党的@@十八届三@@中全会提出@@，推行地方各级政府@@及其工作部门权力清单制度@@，依法@@公开权力运行流程@@。在新时代全面深化改革的@@背景下@@，推行权责清单@@制度@@，实际上是@@权力运行的@@外部保障@@，既是@@对@@权力的@@约束@@，又是@@对@@权力运行及其理念的@@强化@@。权责清单@@制度的@@改革和@@完善与国家全方位改革的@@顺利进行@@、社会的@@和@@谐稳定以@@及人民根本利益的@@保障密切相关@@。
一@@、推行政府@@权责清单@@制度的@@重大意义@@
（一@@）有利于行政公开理论与实践的@@进一@@步@@
发展在目前@@的@@@@《政府@@信息公开条@@例@@》的@@基础上@@，权责清单@@的@@出台无疑有利于行政公开的@@进一@@步发展@@。权责清单@@往往都被置于各级政府@@的@@门户网站@@，其中列出的@@权力实施依据@@@@、责任事项@@、追责情形@@、流程图甚至@@廉政风险防控点都非常清楚@@，权力运行的@@关节点@@、内部管理的@@薄弱点一@@目了然@@@@，这便于行政相对@@人和@@其他社会公众更直接地了解行政机关的@@权责所在@@。
（二@@）有助于行政组织法@@的@@进一@@步细化@@
权力清单和@@责任清单的@@梳理为我国的@@政府@@权责的@@确定做了一@@项功在当代@@、利在千秋的@@基础性工作@@，更重要@@的@@是@@@@，它们的@@存在和@@发展为行政工作提供了一@@种全新的@@依法@@行政模式@@。我国的@@行政组织法@@尤其是@@地方组织法@@理论能够在此基础上进一@@步细化与分化@@，各种不同层级的@@政府@@权力配置也相对@@明晰化@@，便于各级政府@@组织条@@例的@@制定@@，丰富了行政组织法@@的@@理论与实践@@。
（三@@）便于权力控制理论和@@责任政府@@理论的@@深层拓展@@
“控权论@@”在行政法@@理论体系中的@@@@基础地位由来已久@@，通过对@@权责清单@@实施问题的@@进一@@步研究@@，有助于对@@控权开展针对@@性的@@条@@分缕析@@，对@@“有权必有责@@”做出进一@@步的@@阐释@@，对@@控制权力滥用有更积极的@@作用@@。对@@于@@责任清单而@@言@@，其实@@施有助于推进责任政府@@理论与实践的@@进一@@步发展@@，让政府@@责任能够分门别类@@、条@@分缕析地得以@@列示@@，形成违法@@行为与法@@律责任之间的@@映射关系@@。权责清单@@的@@内容@@在很多地方都已经被列入政府@@依法@@行政考核的@@必备指标@@，成为实际指引和@@约束各级政府@@及其职能部门权力运行的@@测量器@@。
（四@@）权责清单@@是@@党风廉政建设和@@反腐败的@@基础@@
政府@@权责清单@@既是@@党风廉政建设和@@反腐败斗争的@@基础@@，又是@@促进经济发展@@、社会进步的@@利器@@。随着改革的@@不断深入@@，越来越多的@@腐败现象被揭露与遏制@@。腐败产生的@@原因@@，一@@方面是@@官员用权主体@@思路蜕变@@，另一@@方面则是@@权力膨胀造成权力异化@@，法@@律的@@缺失和@@制度的@@不完善为权力的@@嬗变提供了客观条@@件@@。为从制度上规制权力@@，将权力关进制度的@@笼子@@，建立权责清制度显得尤为重要@@@@。权责清单@@可以@@界定公职人员的@@权力范围@@，将权力限定在一@@个固定的@@边界和@@范围内@@，有利于解决由于权力界定模糊而@@造成的@@权力滥用和@@腐败@@。从公众视角来看@@，政府@@权责的@@明晰有利于公众知情权和@@监督权的@@行使@@。从规制政府@@权力的@@角度来看@@，政府@@权责的@@明晰有助于我国法@@治政府@@建设@@。政府@@权力的@@公开@@、透明@@，能够防止政府@@权力的@@滥用@@，对@@于@@推进我国治理体系和@@治理能力现代化建设具有重要@@意义@@。
