1引言@@
2017年@@5月@@27日@@，在@@贵阳市举行的@@@@2017年@@中国国际大数据@@产业数博会上@@，中国首个地方政府@@数据@@开放@@指数@@《中国地方政府@@数据@@开放@@平台@@报告@@》发布@@。这一报告定期发布@@@@“开放数林指数@@”，精心测量@@“数木@@”们的@@粗细@@、密度@@、材质与价值@@。为确定各个指标的@@权重@@，报告出品方邀请@@50多位我国数据@@开放领域的@@学者和数据@@开发利用专业人士组成专家评委会对@@各项评估指标的@@相对@@重要性进行排序@@，以反映第三方学术机构的@@专业视角和数据@@利用者们的@@实际需求@@，被排在@@最重要位置的@@指标是@@“数据@@集价值@@”。
可见@@，各界对@@高价值数据@@具有较高需求@@，但@@开放政府@@数据@@价值@@是在@@价值评价@@基础上而得出@@，而且开放政府@@数据@@的@@价值@@创造和价值评价@@之间存在@@密切联系@@。然而@@，目前存在@@开放政府@@数据@@价值@@的@@研究相对@@较少@@，大多围绕案例@@、价值生成@@、商业模式等@@，但@@没有对@@开放政府@@数据@@价值@@与评价的@@内涵@@@@、理论支撑@@、意义和应用框架进行探讨@@。因此@@，本文从价值角度分析开放政府@@数据@@@@，以期丰富开放政府@@数据@@领域的@@价值@@理论@@。
2开放政府@@数据@@价值@@的@@内涵@@与层次@@划分@@
2.1开放政府@@数据@@价值@@的@@含义@@
要认识开放政府@@数据@@价值@@@@，首先要明白公共价值@@的@@概念@@。公共价值@@观由@@Moore提出@@，他认为行政组织@@不可避免地要作出决策@@，因而管理@@者必须清楚最优决策的@@制定@@。正如@@民营组织@@创造私人价值一样@@，公共组织@@也应该为公民和其他利益相关者@@创造@@“公共价值@@”。伴随着商品和服务@@买卖并且交易产生利润@@，私人价值就产生了@@，而且这种价值比较容易辨别和衡量@@。但@@是@@，公共价值@@是政府@@生产社会福利的@@产品@@，而市场机制不能保证其得到平衡生产@@。一部分公共价值@@来源@@于这些利益的@@直接效用@@，另一部分来源@@于公平和公正性生产和分配@@，并通过公共机构适当的@@预算和生产来满足公众的@@需求@@。
可见@@，诸如@@效率与效益的@@衡量标准不一定是衡量政府@@决策和服务@@的@@唯一评价标准或@@者主要衡量标准@@。因此@@，Moore提出@@了很多观点@@@@，如@@“政治中立原则@@”“政策分析@@”“项目评估@@”“顾客满意度调查@@”，这些不以结果导向的@@核心价值观可以确定公共部门中价值产品的@@范畴@@，从而打破传统的@@格局@@。就公共组织@@而言@@，其目标是通过公共价值@@来使公共机构满足公众需求@@。
因此@@，结合对@@公共价值@@的@@理解@@，可以将开放政府@@数据@@价值@@表述为@@：开放政府@@数据@@价值@@是以开放政府@@数据@@这一形态通过对@@公众价值追求的@@满足而实现对@@公众的@@价值@@的@@直接表达和完整反映@@。结合公共价值@@可以发现@@，关于开放政府@@数据@@的@@价值@@@@，存在@@多元的@@价值@@取向@@，而且公众都有自己的@@看法@@，因而最终开放政府@@数据@@是否创造价值@@，是一个集体的@@判断@@。就自身特性而言@@，开放政府@@数据@@价值@@具有相对@@性@@，即随着时间的@@推移@@，形成的@@价值@@观念根据利益集团和阶级所在@@位置而发生改变@@。
2.2开放政府@@数据@@价值@@的@@层次@@分析@@
