[摘要@@] 开放政府@@数据@@@@@@范围@@问题是开放政府@@数据@@@@@@发展中首当其冲的@@难题之一@@@@。本文通过对@@美国@@联邦@@政府@@@@@@及州政府@@开放政府@@数据@@@@@@范围@@分@@析发现@@，美国@@开放政府@@数据@@@@@@核心的@@价值观就是实现并创造公共价值@@，并以此为基础对@@开放政府@@数据@@@@@@范围@@做了规定@@@@，明确了@@“数据@@”概念@@的@@要素组成@@，清晰地对@@例外情形进行了列举设定@@。开放政府@@数据@@@@@@门户网站以政策为指导@@，提供了丰富的@@开放政府@@数据@@@@@@@@。中国可以借鉴美国@@开放政府@@数据@@@@@@范围@@的@@政策规定@@及网站实践的@@经验@@，界定@@“数据@@”及相关概念@@@@，明确我国开放政府@@数据@@@@@@范围@@的@@应然状态@@和例外数据@@@@。
一@@、引言@@
自美国@@联邦@@政府@@@@@@@@2009年@@相继颁布@@《开放和透明@@政府@@备忘录@@》、《开放政府@@指令@@》，拉开开放政府@@数据@@@@@@运动大幕以来@@，全球范围@@内开放政府@@数据@@@@@@热潮如火如荼@@。中国开放政府@@数据@@@@@@也正在@@发展@@。2015年@@8月@@19日@@，国务院常务会议通过@@《关于促进大数据@@@@发展的@@行动纲要@@》，其中明确提出@@，“加快法规@@制度建设@@。修订政府@@信息@@公开@@条例@@@@。积极研究数据@@开放@@@@、保护等@@方面制度@@”。目前@@，我国北京@@、上海@@、武汉@@、无锡@@、湛江@@、哈尔滨@@、青岛@@、贵阳等@@多地已建成了开放政府@@数据@@@@@@门户网站@@。
开放政府@@数据@@@@@@是一@@个新生事物@@。我国在@@开放政府@@数据@@@@@@前行的@@道路上面临着诸多风险和难题@@，开放政府@@数据@@@@@@范围@@问题是首当其冲的@@难题之一@@@@。开放政府@@数据@@@@@@范围@@是开放政府@@数据@@@@@@的@@核心内容@@，直接关系到行政@@机关对@@哪些数据@@负有开放义务@@，公众对@@哪些数据@@拥有@@知情权和利用@@权@@，开放的@@数据@@有无风险@@，是否会对@@个人隐私或者国家安全@@等@@构成威胁@@。鉴于@@美国@@是全球开放政府@@数据@@@@@@运动的@@领跑者@@，本文将深入考察美国@@开放政府@@数据@@@@@@政策文本@@，重点研究其开放数据@@@@范围@@@@，分@@析其所表@@达的@@意义@@，以期为中国应对@@开放政府@@数据@@@@@@范围@@问题提供借鉴@@。
美国@@联邦@@政府@@@@@@、众多州政府@@和地方政府@@@@的@@开放政府@@数据@@@@@@政策文本都对@@开放政府@@数据@@@@@@范围@@作了具体规定@@@@，其相应的@@门户网站提供有丰富的@@政府@@数据@@@@@@。选择美国@@联邦@@政府@@@@@@@@、伊利诺斯州@@、纽约州@@、马里兰州@@@@开放政府@@数据@@@@@@政策系列文本以及其相应的@@开放政府@@数据@@@@@@门户网站进行分@@析@@。选择这些样本的@@原因是@@：美国@@联邦@@政府@@@@@@的@@政策文本及门户网站代表@@了美国@@中央层级政府@@开放政府@@数据@@@@@@的@@特点@@。美国@@数据@@创新中心于@@2014年@@8月@@发布的@@州政府@@开放政府@@数据@@@@@@政策及网站评分@@报告中@@，伊利诺斯州@@、纽约州@@、马里兰州@@@@并列第一@@@@@@，得分@@为@@8分@@，三@@州的@@政策文本完备性高@@，门户网站内容丰富@@，功能多样@@，所以这三@@个州代表@@了州级政府@@开放政府@@数据@@@@@@的@@特点@@。