二@@、目前@@政府@@权责清单@@制度建设存在的@@问题@@
政府@@权责清单@@实际上是@@对@@现有法@@律条@@文进行的@@功能性汇总@@，如@@果对@@现有法@@律清理得及时@@，时刻保持其相互之间的@@良性协调@@，就可以@@将其变成相应的@@清单式的@@排列组合@@。一@@般来说@@，权力清单本身涉及的@@事项包括项目名称@@、子项名称@@、实施依据@@、实施对@@象@@、实施机构@@、其他共同实施部门@@、时限要@@求和@@收费情况等@@@@，其内容由于各种权力的@@不同性质或有增减@@，但亦有其共性@@。有人总结政府@@权力的@@构成要@@素包括权力法@@授@@、类别排序@@、权力名称@@、行使主体@@@@、管理对@@象@@、运转流程和@@目标管理等@@@@①，这些正如@@相应的@@建筑材料@@，只要@@材质本身良好@@，不管如@@何搭建@@，最终的@@建筑物都会具有良好的@@抗震能力@@，经得起时间和@@各种场合的@@考验@@。权责清单@@这种特殊法@@律汇编的@@编制过程就是@@对@@相关法@@律的@@立法@@质量的@@一@@次@@认真清理@@。目前@@看来@@，在权责清单@@制度建设实践中@@，政府@@权责清单@@制度建设还存在以@@下几个方面的@@问题@@。
（一@@）权责清单@@实施过程中本身的@@@@“清单意识@@”不足@@
正如@@较多文献中所述@@，在当下@@这种行政化较强的@@依法@@行政模式中@@，很多一@@线执法@@部门及其执法@@人员并不能真正认识到权责清单@@的@@价值与功能@@，于是@@@@，在执法@@实践中很容易出现的@@倾向便是@@@@，无论上层部门如@@何强调权责清单@@的@@重要@@性@@，基层执法@@部门仍然惯于固守原有思维@@，不善于或不乐于按照新版的@@权责清单@@来对@@照执法@@实践@@。这实际上是@@在客观上造成了权责清单@@本身在实施过程中的@@@@被搁置@@，也就是@@说@@，政府@@法@@制部门或编制部门花了很多人力@@、物力@@、财力@@、编制的@@这种@@“法@@条@@汇编@@”甚至@@“法@@条@@精编@@”，仅仅作为一@@道风景线@@，且其影响力也仅限于当年@@@@，在轰轰烈烈的@@@@“清单化@@”运动之后@@，相应的@@执法@@工作依然故我@@，而@@权责清单@@就在这种意识的@@淡漠中逐渐淡出执法@@者的@@视线@@。
（二@@）权责清单@@动态调整的@@行政化色彩较为浓厚@@
有些地方专门成立了职权清理领导小组办公室@@，从本意上说@@，这是@@为了更好地推进该项工作的@@开展@@，同时@@，这也与我国行政系统一@@直推行工作的@@方式较为一@@致@@。但问题在于@@，这种议事协调机构的@@存在@@，实际上让原本负有法@@定管理职责的@@机构较为茫然@@。一@@方面原有机构本身要@@发挥其作用@@，另一@@方面这种增设的@@机构使得整个处理过程在程序上又有所增加@@，不利于该项工作的@@常态化@@。
（三@@）权责清单@@的@@入出口防控机制宽严不一@@@@
有些地方专门针对@@新增权力建设防控机制@@，按照有无法@@律依据@@、法@@律法@@规变更需调整@@、上级政府@@下放而@@新增@@、因经济社会发展需要@@而@@确需新设等@@事项分类@@，建构了相应的@@新增权力事项防控机制@@，但在权责清单@@尤其是@@权力清单的@@动态调整上@@，周期较长@@、效率较低@@，没有做到@@出口淘汰机制的@@紧致@@。