随着公共事务日@@益复杂@@，公共部门认识到仅靠单一方法@@和工具难以实现有效治理@@，罗森布鲁姆在@@此基础上@@提出@@了多元公共行政观@@，强调从多元视角来研究公共行政@@。作为公共行政的@@范畴@@，开放政府@@数据@@价值@@也应当从不同角度进行理解@@。从管理@@学角度来看@@，一般管理@@理论代表人物法约尔认为@@，管理@@就是实行计划@@、组织@@、指挥@@、协调和控制@@@@。作为管理@@学的@@一个方面@@，政府@@数据@@资源管理@@同样@@服务@@于这几个层面@@。因此@@，开放政府@@数据@@价值@@的@@管理@@学层面包括@@：开放政府@@数据@@的@@决策价值@@、组织@@价值@@、领导价值和控制@@价值@@。这几个层面之间相互联系@@，最终实现管理@@的@@目的@@@@。
从经济学角度来看@@，数据@@本身价值无法评价@@，而是通过数据@@服务@@来呈现@@。换言之@@，数据@@本身没有价值@@，而是由数据@@与其他因素的@@组合@@，如@@创新@@的@@想法@@、现有服务@@不足@@、新@@型数据@@处理技术@@（如@@“大数据@@分析@@”方法@@）或@@服务@@供给的@@新@@技术@@，如@@智能手机甚至@@“物联网@@”（如@@车载导航@@系统@@）。这些增值发生在@@政府@@数据@@再利用的@@价值@@链上@@，因而通过分析价值链@@，有助于更好地对@@政府@@数据@@增值产品与服务@@进行定性分析@@。澳大利亚政府@@在@@其发布@@的@@报告中提到@@，开放政府@@数据@@价值@@链模型包括数据@@创造@@、整合@@和组织@@@@、处理编辑和包装@@、开发和传播@@。
为此@@，开放政府@@数据@@价值@@增值的@@经济学模型可以界定为@@：V=V0+?V=V0+?V1+?V2。其中@@，V0是政府@@数据@@的@@初始价值@@；?V是政府@@数据@@的@@增量价值@@，而且是与政府@@数据@@资源未被开发之前的@@价值@@含量进行对@@比得出@@；?V1=f（数据@@加工@@、组织@@、整合@@、集成@@）；?V2=f（数据@@的@@应用@@、管理@@、控制@@）。因此@@，经济学角度的@@开放政府@@数据@@价值@@包括政府@@数据@@的@@基本价值和政府@@数据@@使用后的@@效果价值@@。
3国外开放政府@@数据@@价值@@评价进展@@
英国陆地测量部委托@@ConsultingWhere和经济咨询@@公司伊索塔斯曼公司@@（ACILTasman）基于英国商业@@、创新@@和技能部的@@利益来评价@@OSOpenData（气象数据@@开放@@）的@@经济影响@@、成功与否以及相应好处@@，并告知陆地测量部开放数据@@的@@未来进展@@。这种评价使用自向上方法@@@@，该方法@@包括案例研究和可计算一般均衡模型@@（CGE）。评价结论包括@@：OS开放数据@@行动能在@@@@2016年@@为@@GDP贡献净收益@@1300万至@@2850万欧元@@，这些收益主要来自净生产力收益和额外@@的@@税收收入@@；在@@2016年@@真正的@@国家可支配收入增加@@1020万至@@2410万欧元@@。
Manyika等以全球范围政府@@@@、企业和个人@@的@@开放数据@@为对@@象@@，采用自下而上方式@@，检查微观经济的@@产业趋势@@，从收入@@、存储和经济盈余角度发现开放数据@@如@@何创造经济价值@@，但@@未估计通过使用开放数据@@所能带来的@@社会利益@@。它估计开放数据@@所带来的@@潜在@@价值主要分布在@@七个领域@@：教育@@、交通@@、消费产品@@、电力@@、石油和天然气@@、健康保健和消费金融@@。结果显示@@，在@@全球范围开放数据@@@@，每年@@将产生@@3万亿美元@@的@@收益@@（约为全球@@GDP的@@4%）。该报告旨在@@推动公共部门和私营部门采用和管理@@开放数据@@的@@议程@@，并提出@@要解决专有数据@@的@@隐私和保护问题@@，才能实现开放数据@@的@@所有价值@@。该报告是唯一针对@@全球开放数据@@潜力的@@研究@@。
