引言@@

  广州@@市人民政府@@继@@2002年@@11月@@首开先河颁布@@了第一部系统规范的政府@@信息公开制度@@《广州@@市政府@@信息公开规定@@》后@@, 2016年@@9月@@又引领全国之先@@, 颁布@@《广州@@市行政执法数据@@@@公开办法@@@@》 (以下称@@《公开办法@@》) 。按照@@《公开办法@@》的规定@@, 2017年@@3月@@31日前广州@@市各级行政执法部门陆续@@“晒@@”出了@@2016年@@行政执法的全部数据@@@@。广州@@市政府@@继@@“晒@@”权力清单@@之后@@@@, 再@@“晒@@”行政执法数据@@@@, 这不仅表现出广州@@市政府@@行政透明的决心@@, 同时也体现了广州@@市政府@@抓住大数据@@时代的利器@@, 更好地建设@@@@“阳光@@政府@@@@”。根据@@《公开办法@@》可知@@, 广州@@市行政执法数据@@@@的公开@@主体@@是广州@@市行政机关和@@法律@@、法规授权的具有管理公共事务职能的组织@@, 覆盖了广州@@市几乎所有的具有行政执法权的单位@@, 从@@市直部门到各区@@、镇街@@。这无疑是行政公开在民主实践中的一大进步@@, 也预示了行政执法数据@@@@公开制度建设@@是行政公开发展前景的重要导向@@。

  1、行政执法数据@@@@公开是@@行政公开的进一步深化和@@发展@@

  行政执法数据@@@@公开是@@在行政公开领域的新拓展@@, 是行政公开的深化和@@进一步发展的成果@@。“行政公开是当代行政法制的生命@@, 而@@政府@@信息公开正是行政公开最主要的内容之一@@。”“政府@@信息公开则是指各级行政机关主动或被动地将在行政过程中掌握的政府@@信息依法定的范围@@、方式@@、程序向社会公开@@, 以便社会成员获取和@@使用@@。”行政执法数据@@@@公开作为政府@@信息公开的一部分@@, 影响着整个政府@@信息公开的内容构成@@。依据公开内容性质上的不同@@, 把政府@@信息公开分为行政立法公开@@、行政执法公开与行政司法公开@@;而@@行政执法公开又可以进一步分为行政执法过程的公开@@、行政执法结果的公开@@。故@@广州@@市政府@@对行政执法数据@@@@的公开@@属于行政执法结果的公开@@@@, 并且是行政执法结果的集合性公开@@, 即与具体个案无涉@@。因此@@, 行政执法数据@@@@的公开@@实际上是对行政公开的深化@@, 也是新时代下建设@@@@“阳光@@政府@@@@”与服务型政府@@的必然要求@@。广州@@市行政执法数据@@@@公开的举措@@, 具有历史必然性@@, 是时代潮流的产物@@, 应得以深入研究并引导往更好的方向发展或减少发展过程中的障碍@@。

  1.1 行政执法数据@@@@公开的理论必要性和@@实践必然性@@

  行政执法数据@@@@全面公开的理论基础@@@@, 事实上就是行政公开或者政府@@信息公开的理论的深化@@, 本质上是一样的@@, 只是发展深度上存在差别@@。在实践中@@, 行政执法数据@@@@公开制度是行政公开制度的具体体现@@, 更具有实践指导性和@@现实操作性@@。

  1.1.1 政府@@依法行政的内在要求@@

  公民通过了解更多@@的行政信息@@, 了解政府@@的行为依据@@、行为过程及行为结果实现@@公民的充分知情@@权@@。达尔提出衡量民主过程的@@5个标准@@, 其中就包括@@“有效的参与@@”和@@“充分知情@@”这两项@@, 而@@此两项标准在内的前四项标准所隐含的结论就是第五项标准@@:“成人的公民权@@”。通过了解政府@@的行政信息@@, 实际上也是实现@@公民监督权的必然要求@@。建设@@“阳光@@政府@@@@”的宗旨就是让公民实现@@对政府@@的监督权@@, 促使政府@@依法行政@@、合理行政@@。

  行政公开亦属政府@@行政行为@@, 应受到相应程序的限制与规范@@。作为完善的行政行为@@, 行政公开应包括对行政依据@@、行政过程及行政结果的公开@@。行政执法数据@@@@全面具体的公开是程序正义的必然要求@@。只有最终完成对行政执法数据@@@@的公开@@@@, 才可视为完成了一个完整的行政执法行为@@, 才能作为一个完善的行政公开制度@@。故@@行政执法数据@@@@的公开@@本质上是一种程序性要求@@, 是行政行为的合法性证明@@。

