党的十九大一@@方面@@明确要@@“推动@@互联网@@@@、大数据@@@@、人@@工智能和@@实体经济深度融合@@”，另一@@方面@@@@明确要@@“提高社会治理@@社会化@@、法治化@@、智能化@@、专业化水平@@”。随后不久@@，在中央@@政治局第二@@次@@集体学习时@@，习近平总书记一@@语中的@@，实施国家大数据@@@@战略@@加快建设数字@@中国@@。与@@此同时@@，他强调指出@@，“要运用大数据@@@@提升国家治理现代化水平@@。要建立健全大数据@@@@辅助科学决策和@@社会治理@@的机制@@，推进@@政府@@管理和@@社会治理@@模式创新@@，实现政府@@决策科学化@@、社会治理@@精准化@@、公共服务高效化@@。要以推行电子政务@@@@、建设智慧城市@@@@等为@@抓手@@，以数据@@集中和@@共享@@为@@途径@@，推动@@技术融合@@、业务融合@@、数据@@融合@@，打通信息@@壁垒@@，形成覆盖全国@@、统筹利用@@、统一@@接入的数据@@共享@@大平台@@@@，构建@@全国信息@@资源共享@@@@体系@@，实现跨层级@@@@、跨地域@@、跨系统@@、跨部门@@、跨业务的协同@@管理和@@服务@@。要充分利用大数据@@@@平台@@@@，综合分析风险因素@@，提高对风险因素的感知@@、预测@@、防范能力@@。要加强政企合作@@、多方参与@@@@，加快公共服务领域数据@@集中和@@共享@@@@，推进@@同企业积累的社会数据@@进行平台@@对接@@，形成社会治理@@强大合力@@。要加强互联网@@内容建设@@，建立网络综合治理体系@@@@，营造清朗的网络空间@@@@。”这实际上@@又是对十九大关于深化机构和@@行政体制改革@@有关@@“统筹考虑各类机构设置@@，科学配置党政部门及内设机构权力@@、明确职责@@”的一@@种路径诠释@@。
但在@@近期@@实际调研过程中@@，我们听到最多的@@，一@@方面@@是加强领导完善组织架构@@，很多地方都成立了@@大数据@@@@管理局@@;另一@@方面@@@@是建设政务@@大数据@@@@@@中心@@，仅@@J省@@N市@@2017年@@数据@@产业投资就近@@330亿元@@，建成标准机柜@@5.3万台@@，同比分别增长@@320%和@@350%。私下深度访谈中却是另一@@番言辞@@：“都是玩概念@@，上面@@(指政府@@内网@@、外网和@@政务@@云@@)又没有东西跑@@。”具言之@@，横向上表现为@@不少部门往往对自身信息@@共享@@动力不足@@，且以相关文件要求和@@技术障碍为@@托词@@;纵向上表现为@@有些上级部门的数据@@下不来@@，在现行体制下@@，下级只能@@“耐心等待@@”。其实质是这些部门担心失去数据@@就失去了@@利益@@，失去了@@地位@@。当然@@也不排斥担心承担数据@@安全风险的责任@@@@。换句话来说@@，如果政府@@职责体系不能在数字@@政府@@@@和@@数据@@治理@@中建立起来@@，政务@@大数据@@@@@@平台@@的共建@@共享@@只能是愿景@@。由此@@，身为@@公共管理研究领域的学者@@，我们不仅@@要正视这一@@课题@@，更要对其展开深入研究@@。
一@@、问题@@的提出@@
马克思主义强调生产力@@对生产关系的决定性作用无疑是历史唯物主义发展观的根本所在@@。遵循这一@@理念@@，我们实际上@@可以把@@工业社会的现代化过程集中在技术与@@人@@的关系@@上@@。很显然@@，我们不能简单地类比以致@@“技术决定论@@”，但也不能否定技术在促进生产率提高中的关键性作用@@。我们党从十五大就明确提出新型工业化道路@@，即以信息@@化带动工业化@@。习近平总书记更是高屋建瓴@@，“没有信息@@化就没有现代化@@。”
实际上@@，信息@@技术还是@@“实现良政的重要手段@@”。究其原因@@，一@@是信息@@技术对政治生活的公开性具有提升作用@@。即信息@@技术具有塑造政治参与@@的开放型结构@@、破除信息@@不对称和@@信息@@垄断以及@@支持廉价信息@@公开等方面的作用@@。二@@是信息@@技术对政府@@治理也具有一@@定的优化效应@@，集中体现为@@信息@@技术为@@强化政府@@对其雇员的内在监督提供了@@技术性支持@@。这具体表现为@@电子政务@@对@@“人@@为@@操作@@”的挤压@@、依赖信息@@技术创建的各种内部监控机制以及@@利用信息@@技术对腐败行为@@的防范和@@打击@@。三@@是信息@@技术的普及在一@@定程度上强化了@@社会对公共权力的外在监督@@。这表现为@@信息@@技术使得公民社会越来越容易收集权力腐败行为@@的证据@@@@，虚拟的网络空间@@为@@曝光权力腐败行为@@提供了@@一@@种广阔的信息@@平台@@@@，同时由信息@@技术所构筑的网络空间@@也是形成网络舆论力量的策源地@@。