Scgoe研究加拿大企业如@@何更好地获取和利用政府@@的@@高价值数据@@@@，从而释放强大经济潜力@@；回顾其他政府@@在@@收集@@、存储和转换开放数据@@方面的@@过程和实践@@；利用调查结果为政府@@提供关注@@方向和建议@@，即改善高价值数据@@的@@收集@@、存储和转换方式@@，从而促进公众有效存取和利用开放数据@@@@，推动作为信息经济一部分的@@经济增长@@。
Ubaldi突出了开放政府@@数据@@计划制定的@@主要原则@@、概念和标准以及计划执行可能产生的@@问题@@。它强调开放政府@@数据@@的@@机会@@：开放政府@@数据@@和数据@@分析可以提供给政策制定者@@，使公共部门在@@这一议程上具有更全面了解@@。由于几乎没有分析和证明开放政府@@数据@@计划的@@影响和精确价值@@，因而该研究提出@@了一个针对@@开放政府@@数据@@的@@分析框架@@（适用于计划的@@事后和事前分析@@）和一组在@@整个@@OECD国家所收集的@@相关数据@@@@。据此@@，它得出结论@@：开放政府@@数据@@免费@@，可以产生更多@@的@@再利用者@@，进而可以刺激经济以及向政府@@提供税收收入@@；数据@@应该以机器可读和开放格式发布@@@@，而这需要在@@@@IT基础设施@@、技能和时间上进行大量投资@@。
WorldBank研究开放数据@@的@@经济潜力@@，认为尽管发布@@的@@开放数据@@经济潜力的@@估算不断变化@@，而且估算方法@@存在@@困难@@，但@@潜力确实非常大@@。它回顾了那些十年@@前并不存在@@而后来使用开放数据@@的@@企业的@@最新@@数据@@@@。结果显示@@，这些企业都是受开放数据@@所驱动@@，并且现在@@价值至少@@10亿美元@@。它讨论了使用开放数据@@的@@五个典型的@@企业@@，并一一列举了具体例子@@，阐述了被证明最有可能导致普遍的@@业务采用和创新@@的@@数据@@类型@@。在@@此基础上@@，它提出@@了一些政策建议和行动@@，促使政府@@可以从它们数据@@中获得最大的@@经济增长@@。在@@政府@@运作的@@过程中@@，数据@@被收集旨在@@协助制定政策@@、资源分配或@@满足立法要求@@，数据@@收集本身被证明是合理的@@@@。
此外@@，许多国际研究报告也对@@开放政府@@数据@@的@@价值@@进行评价@@（见表@@1）。
4开放政府@@数据@@价值@@评价的@@意义@@
4.1有助于政府@@数据@@资源配置@@，提供决策支持@@
作为开放政府@@数据@@中的@@重要环节@@，开放政府@@数据@@评价得到图书情报学的@@日@@益关注@@@@。当前@@，具有代表性的@@评价项目包括@@：联合国的@@@@“开放政府@@数据@@调查@@”、经济合作与发展组织@@的@@@@“开放政府@@数据@@指数@@”、开放知识基金会的@@@@“全球开放数据@@指数@@”、万维网的@@@@“开放数据@@晴雨表@@”、世界银行的@@@@“开放数据@@准备度@@”。尽管这些项目从不同评估视角@@，利用不同评估指标和方法@@来进行评估@@，但@@“实际上@@重点关注@@开放政府@@数据@@的@@评估@@，特别是经济以及公共和社会价值的@@实现@@”。为了更好地通过以评促发展@@，有必要在@@对@@政府@@数据@@的@@开放情况进行评估的@@基础上@@，加强对@@开放政府@@数据@@价值@@进行评估@@，以明确政府@@数据@@开发利用的@@成效@@。
实际上@@，20世纪@@70年@@代以来@@，随着各国政府@@面临财政@@、管理@@等一系列危机@@，各国政府@@开始主张以私营部门的@@管理@@方式来提高政府@@绩效@@。各国对@@电子政务@@建设的@@投入越来越大@@，“电子政务@@投资黑洞@@@@”问题也得到政府@@及服务@@对@@象的@@关注@@@@。于是@@，各国政府@@积极引入企业管理@@理念和方法@@@@，而这一方法@@注重成本@@@@-效益分析@@，能够剖析开放政府@@数据@@投资中的@@@@“黑洞@@”现象@@，对@@“IT生产率悖论@@”进行更清晰的@@解释@@，为开放政府@@数据@@领域的@@投资项目提供了投资后评价方法@@@@。这种研究转换思维@@，将研究视角转向开放政府@@数据@@的@@产出上@@，促使政府@@调整开放政府@@数据@@上的@@经费投入@@，形成具有科学化的@@投资决策@@。
