@内部@@@@的@@办公自动化和@@管理信息@@系统@@的@@建设@@为@@主@@要特征@@。“数字政@@府@@”风险@@主@@要表现为@@@@@@:物@@理安全@@@@、主@@机@@安全@@@@、应用安全@@@@、数据@@安全@@等方面@@。例如@@信息@@的@@泄密@@、破坏@@、伪造@@、否认等方面的@@风险@@@@。
第二@@@@代@@“数字政@@府@@”以@@网@@络技术@@为@@基础@@,促进政府@@部门之间的@@工作@@协同@@和@@资源共享@@,并面向社会@@公众@@提供统一@@的@@在@@线@@欧宝娱乐靠谱吗 。“数字政@@府@@”风险@@防护主@@要依赖防火墙@@、入侵检测和@@病毒防范等组成@@。但@@随着恶意用户攻击手段的@@不断更新迭代@@,系统@@维护也变得更加复杂和@@捉襟见肘@@。
现阶段为@@第三@@代@@“数字政@@府@@”以@@移动@@互联@@、云@@计算@@、大数据@@@@等技术@@为@@基础@@,以@@“顾客@@@@”为@@中心进行政府@@部门流程@@的@@横向整合@@@@,通过双向互动为@@公众@@提供高质量服务的@@数字治理@@@@。在@@“数据@@采集@@—数据@@整合@@@@—数据@@提炼@@—数据@@挖掘@@—数据@@发布@@”的@@新型数据@@链中@@,数据@@的@@安全@@防护变得更加困难@@,同时@@数据@@的@@分布式@@、协作式@@、开放式处理也使数据@@泄露的@@风险@@增大@@。
2.路径依赖风险@@@@
“数字政@@府@@”建设@@具有累积性@@,并不会完全跟随技术@@的@@更新迭代同步跟进@@。我国@@“数字政@@府@@”建设@@的@@最初阶段聚焦于将@@计算机@@技术@@应用于政府@@部门内部@@业务管理中@@,以@@部门级业务系统@@为@@主@@@@,之后大规模建成了@@“两网@@一@@站四@@库十二@@金@@”1的@@“数字政@@府@@”体系@@。“两网@@一@@站四@@库十二@@金@@”涉及信息@@基础设施建设@@及整合@@@@、信息@@资源开发@@、信息@@技术@@应用等领域@@,基本覆盖了我国@@电子政务@@亟待建设@@的@@诸方面@@。其特点各异@@,又相互渗透和@@融合@@,初步搭建起我国@@电子政务@@建设@@的@@基本框架@@。
路径依赖理论认为@@@@:初始成本@@、学习效应@@、适应性预期@@@@、以@@及既得利益约束等因素的@@存在@@@@,会导致@@“数字政@@府@@”建设@@会沿着既定的@@方向不断得以@@自我强化@@。现今@@“数字政@@府@@”发展@@已进入以@@云@@计算@@@@、大数据@@@@、移动@@互联网@@@@等现代信心技术@@为@@特征的@@第三@@个发展@@阶段@@,已经建成的@@@@“两网@@一@@站四@@库十二@@金@@”体系@@可能对@@我国@@迈入@@“数字政@@府@@”第三@@阶段构成路径依赖的@@风险@@@@。主@@要表现为@@@@:应用系统@@@@“纵强横弱@@”、“信息@@孤岛@@”林立@@,在@@纵向信息@@互联互通方面进行得相对@@较好@@,而@@横向信息@@的@@互联互通方面则困难重重@@。“重复建设@@@@”依然存在@@@@,横纵交错的@@政府@@管理机@@制造成@@政府@@重复投资@@,多个部门重复建设@@@@政务@@云@@@@平台@@@@、大数据@@@@平台@@的@@现象@@已然存在@@@@,从某种程度上来说新技术@@也催生了@@“信息@@孤岛@@”的@@繁殖@@,不利于整体型政府@@的@@建设@@@@。数据@@管理难度大@@,多头管理使得@@各类数据@@统计口径不一@@@@、底数不清@@、数据@@不实@@,各类基础性@@、源头性@@、苗头性社会@@问题得不到及时反应和@@防控@@。数据@@资源利用率低@@,有些地方政府@@已建大数据@@@@平台@@@@,但@@缺少将@@基础数据@@资源与业务数据@@深度融合的@@能力@@,导致大量的@@信息@@资源没有被充分利用@@,造成@@数据@@资源的@@浪费@@。