时至今日@@，信息@@技术的主体@@构成已从计算机技术@@、通讯技术及网络技术让位于云计算@@、大数据@@@@和@@物联网@@，政府@@信息@@化进程中不同阶段呈现出的工作重点诸如办公自动化@@、政府@@上网@@、电子政务@@和@@电子政府@@将一@@体化为@@数字@@政府@@@@@@。仅@@以我国政府@@近几年@@来出台的文件就能反映出这种实践逻辑@@。2015年@@1月@@至@@2017年@@12月@@，先后颁布的文件有@@《国务院@@关于促进云计算创新发展培育信息@@产业新业态的意见@@》(国发@@〔2015〕5号@@)、《国务院@@办公厅@@关于@@加快高速宽带网络建设推进@@网络提速降费的指导意见@@》(国办发@@〔2015〕41号@@)、《国务院@@关于积极推进@@@@“互联网@@+”行动的指导意见@@》(国发@@〔2015〕40号@@)、《国务院@@关于印发@@促进大数据@@@@发展行动纲要@@的通知@@》(国发@@〔2015〕50号@@)、《国务院@@办公厅@@关于@@转发国家发展改革@@委@@等部门推进@@@@“互联网@@+欧宝娱乐靠谱吗 ”开展信息@@惠民试点实施方案的通知@@》(国办发@@〔2016〕23号@@)、《国务院@@关于印发@@政务@@信息@@资源共享@@@@管理暂行办法@@的通知@@》(国发@@〔2016〕51号@@)、《国务院@@关于印发@@“十三@@五@@”国家信息@@化规划的通知@@》(国发@@〔2016〕73号@@)、《国务院@@办公厅@@关于@@印发政府@@网站@@发展指引的通知@@》(国办发@@〔2017〕47号@@)、《国务院@@办公厅@@关于@@印发政务@@信息@@系统整合@@共享@@实施方案@@的通知@@》(国办发@@〔2017〕39号@@)以及@@《国务院@@关于印发@@新一@@代人@@工智能发展规划的通知@@》(国发@@〔2017〕35号@@)。2017年@@12月@@，中央@@网信办@@、国家发展改革@@委@@又会同有关部门联合印发了@@@@《关于开展国家电子政务@@综合试点的通知@@》。近期@@，国务院@@办公厅@@关于@@《进一@@步深化@@“互联网@@+欧宝娱乐靠谱吗 ”推进@@欧宝娱乐靠谱吗 “一@@网@@、一@@门@@、一@@次@@@@”改革@@实施方案@@》(国办发@@〔2018〕45号@@)更是应民所望@@，优化政务@@流程@@。可见@@，中国正在紧锣密鼓地创建数字@@政府@@@@@@。
与@@此同时@@，现代民众已不满足于电子化施政所带来的效率提升@@，他们开始更多@@关注@@精致化的公共服务@@。换句话来说@@，就是@@政府@@必须通过数据@@治理@@来为@@民众提供精准服务@@。《2016年@@联合国电子政务@@调查报告@@》提出一@@个鲜明的结论@@，推广以公众为@@中心的治理理念是数字@@政府@@@@发展的一@@个重要趋势@@，这种服务模式的创新的实质是要改变@@公共部门权力的运行方式@@，集中表现在注重为@@公众提供个性化@@、便捷化@@、定制化的服务方面@@。简言之@@，电子政务@@已非仅@@仅@@是政府@@提高权力运行效率的工具@@，它更多@@体现出的是公共治理的价值@@。虚拟政府@@作为@@现实政府@@的镜像功能@@开始让位于政务@@数据@@的共享@@服务功能@@@@，其背后的深层次@@理念是@@，数字@@政府@@@@对权力架构的扁平化需求直接转化为@@数据@@民主@@。其实践逻辑是@@，要通过政府@@职责体系建设来真正实现从权力本位转向责任@@本位@@，从而将数字@@政府@@@@创建在以服务社会事业@@、保障公民利益为@@最高宗旨的基础之上@@，并最终通过这一@@职责体系运行机制来保障政府@@数据@@治理@@中的民主@@，从而真正实现政务@@大数据@@@@@@共享@@的快速@@、灵活及整体协同@@性@@。