4.2有助于掌握开放政府@@数据@@创新@@效用@@，制定优化的@@价值@@实现策略@@
当前@@存在@@的@@一个困难是@@，如@@何衡量开放数据@@对@@政府@@部门所产生的@@利益@@。像其他消费者一样@@，公共机构也是数据@@服务@@的@@购买者@@。事实上@@，在@@某些情况下@@，政府@@数据@@被数据@@服务@@提供商进行聚合或@@浓缩后@@，被政府@@买回@@。过去五年@@@@，政府@@使用开放数据@@的@@数量已经得到巨大突破@@：从加拿大英属哥伦比亚省开放数据@@门户上数据@@下载的@@三分之一都是来自本省的@@互联网@@地址@@；西班牙加泰罗尼亚地区对@@欧盟指导的@@@@INSPIRE项目所托管的@@地理空间@@数据@@开放元数据@@@@，使公共部门节约了成本@@和提高了效率@@，使其六个月@@就收回了四年@@的@@开发成本@@@@。
可见@@，政府@@数据@@得到开放利用@@，但@@有待评价的@@是@@：大规模组合数据@@源和模式所产生的@@新@@知识@@；开放政府@@数据@@影响数字服务@@和信息服务@@的@@创新@@@@，还能从多大程度上影响更广泛的@@公共部门改革@@；数据@@驱动的@@创新@@能带来多大好处@@。例如@@@@，在@@一些案例中@@，数据@@驱动的@@创新@@所带来的@@好处可能会从一个产品或@@服务@@向另一个产品或@@服务@@来转移消费@@，或@@者从一个企业转移到另一个企业@@，因而这仅仅是价值再分配而不是价值创造@@。必须回答的@@问题是@@，数据@@驱动的@@创新@@产生多少@@“新@@”或@@“额外@@”的@@价值@@。一般来说@@，人们不清楚公共和私营部门产品和服务@@的@@全部范围@@，因而作为其中@@重要组成部分的@@政府@@数据@@也没有得到全面了解@@。通过对@@开放政府@@数据@@开展各项服务@@的@@效益进行调查和分析@@，有助于弄清这些服务@@能够产生多大效益@@。这些分析结果有助于国家和社会了解开放政府@@数据@@所带来的@@显著效益@@，从而制定优化的@@价值@@实现策略@@@@。
5开放政府@@数据@@价值@@评价的@@支撑理论@@
5.1成本@@效益分析@@@@
成本@@-效益分析@@是以经济学的@@价值@@理论来评价某项投资建设的@@成本@@和效益的@@一种方法@@@@，它以寻求在@@投资决策上如@@何以最小的@@成本@@获得最大的@@收益为目的@@@@。当前@@，各国纷纷投资来挖掘大数据@@金矿@@，如@@美国国家气象服务@@每年@@向私营气象行业资助约@@15亿美元@@；2012年@@美国政府@@投资@@2亿美元@@推动大数据@@的@@核心技术研发@@；美国国防部计划每年@@投资@@2.5亿美元@@开展一系列大数据@@研究@@。在@@此背景下@@，人们关心的@@问题是@@，随着公共资金对@@开放政府@@数据@@投入的@@加大@@，开放政府@@数据@@为社会带来什么@@。因此@@，有必要从经济学的@@角度@@，通过衡量成本@@和收益来评价开放政府@@数据@@价值@@@@。开放政府@@数据@@创造的@@价值@@包括直接价值和间接价值@@。