美国@@联邦@@政府@@@@@@及三@@个州政府@@的@@政策文本中@@，对@@开放政府@@数据@@@@@@范围@@的@@规定@@包含的@@重要内容有@@：开放政府@@数据@@@@@@价值观及目标的@@阐述@@、相关概念@@的@@界定@@@@、予以开放的@@政府@@数据@@@@范围@@@@、不予开放的@@政府@@数据@@@@范围@@@@。下面将对@@联邦@@政府@@@@及三@@个州政府@@的@@政策文本中对@@于开放政府@@数据@@@@@@范围@@的@@有关规定@@作以分@@析@@，并对@@其开放政府@@数据@@@@@@门户网站开放政府@@数据@@@@@@范围@@进行考察@@。(见表@@@@1 ~表@@4)
二@@、美国@@开放政府@@数据@@@@@@的@@价值观是实现并创造公共价值@@
从@@表@@@@1可见@@，美国@@开放政府@@数据@@@@@@政策文本中对@@开放政府@@数据@@@@@@价值观@@、关键动机及目标进行了明确阐述@@，就是要通过政府@@向公众开放政府@@数据@@@@@@@@，使公众能免费获取政府@@数据@@@@@@，从@@而实现并创造公共价值@@：提升政府@@整体治理能力@@：推进参与型@@、责任@@型政府@@建设@@，实现政府@@的@@透明@@化@@，提高政府@@科学决策能力@@，提升政府@@部门协同合作能力@@;推动经济创新发展@@：推进政府@@数据@@@@开放@@在@@商业@@创新以及刺激经济增长方面发挥效力@@，使第三@@@@方基于开放的@@政府@@数据@@@@能研发新产品@@，提供更好的@@服务@@，促进政府@@决策的@@透明@@度@@、强化问责制@@，并刺激公民更多@@的@@参与等@@@@;促进民生服务惠普性@@;加快智慧城市@@建设@@;促进数据@@文化形成@@。
具体来看@@，联邦@@政府@@@@的@@@@《透明@@和开放政府@@备忘录@@》开宗明义@@，号召政府@@致力于@@“让政府@@开放程度提高到一@@个前所未有的@@水平@@”。《开放政府@@指令@@》在@@文件开头就提出@@，“该指令的@@发布旨在@@指导相关行政@@部门与机构@@积极采取具体措施@@，确保落实总统在@@施政纲要中提出的@@透明@@性@@、参与性与合作性原则@@”。《数字政府@@@@：构建更好地服务美国@@人民的@@@@21世纪平台@@@@》政策的@@开头部@@分@@提出@@，电子政府@@策略要达成的@@目标是三@@方面@@：“让美国@@人民能在@@任何地方@@、任何时间@@、任何设备上@@，访问到高质量的@@数字政府@@@@信息@@和服务@@”等@@。三@@个州政府@@在@@开放政府@@数据@@@@@@政策文本中@@，都在@@开头部@@分@@明确提出了制定该政策的@@动机@@。伊利诺斯州@@提出了基于六点原因@@，即@@文本中的@@六个@@“鉴于@@”，而促成开放政府@@数据@@@@@@政策的@@颁布@@。纽约州@@提出基于四@@点原因@@、即@@文本中的@@四@@个@@“鉴于@@”，因此@@发布了该政策@@。纽约州@@提出开放政府@@数据@@@@@@的@@动机就是保障公众对@@公共数据@@@@的@@获取与使用@@，促进政府@@的@@透明@@@@，提高政府@@的@@绩效@@。马里兰州@@@@2012年@@的@@政策中@@，没有提及政策颁布的@@动机@@，但在@@@@2014年@@的@@修订版中@@，明确提出了修订政策的@@原因@@。由此可见@@@@，联邦@@政府@@@@和三@@个州政府@@都有开放政府@@数据@@@@@@的@@强烈意图@@，政策动机的@@焦点还是有所不同@@，焦点受到了联邦@@政府@@@@@@、各州的@@具体需求的@@影响@@。