为@@什么政府@@职责体系建设在数字@@政府@@@@创建以及@@数据@@治理@@协同@@中至关重要@@?从中国现实政治诉求看@@，党中央@@在认真总结我国历次@@行政体制改革@@和@@政府@@机构改革@@经验基础上@@，分别在党的十七大@@、党的十八大分别做出重大科学决策@@“健全政府@@职责体系@@”以及@@“稳步推进@@大部门制改革@@@@，健全部门职责体系@@”。从学理层面来说@@，现代民主政治的基础是责任@@@@。作为@@行政职权享有者的政府@@@@，依法行政实质是对赋予其权力的人@@民和@@国家负责@@，集中体现在行使行政职权的过程中承担法定的义务@@。一@@句话@@，政府@@职责是政府@@依法应当履行的法律义务@@。其价值在于帮助政府@@有效地避免@@“越权@@”、“不作为@@@@”或者@@是@@“乱作为@@@@”。但上升到体系层面@@@@，却不是简单地@@“堆积木@@”，将各政府@@部门的各项职责叠加在一@@起的问题@@@@，而是要从有机的整体角度充分考虑其相互关系@@、内在逻辑和@@运行机制@@。一@@旦牵涉建设@@，又必须基于历史的眼光@@、发展的眼光来把@@握好过程中的阶段性和@@动态性@@。具体到政府@@信息@@化新阶段这一@@场域@@，问题@@的复杂性更是不言而喻@@。尽管数字@@政府@@@@搭建的政府@@网络空间@@是虚拟不是虚构@@，但其职责体系建设的基础显然不再是层级节制的官僚制@@。此外@@，数据@@治理@@中的政务@@数据@@采集@@、加工@@、更新及流动更是离不开闭环责任@@保障体系@@。比如@@“统与@@分@@”在部门数据@@承载平台@@共建@@过程如何操作@@，“如就部门数据@@承载平台@@建设及其内容管理而言@@，上级单位在行业数据@@统筹管理方面应具体履行哪些职责@@，如何保障下级单位的积极性@@，实现便民利民的公共价值@@。如不处理好上下级@@‘统与@@分@@’的边界@@，共建@@最后还可能会出现重复建设@@的问题@@@@。”
二@@、数字@@政府@@@@创建中的职责体系嵌入@@
国家治理体系@@和@@治理能力现代化的核心在大数据@@@@场域中可以概括为@@信息@@化@@、网络化和@@智能化@@@@，主要实现途径是创建数字@@政府@@@@@@，并通过这一@@载体嵌入职责体系@@。
一@@般而言@@，数字@@政府@@@@相对于传统政府@@有三@@大突出改变@@@@：一@@是组织结构的扁平化@@。组织结构是权力结构的具化形态@@，也是管理体制的载体@@。数字@@政府@@@@首要的不可回避的基本问题@@就是@@对权力结构的改变@@@@。从某种意义上来说@@，权力的运行依赖于对信息@@的控制@@，因为@@权力的大小在一@@定程度上取决于权力主体@@在获取信息@@速度上的快慢@@、掌握信息@@资源的多少以及@@做出决策的透明@@度@@。尽管近代以来@@，新闻自由主义甚嚣尘上@@，但政府@@发言人@@制度仍然牢牢地控制着政府@@信息@@的出口@@。即便如此@@，今日的美国总统特朗普还在推特解释说自己用社交媒体@@不是因为@@喜欢@@，而是因为@@这是对抗不诚实不公正@@“媒体@@”的唯一@@途径@@。后来@@，西方发达国家纷纷倡导政务@@信息@@公开制度@@，并以立法的形式保障这一@@制度的长效@@，但在@@非互联互通在线时代@@，依托于纸质为@@载体和@@手段的信息@@公开不仅@@受到版面大小和@@空间@@距离的限制@@，而且在印刷@@、运输和@@分发过程中也会产生不菲的行政成本@@。在数字@@政府@@@@环境下@@，由于信息@@的分布结构和@@传输方式的开放性@@，权力系统随之成为@@一@@个开放的体系@@。权力流向从以命令和@@服从为@@主的纵向向以透明@@和@@制约为@@主的横向转变@@@@，扁平化的横向权力结构取而代之金字塔式的纵向权力结构@@，大量减少权力中间传递层次@@@@，即传统政府@@的大量上传下达的中层@@，使权力流转更为@@直接@@、透明@@。二@@是业务流程的精简化@@。传统政府@@管理体制的典型是层级节制的官僚制@@，主要弊端在于金字塔式的垂直管理所带来的@@“帕金森定律@@”、回应缓慢以及@@决策不民主等系列问题@@@@，从而导致行政机构臃肿重叠@@、人@@员膨胀@@、业务流程繁琐冗长@@，以致官僚作风盛行@@、行政成本居高@@、办事效率偏低@@。数字@@政府@@@@基于@@Web2.0技术所具有的多媒体@@传输@@、传递迅捷以及@@形式灵活等优势@@，通过信息@@互联互通@@、无缝集成@@，在跨系统@@@@、跨辖区@@、跨部门@@、跨职能中进行流程再造和@@业务整合@@@@，形成作业单元流程链@@，为@@企业和@@公众提供@@“前台一@@口受理@@，后台协同@@办理@@”的公共服务全新体验@@。如此一@@来@@，政府@@各个部门之间无须再经由层级节制就能直接对话@@，达到了@@优化行政作业单元@@、提升政务@@核心执行力的效果@@。