  1.1.2 社会主义人民政府@@行政理念转变的结果@@

  社会主义民主政治的实践经验@@告诉我们@@, 在正确处理政府@@与公民之间的紧张关系的节点上@@, 行政执法理念的转变是关键@@, 而@@“阳光@@政府@@@@”建设@@是极好的突破点@@。“阳光@@政府@@@@”的建设@@理论前提是@@“协商民主@@”, 实践前提是政府@@行政信息的公开@@, 让公民对行政信息充分知情@@@@。“阳光@@政府@@@@”的行政理念既有助于实现@@公民的参政权@@, 也可以倒逼政府@@提升行政执法的质量@@, 从@@而@@提高人民对政府@@的信任度@@, 建立起政府@@的权威@@。广州@@市行政执法数据@@@@的全面公开@@, 就是实现@@公众对行政执法全过程中最重要部分的知情权@@, 这是广州@@市政府@@跨出的关键一步@@, 足以体现政府@@行政理念转变的深度@@。

  1.1.3 科技创新时代和@@大数据@@时代的政治实践@@

  社会主义民主政治理论的深化和@@社会主义行政理念的转变@@, 最终须在具体实践基础上实现@@@@。理论与理念的发展和@@转变@@, 离不开科技创新和@@发展的支撑@@。大数据@@时代的到来@@, 是政府@@行政执法数据@@@@得以全面统计@@、发布的技术支持@@@@。“据不完全统计@@, 本次@@广州@@已公开执法数据@@的@@48个部门@@, 2016年@@罚没总金额超过了@@12.5亿元@@, 行政处罚实施的主体@@@@、数量和@@金额均可在广州@@首份公开的行政执法数据@@@@中找到答案@@。”仅在行政处罚上@@, 涉及范围就如此之广@@, 统计数据@@就如此繁多@@, 如果没有大数据@@技术的支撑@@, 公开制度的建立不会成为现实@@, 公开的质量就不可能这么高@@。广州@@市此次@@行政执法数据@@@@公开@@, 只是打出深化行政公开的一个@@“头阵@@”, 接下来必定是一波浪潮的席卷@@。故@@现代科技的创新和@@发展为行政公开的发展和@@深化提供了有力的技术条件@@, 或者说现代大数据@@技术与现代政府@@行政的结合催生了政府@@行政执法数据@@@@全面公开@@、深度公开的事实@@。

  1.2 行政执法数据@@@@公开的进步意义@@

  广州@@市行政执法数据@@@@公开是@@对@@行政公开的深化@@, 是对行政公开纵深度的深部挖掘@@, 是民主理论与实践发展的产物@@, 同时又促进了民主理论与实践的进一步发展@@。与以往@@“晒@@账本@@”和@@建立@@“权力清单@@”相比@@, 行政执法数据@@@@公开的进步性更为显着@@, 至少对于前两者而@@言是综合性的@@、深层次@@的政府@@行为@@。

  1.2.1 行政执法数据@@@@公开是@@“权利清单@@”的兑现@@

  建立政府@@@@“权力清单@@”是建设@@@@“阳光@@政府@@@@”的重要环节@@, “权力清单@@制度的逻辑起点@@, 在于限制权力而@@非设定权力@@, 权力清单@@制度本质在于@@, 通过规范行政行为达到控制行政权力@@, 实为行政行为清单@@。”透过权力清单@@@@, 公众固然可以了解政府@@职能@@、法律依据@@、实施主体@@@@、职责权限@@、管理流程@@、监督方式@@等事项@@。但是@@, 权力清单@@是政府@@在实行具体行政行为之前的应然状态@@, 公众不能透过权力清单@@@@来衡量实际的执法质量@@, 而@@行政执法数据@@@@的公开@@正是政府@@向公众发布的对权力清单@@的兑现@@情况@@, 据此社会公众可以了解到政府@@到底在哪些方面尽了职责@@, 哪些方面没有@@。行政执法数据@@@@的公开@@采用了统一的数据@@格式与模板@@, 让公众对执法数据@@一目了然@@。并且通过执法数据@@的公开@@, 政府@@各职能部门的行政执法情况都@@“晒@@”在公众眼皮底下@@, 这有利于倒逼政府@@积极行政@@, 从@@而@@避免懒政或行政不作为@@。是否懒政@@、是否不作为@@, 对上级部门和@@公众而@@言@@, 都可以根据@@数据@@来判断@@。制定权利清单@@只是规范行政执法行为的第一步@@, 而@@行政执法数据@@@@公开制度的建立则是规范行政执法行为的下一步@@, 同时也是兑现第一步的下一步@@。