此外@@，联邦@@政府@@@@及州政府@@开放政府@@数据@@@@@@平台@@的@@建设目标也非常明确@@。开放政府@@数据@@@@@@平台@@的@@价值定位和功能定位立足于所从@@属的@@政府@@层级@@。联邦@@政府@@@@开放政府@@数据@@@@@@平台@@主要是对@@联邦@@政府@@@@数据@@@@资源的@@开放@@，促进联邦@@政府@@@@改善服务等@@@@。州政府@@开放政府@@数据@@@@@@平台@@主要是对@@本州政府@@数据@@@@资源的@@开放@@，提升州政府@@的@@透明@@@@、责任@@等@@@@。由此可见@@@@，开放政府@@数据@@@@@@平台@@定位很明确@@，就是政府@@数据@@@@资源提供平台@@供公众参与@@、利用@@，以发挥政府@@数据@@@@的@@价值@@。
综上所述@@，美国@@开放政府@@数据@@@@@@核心的@@价值观就是实现并创造公共价值@@，通过开放政府@@数据@@@@@@强化民主政治@@，保证民众获得政府@@数据@@@@@@、防止行政@@腐败@@、实现数据@@对@@于经济发展@@及实际生活的@@效用@@。这一@@价值观是指导@@、判断开放政府@@数据@@@@@@行为和制定开放政府@@数据@@@@@@政策的@@标准@@、原则和指标@@。美国@@开放政府@@数据@@@@@@政策明确了@@对@@这一@@核心价值观的@@规定@@@@，而且将其描绘成开放政府@@数据@@@@@@要达成的@@目标@@。
三@@、美国@@政策法规@@以公共价值观为基础对@@开放政府@@数据@@@@@@范围@@做出了实质性规定@@@@
美国@@开放政府@@数据@@@@@@政策以公共价值观为基础@@，这不仅体现在@@政策及门户网站对@@开放政府@@数据@@@@@@价值观等@@的@@明文规定@@中@@，也体现在@@政策对@@开放政府@@数据@@@@@@范围@@的@@实质性规定@@中@@。从@@表@@@@2、表@@3可见@@，美国@@开放政府@@数据@@@@@@范围@@的@@实质性规定@@包括两大构成要件@@，一@@是对@@数据@@及其它相关概念@@的@@界定@@@@@@;二@@是在@@概念@@界定@@基础之上对@@例外情形的@@列举设定@@。
(一@@)界定@@了@@“数据@@”及其它重要术语@@
美国@@联邦@@政府@@@@@@在@@@@《开放数据@@@@政策@@——将信息@@作为资产进行管理@@》政策中明确定义了以下术语@@：数据@@、数据@@集@@、公平信息@@实务准则@@、政务@@信息@@@@、信息@@、信息@@生命周期@@、个人可识别信息@@@@、马赛克效果@@、开放数据@@@@、项目开放数据@@@@@@。在@@《数字政府@@@@：构建更好地服务美国@@人民的@@@@21世纪平台@@@@》政策中对@@@@：“数字化信息@@@@”、“数字服务@@”、“数据@@及内容@@”做了定义@@。伊利诺斯州@@政府@@@@2012年@@制定的@@政策明确给出了以下术语的@@定义@@：云计算@@、数据@@、公开@@操作标准@@、公共数据@@@@、战略规划@@@@、自愿共识标准组织@@，2014制定的@@政策对@@以下术语进行了定义@@：云计算@@、数据@@、授予基金@@、被授予者@@、授予机构@@@@、开放运行规程@@、公共数据@@@@、州级机构@@@@、机构@@、企业战略应用计划@@、战略规划@@@@、自愿共识标准组织@@。纽约州@@政府@@@@的@@政策明确给出了以下术语的@@定义@@：政府@@实体@@、首席数据@@官@@、数据@@、数据@@集@@、纽约州@@信息@@技术@@服务办公室@@、可发布的@@州数据@@@@。马里兰州@@@@政府@@@@的@@政策明确给出了以下术语的@@定义@@：委员会@@、数据@@、数据@@入口@@、数据@@集@@、政府@@机构@@@@、地方机构@@@@、地图@@与地理信息@@系统入口@@、开放数据@@@@、开放数据@@@@入口@@。由此可见@@@@，无论联邦@@政府@@@@@@、还是州政府@@的@@开放政府@@数据@@@@@@政策都对@@@@“数据@@”这一@@核心概念@@作了界定@@@@，明确了@@其概念@@的@@内涵和外延@@。此外@@还明确了@@@@“数据@@集@@”、“机构@@”等@@重要概念@@的@@涵义@@。