(五@@)社会@@功能与价值@@风险@@@@
对@@“数字政@@府@@”的@@评价不应局限于技术@@的@@先进性@@、系统@@的@@完备性等层面@@,而@@须从社会@@价值@@尺度来考察@@“数字政@@”是@@否增进了公共服务@@,是@@否促进了公众@@参与@@,是@@否改善了政府@@治理@@@@@@,是@@否有利于国家竞争与安全@@等作为@@评判@@。“数字政@@府@@”在@@实现社会@@价值@@方面已经显现了其巨大的@@作用@@,如@@:更为@@便捷的@@服务和@@更广的@@服务范围@@,更透明的@@政务@@信息@@公开等@@。但@@其可能的@@负面风险@@也需要严肃对@@待@@。
1.公众@@使用@@不足风险@@@@
“数字政@@府@@”对@@治理@@效率的@@提升@@具有一@@定的@@应然性@@,是@@建立在@@技术@@手段改造@@“主@@-客@@”关系的@@假设之上的@@@@,认为@@客@@体具有被动性@@,会服从技术@@性手段服务于主@@体@@的@@目的@@性@@。但@@“数字政@@府@@”所提供的@@公共服务等面对@@的@@是@@@@“主@@-主@@”关系类问题@@,其功能的@@有效发挥必须得到公众@@主@@体@@的@@支持和@@配合@@。“数字政@@府@@”作为@@政府@@工具@@,公众@@使用@@率低下成为@@@@“数字政@@府@@”建设@@的@@重大风险@@之一@@@@。许多地方政府@@轰轰烈烈推出@@“数字政@@府@@”建设@@,在@@硬件配置上均达到了相当@@水准@@,但@@在@@内容@@、功能服务方面却是@@@@“花架子@@”。“数字政@@府@@”在@@发展@@之初@@,由于技术@@手段和@@管理方式@@的@@欠缺@@,导致功能不够友好@@、问题不断甚至不如@@传统服务方式@@@@,对@@公众@@造成@@困扰@@。“数字政@@府@@”的@@虚拟化运行方式@@也使公民缺乏安全@@感@@,一@@些信息@@安全@@事件进一@@步加深了公民对@@电子化公共服务的@@质疑@@@@。消除公民对@@@@“数字政@@府@@”的@@质疑@@,促进公民信任的@@生成是@@@@“数字政@@府@@”深入发展@@不断提高公众@@使用@@率的@@前提@@。
2.不均等服务风险@@@@
信息@@与通信技术@@的@@发展@@给社会@@带来便利与机@@会的@@同时@@@@,也带来不同人@@群间发展@@机@@会的@@差异@@。社会@@中不同社会@@群体对@@互联网@@@@在@@@@“可及@@”(have or not have)和@@“使用@@”(use or not use)上的@@差异被称为@@@@“数字鸿沟@@”。“可及@@”指一@@个国家的@@信息@@政策和@@信息@@基础设施供给是@@否到位@@,“使用@@”指用户是@@否因信息@@技术@@应用的@@差异而@@产生不平等@@。在@@我国@@@@,信息@@接入设施覆盖性不断扩展使得@@@@“可及@@”差异性明显缩小@@,但@@“使用@@”差异所造成@@的@@数字鸿沟@@并非仅仅依靠政府@@与社会@@的@@努力所能改变@@。影响我国@@@@“使用@@”差异的@@主@@要因素包括年龄@@、收入@@、受教育程度等诸多方面@@。有研究@@表明@@@@:年龄较轻@@、收入@@和@@受教育程度较高的@@阶层信息@@化水平较高@@,属于信息@@富有群体@@;而@@年龄较高@@、低收入@@和@@受教育程度低的@@阶层处在@@信息@@化进程的@@弱势地位@@,甚至被隔离于信息@@化之外@@。“数字鸿沟@@”的@@现实导致@@“数字政@@府@@”中公众@@参与和@@公共服务的@@提供必然是@@不平衡的@@@@。
3.公民信息@@泄露风险@@@@