三@@是政民互动的在线化@@。数字@@政府@@@@的实质是为@@治理赋能@@，其价值追求应该是通过在线服务和@@数字@@民主@@，构建@@政府@@与@@公众和@@企业之间的网络命运共同体@@。一@@方面@@，政府@@通过门户网站@@、政务@@微博@@、政务@@微信@@、政务@@App等公开政务@@信息@@和@@提供在线@@欧宝娱乐靠谱吗 ;另一@@方面@@@@，公众通过电子邮箱@@、网上反馈平台@@@@、移动@@客户端等参与@@政府@@的决策并监督政府@@的工作@@。这种高效@@、迅捷互动的背后渗透的是数字@@政府@@@@@@“以公民为@@本@@”的价值理念@@。由此@@，创建一@@个数字@@政府@@@@要解决@@的难题是如何建立起统一@@开放的内外数据@@共享@@平台@@@@，核心是围绕克服数据@@孤岛在开放数据@@方式@@、数据@@流程标准化以及@@数据@@共享@@和@@集成应用形成有效的体制机制@@。此时@@以技术为@@主导的方法@@不一@@定有效@@，以职责体系嵌入@@，通过职责分工@@，充分发挥组织或@@“人@@”的因素作用将事半功倍@@。
接下来我们以当下中国创建数字@@政府@@@@为@@例来深入剖析@@。《促进大数据@@@@发展行动纲要@@》(国发@@〔2015〕50号@@)明确的首要任务就是@@@@“加快政府@@数据@@开放共享@@@@，推动@@资源整合@@@@，提升治理能力@@”。但在@@《政务@@信息@@系统整合@@共享@@实施方案@@》(国办发@@〔2017〕39号@@)又指出我们的困境是@@“未能从全局上和@@根本上解决@@长期以来困扰我国政务@@信息@@化建设的@@‘各自为@@政@@、条块分割@@、烟囱林立@@、信息@@孤岛@@’问题@@”。可见@@，顶层设计和@@统筹规划的实质是通过政府@@职责体系建设来明确各部门数据@@共享@@的边界@@和@@方式@@，厘定各部门数据@@管理及共享@@的义务和@@权利@@，并形成政府@@数据@@统一@@共享@@交换@@平台@@体制机制@@。应该说@@，从单独的条和@@块来说@@，政务@@信息@@系统整合@@共享@@已取得了@@积极成效@@，譬如@@“金税@@、金关@@、金财@@、金审@@、金盾@@、金宏@@、金保@@、金土@@、金农@@、金水@@、金质@@”等信息@@系统以及@@@@“国家人@@口基础信息@@库@@、法人@@单位信息@@资源库@@、自然资源和@@空间@@地理基础信息@@库@@”等国家基础数据@@资源等信息@@惠民工程@@。但如果按照@@@@“内外联动@@、点面结合@@@@、上下协同@@@@”的工作思路@@来看@@@@，“各自为@@政@@、自成体系@@、重复投资@@、重复建设@@”还是当前我们创建数字@@政府@@@@需要切实避免的现象@@。与@@此同时@@，构建@@“深度应用@@、上下联动@@、纵横协管@@”的协同@@治理大系统@@，是推动@@政府@@管理理念和@@社会治理@@模式进步@@，加快建设与@@社会主义市@@场经济体制和@@新时代中国特色社会主义事业发展相适应的服务型政府@@@@、创新政府@@@@、法治政府@@和@@廉洁政府@@@@，逐步实现政府@@治理能力现代化的当务之急@@@@。基于此@@，政府@@职责体系建设首要还是要处理好@@事权@@@@、职责和@@利益的合理@@“归位@@”。比如@@不动产登记@@制度改革@@表面上看是把@@分散在房产@@、国土@@、林业等部门办理相关证件的事权@@整合@@到不动产登记@@中心@@，背后牵扯的是房产交易职责和@@利益的迁移@@，当然@@还包括相关工作人@@员的分流问题@@@@。“我们非常注意对政府@@职责进行分解@@@@，这确实很重要@@，但要防止分解@@得过细@@，要处理好@@‘环节@@’与@@‘事权@@’的关系@@，尽可能把@@比较完整的事权@@划分出来@@、划分下去@@。事权@@就好比一@@头牛@@@@，如果我们把@@牛@@@@‘分解@@’了@@，把@@牛@@头留在中央@@@@@@，把@@躯干交给省@@市@@@@@@，把@@牛@@腿放给县区@@，把@@零零碎碎的东西让乡镇街道去做@@，就达不到合理配置职责的目的@@，情况就不会有大的改变@@@@。因为@@采取这种方式@@，事情还都牵在中央@@的手里@@，上下之间的职责就划不清楚@@。应当是把@@@@‘牛@@’留在中央@@@@，把@@‘羊@@’交给省@@市@@@@，把@@‘家禽@@’放给乡镇街道@@，事权@@相对独立@@，各负其责@@@@。”