(二@@)明确了@@“数据@@”概念@@的@@要素组成@@
美国@@联邦@@政府@@@@@@对@@@@“数据@@”概念@@给予了一@@个宽泛的@@界定@@@@，指出数据@@从@@类别划分@@有结构化数据@@和非结构化数据@@@@，并强调了要对@@非结构化数据@@向结构化数据@@的@@转换@@，还提出要确保所有@@的@@结构化数据@@都是与有效元数据@@相关联@@。这一@@定义主要是站在@@数据@@管理与利用@@的@@角度@@。
三@@个州政府@@对@@数据@@的@@定义基本相似@@，数据@@的@@概念@@中至少包含了三@@个要素@@。其一@@@@，形式要素@@。在@@概念@@中规定@@数据@@形式是统计数据@@或事实信息@@的@@最终版本@@@@，而不是初始版本@@、中期版本@@、草拟版本等@@@@。马里兰州@@@@特别指出@@，“数据@@”不包括@@供政府@@内部分@@析所使用的@@统计数据@@@@、事实信息@@的@@草拟版本@@;数据@@是字母或数字的@@形式反映于清单@@、表@@格@@、图形@@等@@中@@;这类字母或数字具有的@@特点是可进行数字传输或处理@@@@;此外@@，在@@形式要素@@方面排除了图像文件@@，但是@@，特别说明@@了术语@@“数据@@”应包括关于图像文件和地理信息@@系统中的@@数据@@统计或事实信息@@@@。由此可见@@@@，对@@“数据@@”的@@外延阐述得很清晰@@。其二@@@@，主体@@要素@@。州政府@@政策中都强调了政府@@数据@@@@的@@制作@@、拥有@@、控制@@主体@@为所涵盖本州实体或其代表@@@@，即@@规定@@@@“由所涵盖本州实体@@，或代表@@其定期建立@@或维护@@，并由该等@@实体控制@@@@”。此外@@，伊利诺斯州@@特别指出@@，“数据@@”不包括@@由其他政府@@机构@@@@提供的@@信息@@@@。其三@@@@，内容要素@@。为了体现政府@@数据@@@@内容与所涵盖本州实体行使法定职责的@@关系@@，规定@@政府@@数据@@@@内容与行政@@管理@@和提供公共服务过程相关@@，即@@“记录与所涵盖本州实体相关的@@评估结果@@、交易或决定@@”。
(三@@)强调数据@@开放@@的@@对@@象是@@“数据@@集@@”
美国@@联邦@@政府@@@@@@和州政府@@都强调了开放政府@@数据@@@@@@的@@对@@象是数据@@的@@集合@@。联邦@@政府@@@@政策中给出了@@“数据@@集@@”的@@概念@@是数据@@的@@集合@@，“开放数据@@@@”的@@概念@@是开放可用的@@数据@@结构@@，开放的@@数据@@要完整@@等@@@@。强调数据@@开放@@要全面完整@@@@，使用户能得以使用@@。州政府@@政策也明确了@@对@@数据@@集@@合的@@开放@@。例如伊利诺斯州@@政府@@@@政策中指出@@，公共数据@@@@是任何州级单位或地方政府@@@@履行职责时收集@@的@@所有@@数据@@@@。“所有@@”两字就指明了数据@@开放@@的@@成片性@@。因为字母或数字形式的@@@@“数据@@”本身并不具有特定含义@@。零星的@@数据@@没有什么大的@@价值@@，只有具有一@@定量的@@数据@@的@@集合@@，即@@数据@@集@@才能彰显价值@@，才是开放政府@@数据@@@@@@政策法规@@的@@客体@@。