（四@@）权责清单@@标准不统一@@@@，在操作和@@评价层面各行其是@@@@
如@@果按照组织法@@的@@规定@@@@，各级政府@@的@@权责清单@@应当基本一@@致@@，但实际情况是@@@@，由于既缺乏约束@@，又没有统一@@标准@@，在具体制定过程中各地编制管理部门和@@法@@制部门对@@权责清单@@内容的@@把握和@@理解不同@@，出现了各式的@@权责清单@@@@，划分权力的@@标准@@、制度推行的@@流程以@@及清单文本的@@格式规范都存在不统一@@的@@情况@@。因此@@，同类部门在权力事项名称和@@数量上就存在着诸多差异@@，这种差异甚至@@影响到实际权力的@@实施过程@@。
三@@、完善政府@@权责清单@@制度的@@对@@策建议@@
（一@@）完善政府@@权责清单@@的@@法@@治化策略@@
1.强化宪法@@引领@@，从宪法@@层面就开始贯彻清单式思路@@
宪法@@层面的@@清单思路十分关键@@，正如@@有些国家在宪法@@中采用分权的@@做法@@@@@@，虽然这些国家多是@@联邦制国家@@，但是@@@@这种思路对@@于@@我国未来的@@权责清单@@制度的@@改革不无可借鉴之处@@，值得我们进一@@步思考@@。作为根本大法@@@@，我国宪法@@其实@@有些方面还是@@具有较强的@@清单建设思路的@@@@，如@@第@@@@62条@@、第@@67条@@和@@第@@@@89条@@关于全国人大@@、全国人大常委会和@@国务院的@@职权规定@@@@，十分明确清晰@@，但相对@@于@@责任清单而@@言@@@@，则稍显薄弱@@。另外@@，除了上述三@@大机关之外@@，其他机构尤其是@@地方相应机构的@@权责清单@@明示@@，也需要@@进一@@步强化@@。
宪法@@是@@国家的@@根本法@@@@，是@@治国安邦的@@总章程@@，是@@党和@@人民意志的@@集中体现@@。2018年@@的@@宪法@@修改是@@国家政治生活中的@@@@一@@件大事@@，是@@以@@习近平同志为核心的@@党中央从新时代坚持和@@发展中国特色社会主义全局和@@战略高度作出的@@重大决策@@，是@@保证党和@@国家长治久安的@@重大制度安排@@。在宪法@@修改中对@@国家主席任职方面有了新规定@@@@，有利于维护以@@习近平同志为核心的@@党中央权威和@@集中统一@@领导@@，有利于加强和@@完善国家领导体制@@。同时@@，宪法@@中新增的@@有关监察委员会的@@各项规定@@@@，为权责清单@@制度的@@落实提供了根本保障@@。
2.完善组织法@@建设@@，为权责清单@@实施奠定法@@制基础@@
日本国内采取的@@@@“组织规范@@”的@@做法@@@@，实际上与我国亟待建设的@@组织法@@规范体系有相当多的@@一@@致性@@。当下@@，我们除了@@《国务院组织法@@@@》和@@《地方各级人民代表大会和@@地方各级人民政府@@组织法@@@@》中的@@@@部分规定@@外@@，还急需更多@@的@@组织法@@规范作为依托@@。现实中@@，正是@@由于缺少这些规范@@，“三@@定方案@@”②才取代了原本应由组织法@@或组织条@@例发挥作用的@@位置@@，而@@“三@@定方案@@”一@@般由政府@@部门草拟@@，这使得其自身的@@合法@@性受到质疑@@，尽管有些层面的@@@@“三@@定方案@@”具备一@@定的@@水准@@，但这依然无法@@改变法@@治供给不足@@的@@尴尬局面@@。