前者是指通过开放政府@@数据@@@@对@@生产或@@消费所产生的@@直接效果@@，主要通过如@@下方面体现@@：开发新@@型产品和服务@@@@、提高税收收入@@、产生就业机会等投资价值和市场价值@@。后者是指通过开放政府@@数据@@@@能间接产生的@@效益@@。例如@@@@，开放政府@@数据@@能够加强公民参与@@、促进政府@@之间的@@跨部门合作@@、推动公共服务@@智慧化供给等数据@@利用所产生的@@社会和经济影响@@。在@@具体评价操作中@@，也可以借鉴成本@@效益分析@@@@中消费者剩余方法@@@@、意愿支付方法@@@@、时间成本@@方法@@来开展价值评价@@@@。基于以上分析可知@@，利用成本@@@@-效益分析@@法来进行开放政府@@数据@@价值@@评价@@，是必要而且可行的@@@@。
5.2利益相关者@@理论@@
1963年@@，美国斯坦福研究所@@（StanfordResearchInstitute）首次@@使用了@@“利益相关者@@”这一术语@@，并认为对@@企业来说存在@@这样一些利益群体@@，如@@果没有他们的@@支持@@，企业就无法生存@@。1984年@@，弗里曼@@（R.EFreeman）出版了@@《战略性管理@@@@：一种利益相关者@@方法@@@@》一书@@，明确提出@@了利益相关者@@管理@@理论@@，并在@@@@1988年@@将利益相关者@@定义为@@：“那些因公司活动受益或@@受损@@，其权利也因公司活动而受到尊重或@@侵犯的@@人@@”。在@@开放政府@@数据@@中@@，利益相关者@@主要包括政府@@组织@@@@、非政府@@组织@@@@、个人@@。
对@@于政府@@而言@@，开放政府@@数据@@在@@政府@@业务@@、决策制定和资源分配发明和提供了新@@的@@运作方式@@，从而改善政府@@运作效率@@。对@@于非政府@@组织@@@@而言@@，开放政府@@数据@@有助于社会组织@@通过对@@政府@@数据@@利用来改善服务@@交付@@、保护环境等@@，推动商业组织@@在@@追求商业性开发并提供创新@@的@@增值服务@@@@。对@@于个人@@而言@@，开放政府@@数据@@促使公众参与@@，如@@通过新@@开发的@@应用程序共同发展和合作生产的@@服务@@@@。众多利益相关者@@之间价值的@@分布将根据其特定的@@兴趣和对@@政府@@数据@@的@@期望而不同@@，它们从政府@@数据@@开放@@中所得到的@@好处也不同@@。因此@@，开放政府@@数据@@的@@每个行动应为各种来自组织@@内外的@@利益相关者@@提供价值@@，而且在@@开放政府@@数据@@价值@@评价中应当考虑这些多元利益要求进行评价@@。
5.3新@@公共服务@@@@理论@@
罗伯特@@·登哈特夫妇提出@@的@@新@@公共服务@@@@理论@@对@@开放政府@@数据@@价值@@评价具有重要的@@理论指导意义@@。所谓的@@@@“新@@公共服务@@@@”，指的@@是关于公共行政在@@以公民为中心的@@治理系统中所扮演的@@角色的@@一套理念@@。它的@@主要核心思想为@@:服务@@于公民@@，而不是服务@@于顾客@@；追求公共利益@@;重视公民权胜过重视企业家精神@@；思考要具有战略性@@，行动要具有民主@@；承认责任并不简单@@；服务@@，而不是掌舵@@；重视人@@，而不只是重视生存率@@。该理论强调注重公民权@@，突出公共服务@@中的@@公民导向@@，并对@@公民服务@@需求进行积极回应@@。同样@@，开放政府@@数据@@作为一项重要的@@公共服务@@@@，政府@@在@@向公民提供这项服务@@时@@，应当强调服务@@质量@@，提供高价值的@@政府@@数据@@@@；政府@@在@@开放数据@@时@@，应当以公民为中心@@，依照公民的@@信息需求作为开放数据@@的@@依据@@，促使它们能够通过社会性开发和商业性开发@@，从而创造价值@@；科学确定开放政府@@数据@@价值@@评价的@@基本原则@@，确立以公众为本的@@价值@@评价@@观念@@，选择适当的@@评价方法@@@@。
6开放政府@@数据@@价值@@评价框架@@