(四@@)清晰地对@@例外情形进行了列举设定@@
美国@@联邦@@政府@@@@@@和州政府@@开放政府@@数据@@@@@@政策的@@原则是@@“开放政府@@数据@@@@@@是原则@@，不开放是例外@@”，从@@而才能保证实现联邦@@政府@@@@政策提出的@@@@“确保向公众发布数据@@的@@方式@@，能够使数据@@易找到@@、可访问@@和可利用@@@@”，从@@而实现伊利诺伊州政策所提出的@@@@“用信息@@技术@@促进政府@@透明@@化@@、提高效@@率@@、节省财政支出@@”，实现纽约州@@所提出的@@@@“利用@@技术来提高透明@@度@@，提高政府@@绩效@@，提升公民参与@@”。
联邦@@政府@@@@的@@@@政策指出@@，“如果发布的@@信息@@会违反任何法律或政策@@，或危及隐私@@、机密或国家安全@@@@，机构@@将不发布这些信息@@@@”。州政府@@的@@政策对@@例外情形的@@列举是在@@相关概念@@的@@定义表@@述中@@。伊利诺斯州@@政府@@@@在@@@@“数据@@”的@@定义中@@清晰地列举了不予开放的@@@@8类政府@@数据@@@@@@;纽约州@@政府@@@@在@@@@“可发布的@@州数据@@@@”的@@定义中@@，概括了可发布的@@州政府@@数据@@@@是什么@@，并且清楚地列出了不属于可发布的@@州政府@@数据@@@@为@@：如在@@开放数据@@@@网站提供数据@@将违反法令或法规@@@@(如披露的@@信息@@将构成对@@个人隐私的@@无理侵犯@@)、危害公众健康@@@@、安全或福利@@等@@@@;马里兰州@@@@政府@@@@在@@@@“开放数据@@@@”的@@定义中@@，概述了开放数据@@@@的@@特点@@，并明确指出了五@@类数据@@不予开放@@，因为这些数据@@若开放@@，将会违反其它认定该数据@@开放@@行为违法的@@法规@@规定@@@@;危及公众健康@@@@，安全或福利@@等@@@@。
由此可见@@@@：第一@@@@，美国@@对@@具体的@@开放数据@@@@范围@@的@@规定@@主要采用了定义的@@方式以及肯定概括与否定列举相结合的@@模式@@。政策文本在@@术语定义中@@，对@@应当开放的@@政府@@数据@@@@作了综合概括式的@@描述@@，正面说明@@开放政府@@数据@@@@@@的@@范围@@@@，同时列举了不予开放或者免予开放的@@政府@@数据@@@@@@，将其排除在@@政府@@数据@@@@开放@@范围@@之外@@。不予开放的@@政府@@数据@@@@范围@@@@的@@规定@@在@@表@@述的@@篇幅上多于对@@予以开放的@@政府@@数据@@@@范围@@@@的@@规定@@@@。第二@@@@，那些联邦@@政府@@@@及州政府@@不予开放的@@政府@@数据@@@@具有的@@特点是@@：那些政府@@数据@@@@的@@开放会给国家利益@@、公共利益@@、个人利益@@造成危害@@，危机国家安全@@@@、危害公共安全@@@@、侵犯个人隐私等@@@@，那些数据@@不具有公开@@性@@、共享性和广域性的@@特点@@，的@@确不是社会@@广大公众所共同需要的@@@@，也不为广大公众服务@@。第三@@@@，政策对@@开放政府@@数据@@@@@@范围@@例外情形的@@列举其核心要件包含了对@@开放政府@@数据@@@@@@的@@价值判断@@，以公共价值观为标准@@，以实现和创造公共价值为目标@@，兼顾国家利益@@、个人利益@@，体现了权利平衡原则@@。条款数量少@@、内涵明确@@、用语严谨@@、限定严格@@、切实可行@@。由于对@@例外情形进行了列举设定@@，因此@@，行政@@机关面对@@海量政府@@数据@@@@@@，只需审查其是否属于不予开放的@@内容@@，这种开放政府@@数据@@@@@@审查方式能有效减少政府@@数据@@@@开放@@的@@运行成本@@，提高政府@@效率@@，也体现了以公共价值为开放政府@@数据@@@@@@价值观的@@特点@@。