  1.2.2 行政执法数据@@@@公开利于促进行政资源的合理配置@@

  数据@@化的行政执法行为最大的优势就是能够进行量化比较@@。行政执法数据@@@@的生成是行政执法结果的现实反映@@, 相当于执法情况反馈机制的表观展现@@。与立法和@@司法不同@@, 行政最注重效率@@, 这是由其本身特性决定的@@。效率就是对资源的利用情况@@, 那么行政效率越高@@, 证明资源利用率就越高@@, 反之亦然@@。一定的区域@@、一定的行政执法部门和@@行政人员@@, 如果行政执法数据@@@@显示本区域实际执行的案件数量低于预期@@, 那么原因是执法部门不作为或区域内违法现象比较少@@。按此与其他区域和@@其他部门的执法数据@@进行横向比较@@, 有助于评估资源需求度以及资源分配的适宜度@@, 进而@@帮助政府@@重新配置相关的行政资源@@, 以达到行政资源供给和@@需求的平衡@@。政府@@通过行政资源的重新分配@@, 给部分庸政@@、懒政的部门以警醒@@。由于行政资源配置不均匀而@@造成行政资源浪费@@, 是现代政府@@行政的一大隐患@@。行政执法数据@@@@是判定行政资源利用效率的基础@@, 并且这种判断可以来自政府@@本身@@, 也可以来自公众@@。行政执法数据@@@@的公开@@, 相当于为促进行政资源的合理配置提供了一个平台@@@@, 并且是一个置于@@“阳光@@”之下操作的平台@@@@。更为重要的一点是@@, 广州@@市这次@@行政执法数据@@@@的公开@@是在@@《公开办法@@》实施的基础上的行政行为@@, 这不仅适应了建设@@@@“阳光@@政府@@@@”与服务型政府@@的潮流@@, 而@@且还在立法层面上与制度层面上对这一举措的进步意义予以保障和@@肯定@@。

  2、行政执法数据@@@@公开制度的完善和@@建设@@@@

  广州@@市政府@@为行政执法数据@@@@的全面公开制定了统一规范的公开模板@@, 但这一举措依然引起了公众的质疑@@, 公众担心政府@@公开行政执法数据@@@@却没有实际效果@@。首先@@, 在广州@@市政府@@各部门所公布的行政执法数据@@@@是执法主体@@的总体执法数据@@@@, 无法查询个案@@, 造成公众有怀疑数据@@真实性的疑虑@@@@。其次@@@@, 行政执法数据@@@@公布本身就是一个具体行政行为的完成@@, 对这个具体行政行为没有一个适当的评估机制@@, 即公众对公布的数据@@没有正常渠道提出意见@@, 与公众的参与期望有差距@@。最后@@@@, 行政执法数据@@@@的公开@@应处于行政公开的末端@@, 但本次@@的数据@@公开形式上看属于独立的具体行政行为@@, 造成政府@@要公开信息有赘余之嫌@@@@, 还会让社会公众产生@@“无中生有@@”的疑虑@@。故@@, 在综合既往行政公开制度实践的经验@@, 结合大数据@@时代的技术特征的基础上@@, 对行政执法数据@@@@公开制度的建设@@提出如下建议@@:

  2.1 建设@@行政执法数据@@@@生成过程的登记制度@@

  公众对行政执法数据@@@@的不信任@@, 来自于对行政执法数据@@@@的生成依据的不了解@@, 公众习惯性地对政府@@的某些行政行为提出质疑@@。政府@@应当建立起行政执法数据@@@@生成过程的登记制度@@, 把整个行政执法过程都予以透明化@@, 为行政执法数据@@@@的公开@@提供生成的依据@@。建设@@行政执法数据@@@@生成过程的登记制度@@, 就是针对行政执法过程中具体个案的公开作出的回应机制@@, 便于公众查询数据@@@@。每一个执法部门最后@@@@的数据@@生成@@, 都是所有个案的集合@@, 假如在每个具体案件执行完毕之后@@@@, 都在同一网站上予以登记并公布@@。在每年@@进行年@@度总结的时候@@, 再@@公布每个执法机关整一年@@的行政执法数据@@@@@@, 如此公众将对数据@@的生成过程和@@结果有了更为清晰的认识@@。最终公众将会分享@@@@“阳光@@政府@@@@”的整个执法过程@@, 充分实现@@公民的参政权@@。建设@@这样的一个登记制度@@, 最重要的是@@, 政府@@能够以数据@@来对话公民社会@@, 最终将有利于培养起公民对政府@@的信任@@, 并建立起政府@@的公信力@@。