因此@@，解决@@“建立统一@@开放的内外数据@@共享@@平台@@@@”这一@@中国数字@@政府@@@@创建中的难题@@，职责体系建设必须坚持@@“物理分散@@、逻辑集中@@、资源共享@@@@、政企互联@@”的大数据@@@@时代的事权@@要求@@，平衡跨层级@@@@、跨地域@@、跨系统@@、跨部门@@、跨业务的职责和@@利益保障机制@@。就目前中央@@网信办@@联合五部门颁布的@@《国家电子政务@@综合试点方案@@》来看@@，就是@@“以提升政务@@协同@@能力和@@构建@@一@@体化公共服务体系为@@重点@@”，“各试点地区网络安全和@@信息@@化领导小组@@要根据本地实际@@，组织建立省@@级电子政务@@工作统筹推进@@机制@@，确定推进@@电子政务@@工作的统筹部门@@，并明确其他相关部门的职责职权分工@@。……试点地区要落实@@《政务@@信息@@资源共享@@@@管理暂行办法@@》，编制本地区政务@@信息@@资源目录@@，明确数据@@资源的共享@@范围和@@使用@@方式@@，厘清数据@@管理共享@@权责@@。……试点地区要依托本地电子政务@@平台@@@@，建立政务@@信息@@资源共享@@@@交换@@机制@@，推进@@基础信息@@共享@@以及@@跨部门@@协同@@应用为@@主要特征的主题数据@@共享@@@@，并与@@国家政务@@信息@@资源共享@@@@交换@@平台@@对接@@。要依据职能和@@管理权限@@，与@@所辖的市@@级平台@@建立数据@@双向互通机制@@，特别是要积极协调省@@级部门向下级政务@@部门或数据@@共享@@交换@@平台@@提供数据@@@@，更好满足各级政务@@部门市@@场监管@@、社会管理和@@公共服务等需要@@。”与@@此同时@@，“试点地区要在本地网络安全和@@信息@@化领导小组@@的统一@@领导下@@，结合@@本地实际@@，建立电子政务@@综合试点工作协调机制@@，明确牵头部@@门和@@责任@@分工@@，制定试点实施方案@@(要点@@)，协调解决@@试点工作中出现的问题@@@@。”“中央@@网信办@@、中央@@办公厅@@、国务院@@办公厅@@、国家发展改革@@委@@、工信部@@、国家标准委按照@@职责分工@@，做好对试点工作的指导@@。中央@@网信办@@负责指导试点地区建立和@@完善电子政务@@统筹推进@@机制@@，牵头开展电子政务@@试点评估及验收工作@@。中央@@办公厅@@负责指导电子文件试点@@，会同国务院@@办公厅@@和@@国家发展改革@@委@@推进@@业务专网向政务@@内网或外网迁移整合@@@@。国务院@@办公厅@@会同国家发展改革@@委@@负责指导试点地区电子政务@@外网建设@@、推动@@‘互联网@@+欧宝娱乐靠谱吗 ’。国家发展改革@@委@@会同国务院@@办公厅@@负责指导试点地区开展政务@@信息@@资源共享@@@@和@@政务@@信息@@系统整合@@@@。工信部@@负责指导试点地区电子政务@@技术支撑和@@相关产业发展@@。国家标准委负责完善电子政务@@标准规范体系@@，并指导试点地区完善地方性标准规范@@。”
联系当前我国政务@@信息@@深度共享@@实践@@，应以跨部门@@@@、跨层级@@应用为@@抓手@@，统筹构建@@数据@@共享@@交换@@平台@@@@。一@@方面@@我们要避免盲目建设和@@重复投资@@@@，“原则@@上不再审批有关部门@@、地市@@级以下@@(不含地市@@级@@)政府@@新建孤立的信息@@平台@@和@@信息@@系统@@”。同时通过打造@@“我的@@……”APP平台@@规划@@，注重与@@第三@@方专业力量合作@@，以现有数据@@交换@@共享@@平台@@为@@基础@@，建设对接国家平台@@@@，覆盖本地@@、统筹利用@@、统一@@接入的数据@@共享@@交换@@平台@@@@，形成数据@@存储@@、交换@@、共享@@、使用@@、开放的核心枢纽@@。这里工作的重点是加强顶层设计和@@统筹规划@@，明确各部门数据@@共享@@的范围边界和@@使用@@方式@@，厘清各部门数据@@管理及共享@@的义务和@@权利@@。诸如政务@@信息@@资源目录编制不到位以及@@始初化数据@@归集和@@共享@@比较困难方面@@，尽管其要害有利益纠缠的一@@面@@，但理顺协同@@推进@@体制机制@@，落实工作责任@@@@，强化制度保障无疑是有效化解之策@@。以上海为@@例@@，充分发挥市@@政务@@公开与@@@@“互联网@@+欧宝娱乐靠谱吗 ”领导小组@@(以下简称领导小组@@@@)对智慧政府@@建设的统筹作用@@。