摘要@@：随着大数据@@@@时代的到来@@, 开放政府@@数据@@运动席卷全球@@, 我国有些城市也已经开始尝试@@。当前@@, 广州@@市政府@@数据@@开放@@@@已初见成效@@, 但是@@在发展过程中仍然存在一@@些不足@@。本文在深入研究广州@@市政府@@数据@@开放@@@@发展现@@状的基础上@@, 分析政府@@数据@@开放@@@@对广州@@发展的意义@@, 并提出了若干意见@@。
我国政府@@在近@@20年@@的信息化建设中@@, 积累了海量的数据@@@@, 这些数据@@是整个社会经济活动的数字化记录@@, 是可以重复利用的非物质财富@@, 也是政府@@管理和决策的依据@@。随着技术的进步@@, 特别是大数据@@@@时代的到来@@, 政府@@部门的数据@@管理面临数据@@中心基础设施@@、数据@@存储@@、数据@@分析@@、数据@@价值应用@@、数据@@人才匮乏等挑战@@, 与此同时@@@@, 公众对政府@@数据@@开放@@@@的要求也越来越高@@。在此背景下@@, 政府@@部门越来越注重对数据@@进行挖掘以实现精细化管理@@, 而政府@@数据@@开放@@@@有利于@@公众监督政府@@决策的合理性@@, 提高政府@@的管理水平和透明度@@, 促进政府@@管理创新@@, 创造更多@@有价值的数据@@资源@@, 促进经济社会快速发展@@。开放政府@@数据@@不仅是在国家治理体系中发挥政府@@主导作用的现实需要@@, 也是在全面深化改革的时代背景下实现政府@@职能转变的重要举措@@。
目前我国还没有具体的法律推动实施政府@@数据@@开放@@@@@@, 但一@@些政府@@信息化建设方面领先的城市已经开始进行政府@@数据@@开放@@@@的尝试@@, 例如@@北京市政务@@数据@@资源网@@, 上海市政府@@数据@@服务@@网@@, 广州@@市政府@@数据@@统一@@开放平台@@等@@。本文以广州@@市为例@@, 研究目前政府@@数据@@开放@@@@现状@@, 了解发展中存在的优势和不足@@, 为全面的政府@@数据@@开放@@@@提供参考@@。
一@@、广州@@进一@@步开放政府@@数据@@的意义@@
其一@@@@, 有利于@@公众监督政府@@开放数据@@@@, 推动政府@@数据@@进一@@步开放@@。李克强总理提出@@“为提高社会治理能力@@、建设现代化政府@@@@, 最先考虑的应该是要开放政府@@数据@@@@”。政府@@70%的数据@@集中在政府@@部门@@, 但这些数据@@的开放程度远远不够@@, 真实性有待验证@@, 只有@@政府@@开放的数据@@都是原始数据@@@@, 数据@@真实@@, 具有客观性@@, 才能经得起公众的检验@@。而公众通过发表意见和建议@@, 评价政府@@数据@@开放@@@@程度@@, 监督政府@@数据@@开放@@@@进程@@, 可以推动政府@@进一@@步开放数据@@@@。
其二@@@@, 有利于@@促进社会诚信建设@@。李克强总理指出@@, 政府@@大数据@@@@建设@@, 凡是不涉及国家秘密@@, 并且可以引导社会经济发展的数据@@都应该向公众开放@@。因此@@, 与信用相关的数据@@开放@@十分必要@@。虽然@@, 企业信用数据@@可以通过相关的平台@@查询@@, 但是@@, 所有的活动离不开人@@, 而最关键的也是人@@, 只有@@将人的信用度用数据@@加以描述@@, 并在数据@@开放@@平台@@公开@@, 社会活动中的@@不诚信行为将会大大减少@@。试想@@, 一@@个有不诚信记录的人@@, 谁会去相信他@@, 如果他知道不诚信带来的后果@@, 那么他就不会做违背诚信的事情@@。所以@@, 个人信用数据@@的开放将会促进社会信用体系的建立@@。