这种完善可以@@以@@@@《中华人民共和@@国立法@@法@@@@》第@@8条@@为参照模式@@，尽快将清单式的@@规定@@模式扩展到更多@@的@@行政组织法@@中@@。其实@@，就基本性质而@@言@@，立法@@法@@配合现有的@@@@《全国人民代表大会组织法@@@@》（1982年@@通过@@）、《全国人民代表大会议事规则@@》（1989年@@通过@@）、《全国人民代表大会常务委员会议事规则@@》（1987年@@通过@@，2009年@@修正@@）一@@起完成了立法@@组织法@@系统的@@构建任务@@，尤其是@@立法@@法@@第@@@@8条@@的@@规定@@@@，对@@原有的@@国家立法@@权的@@事项进行了罗列@@，其实@@是@@对@@宪法@@中相关法@@条@@的@@一@@种汇集@@。
而@@未来的@@行政组织法@@也可以@@采取这种模式@@。一@@些职能部门的@@组织条@@例@@，也需要@@尽可能地详细列示本部门的@@各项权限@@，这些权限往往散见于各种单行法@@的@@规定@@之中@@，通过梳理@@，以@@法@@的@@形式将其提取出来@@，而@@不是@@仅把它们罗列于@@“权责清单@@”的@@层面@@，同时@@融入@@“三@@定方案@@”的@@内容@@，这就初步实现了组织法@@统一@@规定@@的@@目标@@。从政府@@权责清单@@与@@“三@@定方案@@”改革的@@关系来看@@，中央一@@再强调要@@将两者结合起来@@，但问题在于@@，两者目前@@的@@法@@治化属性都存在一@@些问题@@，它们都不是@@严格意义上通过立法@@化或准立法@@化程序完成的@@@@，都属于行政机关在自身范围内通过一@@定的@@特殊程序促成的@@@@。
因此@@，改革的@@终极目的@@就是@@强调权责清单@@的@@法@@治化属性@@，通过系统化的@@法@@治权责清单@@建设@@，让实施权责清单@@的@@政府@@及其职能部门以@@及监督权责清单@@实施的@@社会组织和@@行政相对@@人认识到清单的@@重要@@性@@，树立@@“清单意识@@”，做到@@行必有清单@@。权责清单@@的@@内容@@实际上完全依符于法@@律@@、法@@规等@@规范性文件@@。以@@《行政处罚法@@@@》《行政许可@@法@@@@》和@@《行政强制法@@@@》等@@“行政三@@法@@@@”为例@@，其中都规定@@了行政处罚@@、行政许可@@和@@行政强制的@@内容@@@@，这实际上是@@权责清单@@最重要@@的@@依据和@@合法@@性判断标准@@。《行政许可@@法@@@@》规定@@，在尚未制定法@@律@@、行政法@@规的@@情况下@@@@，国务院部门不得设定@@行政许可@@@@，同时@@，在尚未制定法@@律@@、法@@规的@@情况下@@，省级政府@@规章可以@@设定临时性@@的@@行政许可@@@@。这里的@@@@“不得设定@@”和@@“临时性@@”，其实@@都是@@判断权责清单@@中@@“行政许可@@”事项合法@@性的@@重要@@标准@@。因此@@，对@@于@@权责清单@@的@@法@@治化属性的@@判定@@，一@@定要@@先回归于现有法@@律条@@文的@@原初规定@@与精神@@。
（二@@）强化政府@@权责清单@@实施的@@法@@治化路径@@
1.强化权责清单@@的@@入口防控与动态调整@@
目前@@权责清单@@的@@操作主要@@是@@由各地编制管理部门和@@法@@制工作部门共同完成梳理任务@@，以@@编办的@@文件形式下发@@，其中明确指出@@如@@果需要@@调整@@，由实施主体@@按程序报批@@。在这个环节@@，需要@@做好的@@是@@严加防控@@，保证不再随意增设各种权力名目@@，保证按照严格的@@程序层层审批@@，做到@@“无法@@则无权@@”“有权必有责@@”。