领导小组@@办公室设在市@@政府@@办公厅@@，具体承担领导小组@@日常工作@@。市@@政府@@办公厅负责牵头推进@@智慧政府@@建设以及@@@@“互联网@@+欧宝娱乐靠谱吗 ”等工作@@，市@@发展改革@@委@@、市@@经济信息@@化委@@、市@@审改办等相关部门按照@@职责分工@@，协同@@推进@@智慧政府@@建设@@，构建@@市@@@@、区两级统筹协调有力@@、部门分工明确@@、工作推进@@有序的管理体制机制@@。结合@@“放管服@@”改革@@，按照@@“增量先行@@”的方式@@，推动@@跨地区@@、跨层级@@、跨部门@@数据@@共享@@交换@@和@@应用@@，优化营商环境@@@@，为@@市@@场增添活力@@，为@@群众提供便利@@。比如@@南通市@@在深化行政审批制度改革@@中@@，推进@@“3550”(开办企业@@3个工作日内完成@@、不动产登记@@5个工作日内完成@@以及@@工业建设项目施工许可@@50个工作日内完成@@)重点任务@@。通过座谈会发现@@：一@@是部门内部数据@@整合@@存在相当大的障碍@@。在清查部门信息@@资源的时候就发现@@，许多部门对自己单位内部有多少应用系统和@@数据@@资源其实做不到@@“心里有数@@”。在不动产交易中心内部尚未有效整合@@国土@@局与@@房管局资源@@，在不动产证附图上存在部分房屋信息@@与@@地块信息@@无法对应情况@@。二@@是部门之间实现数据@@共享@@交换@@存在体制瓶颈@@。部分部门与@@单位把@@政务@@数据@@资源看做是自己的@@“财富@@”和@@权力@@。为@@此@@，该市@@的做法是以应用场景为@@需求导向@@，在行政审批制度改革@@@@、社会治理@@、精准扶贫等需求之上搭建应用场景@@，同时辅助以五大基础数据@@库建设@@，形成立体化@@、网格化的政务@@数据@@仓库@@。
创建数字@@政府@@@@是一@@个无终点的漫长过程@@，其职责体系的建设自然具有动态性@@，不是一@@次@@@@嵌入就永逸了@@@@，缘由用于构建@@战略@@的理想模型因为@@管辖权级别@@—数字@@—中央@@、国务院@@、省@@、市@@县或机构职能不同而有所变@@化@@。
三@@、数据@@治理@@协同@@中的职责体系运行@@
如果说数字@@政府@@@@能够破除传统政府@@内部根深蒂固的组织性分歧的话@@，那么数据@@治理@@就是@@其工具选择@@。所以@@，数据@@治理@@将贯穿创建数字@@政府@@@@的始终并最终成为@@其绩效评价的依据@@。比如@@我们上文提到创建一@@个数字@@政府@@@@要解决@@的难题是如何建立起统一@@开放的内外数据@@共享@@平台@@@@@@，这里既要从总结数据@@治理@@的体系框架@@，把@@握政府@@部门数据@@全生命周期过程中的主要治理环节@@@@，实现数据@@治理@@和@@开放平台@@的理念对接@@;又要从点上提出数据@@治理@@体系@@如何落实到应用到数据@@开放平台@@的体制机制建设当中@@，实现管理制度创新的现实可行性@@，构建@@相互融合@@、内在关联@@、逻辑一@@致的数据@@治理@@体系@@与@@开放平台@@体制机制@@。此时@@，职责体系运行就是@@要保障系统性@@、整体性和@@协同@@性这@@“三@@性@@”在数据@@治理@@中的统一@@@@，同时把@@共商@@、共建@@、共享@@这@@“三@@共@@”落实到统一@@数据@@开放平台@@@@。对此@@，有学者就指出@@，“通过开放责任@@设置@@、合法权益保护@@、创新制度保障@@、建立业务协同@@长效机制等@@，可以促进政府@@部门数据@@共享@@和@@业务协同@@@@。”同时也有学者明确主张@@，“应调整治理权责@@，优化数据@@治理@@行政管理结构@@。我国目前政府@@数据@@@@(信息@@)资源的管理上仍然比较分散@@，各出其政的结果是系统性思维和@@规划不足@@。数据@@治理@@需要能够综合协调所有政府@@部门的中枢机构@@。与@@发改@@、财政@@、人@@社等综合管理部门侧重于资源分配所不同@@，数据@@治理@@中的协调需要资源集中或再分配@@，因此@@需要更加强有力的行政安排@@。”由此@@，国办发@@〔2017〕39号@@《政务@@信息@@系统整合@@共享@@实施方案@@》明确要求@@，“各级政府@@要建立健全政务@@信息@@系统统筹整合@@和@@政务@@信息@@资源共享@@@@开放管理制度@@，加强统筹协调@@，明确目标@@、责任@@、牵头单位和@@实施机构@@。强化各级政府@@及部门主要负责人@@对政务@@信息@@系统统筹整合@@和@@政务@@信息@@资源共享@@@@工作的责任@@@@，原则@@上部门主要负责人@@为@@第一@@责任@@人@@@@。对责任@@不落实@@、违反@@《政务@@信息@@资源共享@@@@管理暂行办法@@》规定的地方和@@部门@@，要予以通报并责令整改@@(各地区@@、各部门负责@@，国务院@@办公厅@@会同国家发展改革@@委@@督查落实@@)。”