四@@、美国@@开放政府@@数据@@@@@@门户网站以政策为指导@@@@，提供了丰富的@@开放政府@@数据@@@@@@@@
从@@表@@@@1的@@“门户网站中对@@于价值观及建设目标的@@阐述@@”一@@栏可见@@@@，开放政府@@数据@@@@@@门户网站是开放政府@@数据@@@@@@政策的@@采纳@@、贯彻与执行@@，是开放政府@@数据@@@@@@的@@具体载体@@，是公众获取政府@@数据@@@@的@@通道@@。开放政府@@数据@@@@@@门户网站建设以公共价值的@@实现与创造为目标@@，以开放政府@@数据@@@@@@政策为指导@@，充分@@体现开放政府@@数据@@@@@@政策的@@内容要素@@@@。
从@@表@@@@4可见@@，门户网站提供了丰富的@@政府@@数据@@@@资源@@。联邦@@政府@@@@平台@@@@data.gov已提供了超过@@190000多个数据@@集@@@@。数据@@资源涵盖众多主题门类@@，如农业@@@@、商业@@等@@@@。所调查的@@三@@个州也都提供了广泛的@@数据@@资源@@。伊利诺斯州@@数据@@资源涵盖@@：健康@@、住房@@、劳动@@、医疗@@补助计划@@、市政当局@@、公共卫生@@等@@@@;纽约州@@数据@@资源涵盖经济发展@@@@、教育@@、能源@@和环境@@等@@@@;马里兰州@@@@数据@@资源涵盖行政@@@@、农业@@、生物区@@、预算@@、商业@@和经济@@等@@@@。
由此可见@@@@，美国@@开放政府@@数据@@@@@@门户网站包含了丰富的@@数据@@资源@@，是公共数据@@@@资源的@@集散地@@，数据@@资源达到了一@@定的@@深度和广度@@，资源数量众多@@，主题多样@@，内容完整@@丰富@@，但又不涉及个人隐私@@、国家安全@@、商业@@机密等@@@@。门户网站提供的@@数据@@资源的@@内容范围@@符合联邦@@政府@@@@@@、州政府@@的@@政策要求@@@@。
五@@、结语@@
开放政府@@数据@@@@@@是全球各国都面临的@@一@@项新事物@@。开放政府@@数据@@@@@@范围@@问题是开放政府@@数据@@@@@@的@@难点和关键点@@，是开放政府@@数据@@@@@@制度建设和开放政府@@数据@@@@@@平台@@建设中的@@核心内容@@。开放政府@@数据@@@@@@范围@@确定与开放政府@@数据@@@@@@的@@风险规避及开放政府@@数据@@@@@@战略目标的@@实现密切相关@@。开放的@@范围@@越合理@@，则开放的@@可操作性及所带来的@@收益和价值可能会越高@@，反之可能越低@@。
我国开放政府@@数据@@@@@@工作正在@@大力发展@@。开放政府@@数据@@@@@@政策法规@@的@@建设也才刚刚开始@@。在@@一@@个制度发展初期@@，确定开放政府@@数据@@@@@@范围@@@@，循序渐进推进开放政府@@数据@@@@@@工作@@，这是一@@个必然的@@选择@@。我国开放政府@@数据@@@@@@范围@@的@@规定@@可以借鉴参考美国@@经验@@，立足本国实际有所创新地制定相关政策法规@@@@，明确开放政府@@数据@@@@@@范围@@确定所遵循的@@原则和标准@@，厘清数据@@@@、信息@@、大数据@@@@、开放政府@@数据@@@@@@、政府@@信息@@公开@@等@@概念@@及其相互间关系@@，明确我国开放政府@@数据@@@@@@范围@@的@@应然状态@@，例外事项的@@确定原则和范围@@类型@@，在@@开放政府@@数据@@@@@@平台@@上提供丰富的@@可开放的@@政府@@数据@@@@资源供公众使用@@，从@@而推动我国开放政府@@数据@@@@@@向前发展@@