而@@在入口关@@，则强化权责清单@@的@@动态调整@@，坚持依法@@而@@行@@。目前@@，在国内已经有一@@些地方政府@@开始尝试法@@治化的@@动态调整机制@@。湖北省政府@@@@2015年@@通过@@的@@@@《湖北省行政权力清单管理办法@@@@》第@@11条@@明确规定@@@@：“没有法@@定依据的@@行政职权@@，应当及时取消@@；确有必要@@保留的@@@@，依法@@提请制定地方性法@@规或政府@@规章@@。虽有法@@定依据但不符合全面深化改革要@@求@@和@@经济社会发展需要@@的@@@@，法@@定依据相互冲突矛盾的@@@@，调整对@@象消失@@、多年@@不发生管理行为的@@行政职权事项@@@@，应当提出取消或调整建议@@。”其中明确了两点@@：一@@是@@该办法@@本身就是@@省级政府@@规章@@，该项工作已经被上升到@@“法@@”的@@层面@@，相关要@@求已经变成了法@@定义务@@，与原来行政许可@@法@@@@的@@相关精神也实现了内洽@@，便于依法@@开展相应的@@工作@@。二@@是@@其中提到@@“不符合全面深化改革要@@求@@”的@@“行政职权事项@@”的@@处理办法@@@@，实际上已经契合了党的@@十八届三@@中全会的@@精神@@，是@@“四@@个全面@@”精神的@@重要@@体现和@@落实@@。而@@且@@，这种立法@@态势可能成为@@“地方包围中央@@”的@@重要@@尝试@@。
全国各地发展不均衡@@，能够像湖北省政府@@@@将其上升到地方规章层面的@@@@，委实不多@@。以@@河南省政府@@为例@@@@，《河南省法@@治政府@@建设实施方案@@（2016-2020年@@）》也曾提出@@，要@@“制定权责清单@@动态管理办法@@@@”，但一@@直未能付诸实施@@，在省内各地@@，进度也先后不一@@@@。有些地方以@@红头文件形式来出台相应的@@规定@@@@，比较早的@@如@@郑州@@、开封@@、新乡@@、安阳@@、焦作@@、濮阳@@、漯河@@。目前@@，不仅多个地市都已制定相应的@@权责清单@@动态管理办法@@@@，还有一@@些政府@@的@@职能部门或县级政府@@也有相应的@@制度探索@@，如@@《驻马店市教育体育局权责清单@@动态管理办法@@@@》《安阳@@市龙安区行政权力清单动态管理办法@@@@（试行@@）》《南乐县行政权力清单动态管理办法@@@@》（试行@@），等@@等@@@@。洛阳市高新技术开发区管理委员会也出台了权责清单@@的@@动态调整管理办法@@@@，内容涉及清单管理原则@@、管理主体@@@@、编制主体@@@@、审查主体@@@@、监督主体@@以@@及协同联动@@、惩戒措施等@@@@。
除了上述法@@治步骤之外@@，需要@@配给的@@还有相应的@@技术手段与措施@@。以@@洛阳市为例@@@@，笔者在当地编办和@@法@@制办进行系统考察时@@，发现当地构置的@@洛阳市权责清单@@综合信息管理平台@@@@，具有非常强的@@可操作性@@，且记录非常清楚@@，其文字提示所谓@@“内部未审核@@”“内部审核通过@@”“一@@审@@通过@@”“二@@审@@通过@@（归档@@）”“待归档@@@@”“审核不通过@@”中的@@@@“一@@审@@”“二@@审@@”很明显地指的@@是@@政府@@法@@制部门或编制管理部门内容的@@审核程序@@，这就既很形象地表明了该项工作所处的@@状态@@，也很实用地解决了相关问题@@，一@@目了然@@。政府@@编制管理部门作为审核主体@@保留有该系统的@@终极审批操作权限@@，而@@各职能部门又有相应的@@系统管理员予以@@对@@接@@，保证了整个信息管理系统的@@动态化@@。洛阳市的@@这个系统是@@目前@@电子政务@@有效运用的@@典范@@。
2.促进权责清单@@实施绩效考核的@@精准化@@