现代社会@@是@@公民权利意识高涨的@@社会@@@@,隐私权被视为@@公民基本权利之一@@@@。信息@@时代的@@到来对@@公民隐私与信息@@安全@@构成严重挑战@@。随着互联网@@@@@@、物@@联网@@@@、传感网@@@@、云@@计算@@等@@IT与通信技术@@的@@迅猛发展@@@@,“人@@、机@@、物@@”三@@元世界在@@网@@络空间@@中引发数据@@规模几何式增长@@,人@@的@@各种活动@@都不可避免的@@留下其信息@@痕迹@@。信息@@效率与隐私权的@@悖论就在@@于若想获得@@更好的@@信息@@技术@@服务就必须让渡个人@@信息@@的@@使用@@和@@信息@@系统@@中的@@互联共享@@,而@@让渡了个人@@信息@@的@@使用@@也就打开了信息@@泄露的@@后门@@。虽然@@世界各国普遍加强对@@个人@@信息@@的@@保护@@,但@@个人@@保护其隐私的@@难度在@@加大@@,大数据@@@@等信息@@技术@@对@@个人@@信息@@最大的@@影响是@@模糊了隐私信息@@与非隐私信息@@的@@界限@@,个人@@隐私的@@可保密性急剧下降@@。
“数字政@@府@@”是@@建立在@@信息@@技术@@与海量的@@政府@@与社会@@信息@@基础之上@@,“数字政@@府@@”运行上同样存在@@类似于信息@@安全@@困境的@@风险@@@@,所不同的@@@@是@@@@:个人@@隐私与信息@@泄露作为@@社会@@行为@@时@@,政府@@是@@作为@@较为@@超脱的@@监管方@@;而@@个人@@隐私与信息@@泄露来自于政府@@行为@@时@@,政府@@责任和@@相关政治后果的@@严重性有时是@@政府@@难以@@承担的@@@@,可能会降低发展@@@@“数字政@@府@@”的@@意愿@@。
4.治理@@疏离风险@@@@
传统的@@政府@@运行@@以@@人@@际方式@@为@@主@@@@,公共服务等政府@@行为@@通过其基层工作人@@员与公众@@直接交往的@@方式@@完成@@,公众@@也是@@在@@这种直接交往中感知政府@@的@@政策@@、管理与服务@@,产生情感性的@@政府@@信任@@,形成比较@@紧密的@@治理@@关系@@。在@@“数字政@@府@@”背景下@@,原有的@@政府@@@@-公众@@接触方式@@将@@发生重大变化@@,中间隔着一@@重厚厚的@@技术@@幕布@@,公众@@需要透过技术@@才能感知到政府@@的@@面貌@@,这种间接交往方式@@虽然@@可能带来技术@@性效率@@,但@@却淡化了政府@@的@@人@@格形象@@,公众@@体会不到政府@@行为@@的@@温度@@,产生治理@@关系上的@@疏离现象@@@@。特别是@@@@在@@需要政府@@与公众@@紧密互动的@@领域@@,治理@@疏离甚至会严重损害政府@@的@@合法性@@,例如@@电子投票的@@便捷性与非现场性可能使公众@@在@@投票时无法产生庄重感与公共责任意识@@,类似于电子支付时可能的@@非理性冲动和@@随意性@@。“数字政@@府@@”建设@@中@@技术@@的@@过度使用@@可能破坏@@政府@@@@-公众@@间@@“自然@@”的@@交往关系@@,提高了办事效率却弱化了关系属性@@,产生治理@@疏离风险@@@@@@。
5.国家安全@@风险@@@@@@
“数字政@@府@@”可能成为@@国家竞争中信息@@战的@@攻击对@@象@@,从而@@产生的@@国家安全@@风险@@@@@@表现为@@@@:第一@@@@,国家安全@@信息@@泄露风险@@@@。政府@@占据着国家治理@@中心的@@地位@@,使得@@“数字政@@府@@”汇聚了大量的@@政府@@各职能部门信息@@资源和@@海量社会@@信息@@资源@@,其中@@包含着许多敏感的@@国家安全@@信息@@@@。在@@大数据@@@@背景下@@@@,国家保守其秘密的@@能力也在@@变得脆弱@@。通过数据@@@@分析@@与挖掘从海量的@@不同种类的@@数据@@中进行搜索@@@@、比较@@,寻找数据@@之间的@@相关性@@,进而@@推断出具体信息@@@@,涉及国家安全@@信息@@的@@泄露渠道不断增多@@。第二@@@@,国家功能被蓄意攻击的@@风险@@@@。在@@“数字政@@府@@”建设@@中@@,信息@@系统@@的@@漏洞缺陷是@@难以@@避免的@@@@,包括系统@@设计的@@缺陷@@@@、隐含于软硬件中的@@漏洞@@、系统@@集成的@@配置漏洞@@,以@@及某些管理薄弱环节等@@。