需要指出的是@@，当前从上到下的文件在有关数据@@管理方面的要求基本一@@样@@“粗@@”，即在及时维护和@@更新信息@@方面落实@@“谁主管@@，谁提供@@，谁负责@@”原则@@，在加强共享@@信息@@使用@@的全过程管理中贯彻@@“谁经手@@，谁使用@@@@，谁管理@@，谁负责@@”原则@@。实际上@@，这里涉及数据@@从哪里来@@、到哪里去@@、做什么用三@@个主要问题@@@@，由此@@产生数据@@来源@@方@@、数据@@管理方以及@@数据@@使用@@方三@@大主体@@@@，背后要解决@@的是数据@@所有权@@、数据@@管理权和@@数据@@使用@@权的@@“三@@权@@”协同@@。就调研的实际情况看@@，政府@@在数据@@管理方面基本上都是寻求与@@企业合作@@，比如@@由电信@@、移动@@、联通和@@华为@@等这样的大型国企或民企托管@@。它们为@@什么愿意免费提供数据@@管理@@，可能的目的正是看中政府@@在数据@@管理技术层面的软肋以便进行数据@@价值的再挖掘利用@@。换句话来说@@，所谓的大数据@@@@管理局如果不能通过职责体系平衡@@“三@@权@@”来控制技术这把@@@@“杀手锏@@”，那就只能徒有其名@@。
此外@@，网络具有权力下移和@@开放的属性@@，授权方式不在仅@@仅@@是在上下级之间@@，而更多@@是以业务流程为@@中心@@，根据业务协作流程需要@@，不同组织部门之间突破了@@职能与@@层级的分割与@@界限@@，动态传递与@@转移权力@@，权力传递的专属性和@@神秘感消失@@。进言之@@，通过在跨部门@@流程中获取相应职能权力使得权力获取更加直接@@，权力应用范围更加广泛@@，但与@@此同时@@权力又被赋予了@@更多@@的职责@@，每个参与@@成员对参与@@对象负责@@，每个职能组织单元对业务流程负责@@。由此@@，这一@@层面的数据@@治理@@协同@@@@，是需要通过职责体系运行来统一@@个体行为@@与@@职责定位@@@@，形成权力运行的网络协作模式@@。比如@@，“上海市@@嘉定区于@@2014年@@初进一@@步开发探索工作记实等新系统@@，尝试用大数据@@@@的方式@@推动@@构建@@符合中国国情的智慧治理体系@@和@@治理能力@@。工作记实等系统超越了@@原先传统电子政务@@系统无纸化办公的意义@@，为@@优化政府@@治理@@、规范公务员行为@@标准@@和@@内容@@、构建@@透明@@政府@@奠定了@@实实在在的基础@@。”其职责体系运行的机制就是@@@@，“将权力执行者的日常工作形成一@@个可追溯可检视的透明@@信息@@@@，从而使得政府@@的权力可以以一@@种全新的可视数据@@形式在阳光下@@‘晒一@@晒@@’，真正做到公民@@、社会以及@@不同层级政府@@@@自身三@@位一@@体的共治@@。”
当务之急@@，按照@@“边推进@@@@、边优化@@、边考核@@”的工作思路@@，实时监控@@、预警纠错@@、督查督办是发挥数据@@管理职能的长效机制@@。面对大数据@@@@时代的国家治理@@，审计@@“全覆盖@@”遭遇的瓶颈是现有审计@@人@@员的职业胜任能力不足以及@@审计@@人@@才职业化建设的力度不够@@。此外@@，相关研究成果显示@@：大数据@@@@驱动着审计@@环境与@@绩效审计@@的双向拓展@@;审计@@主体@@上审计@@机关更适合开展数据@@式绩效审计@@@@，而该模式倾向于数据@@分析方法@@和@@可视化技术的综合应用@@，为@@开展绩效差异改进型审计@@创造了@@条件@@;审计@@对象的变@@化带来审计@@证据@@类别@@、特征及取证模式的变@@革@@。当然@@，大数据@@@@环境还给审计@@评价标准带来新的挑战@@。比如@@深圳市@@路边智慧停车规划与@@管理项目绩效差异改进型审计@@@@，就是@@利用海量交通管理大数据@@@@和@@多种数据@@统计分析方法@@展开的@@，在审计@@环境@@、主体@@、方法@@、定位@@、证据@@、评价标准等方面具有全新特征@@，为@@大数据@@@@环境下数据@@式绩效审计@@提供了@@实践经验@@。当然@@，大数据@@@@环境下数据@@式绩效审计@@还需关注@@电子数据@@的归档@@、电子数据@@存储介质和@@存储管理的有效性风险@@，并要求强化审计@@人@@员的电子数据@@的保密意识@@。