目前@@权责清单@@制度建设在实施中遭遇困境的@@最大原因就在于@@，对@@于@@权责清单@@的@@实施@@，编纂部门或发布部门并没有过硬的@@约束手段@@。但是@@@@，对@@于@@这种状况@@，我们并不是@@没有任何改善的@@路径或方法@@@@，依法@@行政考核应该成为此项工作推进过程中的@@@@一@@项重要@@抓手@@。换句话说@@，各级政府@@法@@制部门每年@@都会在依法@@行政考核中起到主导作用@@，这实际上为我们开展政府@@权责清单@@尤其是@@对@@权力清单的@@推进考核提供了十分重要@@的@@铺垫与启示@@。
对@@比各级政府@@对@@权责清单@@方面的@@指标设定@@，我们会发现分值设定比较有限@@，因此@@，下一@@步对@@权责清单@@方面的@@指标设定还可更具体@@，所占分值也可以@@更多@@@@，这样才能更好地起到约束作用@@。对@@于@@权责清单@@实施状况的@@考核@@，可以@@考虑通过听取群众意见@@、调研@@、暗访等@@方式来加强评@@估@@，及时修订清单运行过程中的@@@@不科学@@、不合理的@@内容@@@@，所谓考核之后见效果@@，完善工作做在平时@@。对@@于@@目前@@各地不统一@@的@@权责清单@@@@，则可以@@由中央发布相对@@统一@@的@@模板和@@评价标准@@，保证其内容@@、名称和@@适用上的@@趋同@@，同时@@也有利于权责清单@@在全国得到统一@@的@@实施@@，从而@@保证各地的@@依法@@行政考核与建设能够遵循大致相同的@@路径@@，得到较为接近的@@效果@@。
3.通过各种机制强化@@“清单意识@@”
在笔者看来@@，权责清单@@并不是@@一@@种真正意义上的@@目标性改革模式@@，更像是@@一@@种为了促成行政执法@@效率的@@提升而@@将相应的@@权力@@、责任归于一@@体的@@提示性法@@条@@总汇@@，有着较强的@@时代烙印@@，具有很明显的@@权宜性@@。长久来看@@，法@@治政府@@和@@法@@治国家更需要@@的@@是@@直接依据相应的@@法@@条@@来精准执法@@@@，当然@@，这种状态达成的@@前提就是@@执法@@人员本身对@@法@@条@@了如@@指掌@@，不需要@@再经过清单式的@@法@@条@@提示@@，不仅了解中央一@@级的@@法@@律和@@行政法@@规@@，而@@且@@对@@地方性法@@规和@@地方政府@@规章也同样耳熟能详@@，这在设区的@@市获得城乡建设与管理@@、历史文化保护@@、环境保护等@@方面的@@立法@@权之后尤其如@@此@@。
因此@@，对@@于@@“清单意识@@”的@@培养@@，除了加强日常的@@培训与考试外@@，其他相应的@@配套制度的@@跟进也很必要@@@@。比如@@@@，对@@于@@行政执法@@人员@@，2015年@@底由中办和@@国办共同发布的@@@@《关于完善国家统一@@法@@律职业资格制度的@@意见@@》明确指出@@，除了原来要@@求必须获得法@@律职业资格的@@人员外@@，担任政府@@部门中从事行政处罚决定审核@@、行政复议@@、行政裁决的@@人员@@，同样应取得该资格@@，同时@@，国家鼓励其他行政执法@@人员参加该考试以@@取得职业资格@@。这实际上就提出了一@@个较为严肃的@@专业问题@@，即未来法@@律职业共同体的@@尽快构建@@，而@@这一@@共同体中的@@@@人员只有具备较为一@@致的@@政治素养@@、业务能力@@、职业伦理和@@从业资格要@@求@@，才能从事相关法@@律职业工作@@。这样一@@来@@，对@@于@@权责清单@@内容的@@了解@@，其实@@便成为业务能力@@的@@一@@项重要@@表现@@。