外部敌对@@势力可能蓄意通过各种手段对@@政务@@信息@@系统@@的@@组件@@、结构和@@信息@@进行更改@@、移动@@和@@销毁等@@,直接危及@@“数字政@@府@@”的@@运行@@,严重时会引起整个系统@@的@@瘫痪和@@不可恢复@@。“数字政@@府@@”一@@方面为@@社会@@提供公共服务@@,另一@@方面涉及国家秘密@@。盲目的@@信息@@公开可能导致重要信息@@泄露@@,过于保守的@@安全@@策略可能妨碍其应有的@@社会@@功能@@,寻找恰当@@的@@平衡对@@@@“数字政@@府@@”提出了严峻挑战@@。
四@@、“数字政@@府@@”的@@风险@@治理@@方向@@
任何组织@@的@@活动@@都会涉及风险@@@@。政府@@作为@@一@@个庞大的@@组织@@体系@@@@,其活动@@和@@影响范围遍及社会@@各个领域@@,而@@“数字政@@府@@”的@@出现可能将@@政府@@风险@@所涉及的@@深度@@、广度@@,以@@及其扩散性前所未有的@@放大@@,这些风险@@会不同程度的@@影响政府@@公共目标的@@实现@@,关系到政府@@组织@@中从政策制定到政策执行的@@各种活动@@@@,包括各个过程和@@具体项目@@,表现在@@公共服务@@、社会@@治理@@@@、政府@@运行@@、声誉与信任等各个方面@@。必须以@@系统@@化的@@风险@@治理@@模式防范与化解@@“数字政@@府@@”可能的@@重大风险@@@@,不要将@@小风险@@转变为@@大风险@@@@,将@@局部风险@@转变为@@系统@@性风险@@@@。主@@要的@@治理@@方向包括@@:
构建@@“数字政@@府@@”的@@风险@@管理体系@@@@。系统@@的@@风险@@管理不能采取头痛医头的@@应急@@处置模式@@,而@@需要建立适配性的@@风险@@管理体系@@@@@@。风险@@管理体系@@的@@要素包括@@:风险@@管理方针@@、制度与程序@@、组织@@与职责@@、资源分配@@、利益相关者@@、技术@@方法与工具等@@。其中@@,风险@@管理方针@@界定了管理目标@@、组织@@的@@风险@@偏好@@、资源分配@@和@@绩效考核方式@@@@。组织@@与职责@@是@@实施风险@@@@管理的@@载体@@。制度与程序@@建立整个组织@@的@@风险@@管理计划@@,以@@保证风险@@管理嵌入到组织@@的@@所有活动@@和@@过程中@@。
夯实@@“数字政@@府@@”的@@风险@@管理过程@@。这里包含两个过程的@@嵌套@@:一@@是@@在@@风险@@管理过程@@,从明确环境@@、风险@@识别@@、风险@@分析@@@@、风险@@评价@@、风险@@控制@@,到监督与检查@@、沟通与评审的@@完整过程循环@@。二@@是@@在@@政府@@活动@@过程@@,将@@风险@@管理嵌入到@@“数字政@@府@@”的@@各个层次@@和@@活动@@之中@@,这不仅仅包含@@“数字政@@府@@”的@@技术@@系统@@风险@@管理@@,更需要包含@@“数字政@@府@@”所覆盖的@@广泛的@@政府@@活动@@的@@风险@@管理@@。
协同@@“数字政@@府@@”的@@风险@@治理@@主@@体@@@@。“数字政@@府@@”的@@引入使得@@政府@@治理@@@@活动@@变得更为@@复杂@@。数字企业等外部参与人@@介入到政府@@活动@@中@@,使得@@“数字政@@府@@”的@@风险@@来源@@更为@@多样化也更加不可控@@,这就要求政府@@的@@风险@@管理活动@@必须以@@协同@@众多参与者的@@@@“治理@@”方式@@来实现@@,系统@@的@@风险@@管理不能因为@@多元治理@@主@@体@@的@@协同@@问题而@@断裂@@,这不仅要求在@@制度与程序@@上厘清各风险@@治理@@主@@体@@的@@关系与职责权力@@,也需要政府@@组织@@在@@风险@@治理@@中展现领导力@@,协同@@数字政@@府@@的@@各个风险@@治理@@主@@体@@共同建构好风险@@治理@@的@@防线@@。