四@@、余论@@
从行政法的角度看@@，政府@@职责是政府@@依据宪法@@、法律和@@法规的规定@@，“应当做什么@@”、“必须做什么@@”以及@@“不得做什么@@”，即政府@@应当依法履行的法定义务@@。虽然在实践中很难依法给政府@@列出一@@个非常具体和@@详实的@@“职责清单@@”，但从行政法理的角度还是可以对政府@@职责进行科学地分类@@，为@@各级政府@@提供一@@个@@“行为@@标准@@”或者@@“行为@@尺度@@”，使政府@@真正能够@@“行其权@@、负其责@@”。上升到体系层面@@，问题@@就变@@得更加复杂@@，因为@@这不仅@@牵涉到政府@@职责属性和@@定位@@@@、政府@@职责内容和@@边界@@、政府@@与@@市@@场以及@@与@@社会的职责关系等@@，而且还牵涉到纵向政府@@职责体系和@@横向政府@@职责体系的调整等@@。不过@@，只要我们既能从宏观上对国家层面政府@@职责体系的建设问题@@进行系统分析@@，又能在微观层面对相对独立的@@、不同层级政府@@@@、不同部门的职责@@“小体系@@”进行具体研究@@，我们仍然可以探索出规律性和@@差异性@@。
在整体性治理@@的代表性人@@物登力维看来@@，信息@@技术的发展与@@变@@革是公共行政变@@革的关键因素之一@@@@。政府@@信息@@技术可谓是现代公共服务系统理性和@@现代化变@@革的中心@@。数字@@时代的在线化彻底改变@@了@@信息@@传播方式@@，信息@@传播的速度与@@广度获得了@@前所未有的提高@@，这些使得政府@@@@、社会及公众等不同治理主体@@间的距离日益拉进@@，主体@@间开始变@@得越来越透明@@化@@、公开化@@，主体@@间的协调整合@@也变@@得越来越迫切@@。这些变@@化对条块分割@@的传统官僚制的冲击日渐明显@@，逐步改变@@政府@@的治理理念@@、治理结构@@、治理机制@@，政府@@不得不加快调整原有的治理模式@@。因此@@另一@@位代表性人@@物希克斯就认为@@@@，整体性治理@@“以公民需求为@@治理导向@@，以信息@@技术为@@治理手段@@，以协调@@、整合@@、责任@@为@@治理机制@@@@，对治理层级@@、功能@@、公私部门关系及信息@@系统等碎片化问题@@进行有机协调与@@整合@@@@，不断从分散走向集中@@、从部分走向整体@@、从破碎走向整合@@@@，为@@公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府@@治理图式@@”由此@@，联系到@@《促进大数据@@@@发展行动纲要@@》(国发@@〔2015〕50号@@)所指@@“大数据@@@@成为@@提升政府@@治理能力的新途径@@”以及@@要建立@@“用数据@@说话@@、用数据@@决策@@、用数据@@管理@@、用数据@@创新@@”的管理机制的要求@@，我们一@@方面@@需要不断利用新技术创新我们的工作和@@服务方式@@，不断满足公民@@、企业以及@@社会需要和@@体验@@;但另一@@更重要的方面是需要通过职责体系建设来提高组织要素的效率@@，提升政府@@的@@“生产力@@”。
欣慰的是@@，我们在推进@@数字@@政府@@@@转型以及@@政府@@数据@@治理@@方面的态度非常明确@@，相关的文件也密集出台@@，并积极开展试点工作@@。尽管我们对中国数字@@政府@@@@的职责体系建设的研究才刚刚起步@@，但我们政府@@当下深化简政放权@@、放管结合@@@@、优化服务改革@@的重要内容就是@@推进@@@@“互联网@@+欧宝娱乐靠谱吗 ”，只要我们尊重实践需要@@，顺应信息@@技术发展的潮流@@，比较借鉴国内外先进理论及丰富经验@@，就一@@定能建设好中国数字@@政府@@@@职责体系@@，顺利实现@@“数字@@政府@@@@”和@@“数据@@治理@@”的双向互动@@，推动@@部门间@@欧宝娱乐靠谱吗 相互衔接@@，协同@@联动@@，打破信息@@孤岛@@@@，促进部门间信息@@共享@@@@，变@@“群众跑腿@@”为@@“信息@@跑路@@”，变@@“群众来回跑@@”为@@“部门协同@@办@@”，变@@被动服务为@@主动服务@@。
参考文献@@：略@@