  在具体个案进行登记的过程中@@, 要注意保护相对人的信息安全@@, 即应当在不损害相对人利益的前提下对具体个案进行登记和@@公布@@。因此@@, 对案件的信息进行过滤和@@筛选@@, 再@@通过统一的分类成为必要@@, 而@@大数据@@时代的技术能力为这种必要的实现@@提供可能@@。典型的大数据@@系统可以分解成@@4个连续的阶段@@, 包括数据@@生成@@、数据@@获取@@、数据@@存储和@@数据@@分析@@, 而@@在大数据@@分析处理中@@, 可以分为两类@@:一是流处理@@;二是批处理@@。在大数据@@时代的背景下@@, 政府@@信息的处理更加便捷@@, 也更加系统@@。因此@@, 建设@@行政执法数据@@@@生成过程的登记制度@@具有可操作性@@。

  2.2 建立行政执法数据@@@@公开的信息反馈和@@处理机制@@

  行政执法数据@@@@的公开@@, 由于没有一个信息反馈和@@处理机制@@, 容易流于形式@@, 变成政府@@的@@“面子工程@@”。既往的行政公开均存在如此缺点@@, 即行政信息公开以后@@没有下文@@, 没有建立一个常规渠道接受公众的反馈信息@@, 导致出现政府@@与公众@@“各唱各歌@@”的情况@@, 未实现@@行政公开的目标@@。行政信息公开制度的建立@@, 最主要就是实现@@公民的知情权@@, 从@@而@@监督政府@@的工作@@。公众可以针对已公开的行政执法数据@@@@提出质疑并提出建议和@@意见@@, 如公众经过调查有充足的资料显示某地区的交通处罚频度过高与对应的公开数据@@不一致@@, 公众可以向行政机关要求做出解释并提供证明材料@@, 并要求行政机关在该地区加强路标设置和@@交警巡逻@@。只有建立了信息反馈和@@处理机制@@, 才能在制度层面上保障公民在行政公开领域的参政权@@, 把公众参与的优势在行政执法中发挥出来@@。

  政府@@对行政执法数据@@@@的公布不应当是独立的@@, 应当属于政府@@信息公开体系的一部分@@。广州@@市政府@@对行政执法数据@@@@的公开@@属于行政执法公开中的执法结果公开制度@@, 广州@@市政府@@通过@@《公开办法@@》建立了相应的行政执法数据@@@@公开的制度@@, 但实际操作中容易把行政执法数据@@@@的公布从@@行政信息公开体系中独立开来@@, 尽管制度建设@@的本意并非如此@@。有意识地把行政执法数据@@@@公开制度纳入到行政信息公开体系中来@@, 不仅能够避免信息公布的重复@@, 提高行政效率@@, 而@@且还可以为所公开的执法数据@@@@“找个说法@@”, 以解除@@“无中生有@@”之嫌@@。

  在同一个机制内@@, 适合不同的行政信息的共享并成立一个顺畅的衔接过程@@, 行政机关应当把行政执法数据@@@@公开制度切实纳入到@@《中华人民共和@@国政府@@信息公开条例@@》的规范中@@, 实现@@《中华人民共和@@国政府@@信息公开条例@@》实施以来政府@@信息公开制度的发展和@@突破@@, 同时完善行政信息公开的实践经验@@@@。

  3、结语@@

  政府@@在行政公开制度的深化过程中遇到了一系列的问题与挑战@@, 而@@行政执法数据@@@@的全面公开既能够为解决这些问题与挑战提供理论支持@@, 又提供了@@“试水@@”实践经验@@。广州@@市人民政府@@行政执法数据@@@@公开制度的建立为行政信息公开的进一步发展打开了一个突破口@@, 本质上就是对行政信息公开制度的深化@@。

  随着政府@@行政理念的转变@@, 政府@@更加需要扩大公众参与度@@。行政执法数据@@@@公开制度不是偶然生成的@@, 具有历史必然性@@的@@。从@@“权力清单@@”到行政执法数据@@@@公开@@, 可以看到政府@@在建设@@@@“阳光@@政府@@@@”和@@服务型政府@@上的决心和@@态度@@。行政执法数据@@@@公开是@@对@@“权力清单@@”的兑现@@, 也是升级版的@@“权力清单@@”, 更完整的@@“权力清单@@”。科技创新和@@大数据@@时代也为大量数据@@信息的处理提供了技术保障@@, 为数据@@公开的准确性和@@完整性提供了保障@@。

  政府@@和@@公众通过行政执法数据@@@@评判行政资源的供求搭配关系@@, 更有效率地分配行政资源@@。同时政府@@和@@公众不能忽视行政执法数据@@@@公开潜在的缺点@@, 避免行政执法数据@@@@公开流于形式@@, 杜绝成为政府@@公然@@“说谎@@”的工具@@。无论是政府@@还是社会公众都应具备忧患意识@@, 准确定位行政执法数据@@@@的公开@@制度@@, 建立一个衔接有度的行政公开体系@@, 在立法层面上和@@制度层面上巩固其所带来的成果@@。

责任编辑@@:李泰民@@