公共价值@@理论的@@基石存在@@于政府@@行动和它所能产生的@@各种公共价值@@之间的@@联系@@。为了明晰开放政府@@数据@@在@@多大程度上产生价值以及如@@何产生价值@@，有必要利用一个框架来确定开放政府@@数据@@活动的@@价值@@@@，这一框架包括开放政府@@数据@@价值@@类型@@以及开放政府@@数据@@价值@@生成器@@@@。开放政府@@数据@@价值@@可以通过囊括可能得到的@@六种主要影响类型来表述@@，即开放政府@@数据@@在@@如@@下六种类型中产生影响@@，从而产生不同的@@价值@@@@（见表@@2）。
其中@@，前四种类型是影响私人利益的@@个人@@或@@团体@@，其他两种类型是社会的@@民主结果@@。从这六种基本的@@价值@@影响类型@@，可以思考关于价值是怎么被创造的@@这一难题@@。价值是由价值生成@@机制所产生@@，确定这种机制有助于详细说明开放政府@@数据@@与一种或@@多种公共价值@@联系起来的@@方式@@，揭示了开放政府@@数据@@如@@何促进价值创造@@。根据这一框架@@，影响透明度@@，参与和合作的@@行为属于价值创造群体@@。例如@@@@，通过开放政府@@数据@@@@，公众获取可提高有关政府@@官员的@@行动或@@操作程序的@@有关政府@@官员的@@行动或@@操作程序@@，从而创造价值@@。作为一个整体@@，开放政府@@数据@@的@@价值@@生成@@器包含了各种不同类型@@（见表@@3）。
综上所述@@，将开放政府@@数据@@价值@@类型@@和开放政府@@数据@@价值@@生成机制联系起来@@，使开放政府@@数据@@项目是如@@何产生一种或@@多种公共价值@@变得清晰起来@@。例如@@@@，一个关于许可证在@@线申请的@@@@IT投资可能会增加效率和效果@@，并且对@@拥有这种许可证的@@利益相关者@@产生战略或@@经济上的@@公共价值@@@@。这一框架有助于明确@@：开放政府@@数据@@会达到使一个公民获得潜在@@的@@经济型@@、社会型@@、政治型或@@者是战略型的@@价值@@@@，或@@是和政府@@有关的@@内在@@价值@@。
例如@@@@，当提供环境数据@@的@@时候@@，公民就可以得到两种价值@@。一方面@@，一个公民通过获取社区有毒化学品的@@数据@@@@，从而为自身家庭和社区获得社会福利@@，同时也会对@@提供数据@@的@@政府@@机构有更大的@@信任和拥护@@。另一方面@@@@，了解有毒化学品排放的@@公民会起诉相关责任的@@公司@@，因而对@@利益相关者@@的@@企业产生负面公共价值@@@@。另一种可能是@@，一些政府@@内部利益相关者@@可能通过开放这个数据@@而产生积极的@@政治和战略价值@@，因为它符合开放政府@@的@@要求@@，另外一些内部利益相关者@@会将此视为负面的@@政治影响@@。因此@@，确定任何开放政府@@数据@@的@@价值@@需要对@@众多利益相关者@@的@@看法进行分析@@，这就需要对@@正面和负面的@@影响进行定义和理解@@。
7结语@@
政府@@数据@@资源蕴含价值@@，从公共价值@@角度探讨开放政府@@数据@@价值@@含义@@，基于多元视角来解读开放政府@@数据@@价值@@的@@层次@@@@，有助于对@@开放政府@@数据@@价值@@的@@评价@@。随着开放政府@@数据@@在@@各个国家的@@推进@@，这一领域也成为研究重点和热门话题@@。就我国而言@@，研究起步相对@@较晚@@，对@@开放政府@@数据@@价值@@及其评价关注@@较少@@，因而有必要关注@@国外开放政府@@数据@@价值@@及其评价的@@研究进展@@@@，从而充实相关研究领域的@@内容并将我国的@@研究结果与国外进行对@@照@@。开放政府@@数据@@价值@@及其评价是一项实践性很强的@@工程@@，因而有必要从经济学@@、管理@@学等角度来提供理论指导@@，从而明晰开放政府@@数据@@价值@@评价的@@理论基础@@@@。为了更好地确定开放政府@@数据@@活动的@@价值@@@@，有必要建立公共价值@@框架来对@@开放政府@@数据@@进行评价@@。