其三@@@@, 有利于@@促进社会公平@@。任何人都可以获得数据@@政府@@开放数据@@的基本原则@@, 这说明开放数据@@是没有歧视性的@@。公共数据@@是可以被任何人使用@@的@@, 无需申请更无需个人的详细信息@@。广州@@市政府@@数据@@统一@@开放平台@@允许用户匿名访问公共数据@@@@, 用户使用@@的数据@@的记录不会被监管@@, 充分体现了公平性@@。因为@@开放的数据@@都是在法律法规规定的范围内开放的@@, 所以@@也不存在数据@@是否会被恶意使用@@@@, 因为@@, 数据@@不会因为@@使用@@者不同而不同@@, 也不会数据@@会被不同的人使用@@也改变@@, 人们可以随意对开放的数据@@进行加工分析@@, 据为己有@@, 在数据@@使用@@上实现人人平等的公平的社会关系@@。
其四@@@@, 有利于@@商业发展@@, 提升经济效益@@。要说政府@@数据@@开放@@@@带来的经济效益@@, 高德地图@@或百度地图@@就是最好的例子@@。这些商家利用自@@身和政府@@开放的数据@@开发电子地图@@软件@@, 提供导航@@等功能@@, 服务@@了大众@@, 让人们出行更便利@@, 也为自@@身带来了巨大的经济利益@@。与此同时@@@@产生的衍生数据@@带来的经济利益更巨大@@, 通过分析人们利用软件搜索@@地址等信息@@@@, 通过数据@@挖掘@@、大数据@@@@分析@@等技术@@, 发现@@商机@@。有了政府@@开放的数据@@@@, 小微企业将和大型企业一@@样平等拥有数据@@利用的权利@@, 将会大大减少不正当竞争@@。
二@@、广州@@市政府@@数据@@开放@@@@现状分析@@
(一@@) 广州@@市政府@@数据@@开放@@@@进程中存在的优势@@
自@@2009年@@美国推出开放政府@@计划之后@@, 欧盟等国家和地区也相继出台政府@@数据@@开放@@@@政策@@, 此后@@, 开放政府@@数据@@运动席卷全球@@, 关于@@开放政府@@数据@@的研究也逐渐成为热点@@。如图@@@@1所示@@, 根据@@CNKI查询关键字@@“政府@@数据@@开放@@@@”, 发现@@2010年@@才开始有先关研究文献发表@@, 最近两年@@相关文献数量有非常明显的增长@@, 相关课题研究逐年@@递增@@, 由此可见关于@@政府@@数据@@开放@@@@的研究如火如荼@@。广东省为适应这一@@趋势@@, 于@@2014年@@成立大数据@@@@管理局@@, 由政府@@牵头统筹政府@@数据@@开放@@@@@@。2015年@@, 参照广东省大数据@@@@管理局情况@@, 依托市科信局@@, 建立广州@@市大数据@@@@管理局@@, 统筹全市政府@@机关和事业单位的信息采集@@、整理@@、共享和应用@@, 消除信息孤岛@@, 开展数据@@挖掘和决策支持服务@@@@, 建立公共数据@@开放@@机制@@, 除法律法规明确规定不宜公开的信息@@, 一@@律及时向社会公开@@。广州@@市政府@@公开的数据@@主要发布在各级政府@@部门官网@@、政府@@主导建设的中国广州@@政府@@网站@@以及广州@@市政府@@数据@@统一@@开放平台@@@@。
图@@1 政府@@数据@@开放@@@@相关文献量分布图@@@@
政府@@部门官方网站主要包括@@46个广州@@市政府@@机构的官方网站@@, 含行业统计数据@@@@、领域实用数据@@以及科技数据@@等三@@类@@。例如@@市科创委可以查询科技成果@@, 市卫生和计生委查询医生信息@@, 市教委可以查询教育资源@@, 广州@@市统计局提供@@《广州@@市统计年@@鉴@@》等统计数据@@@@。这些数据@@包含大量实用的与民生相关的信息@@, 具有实用性@@, 通过开放数据@@库接口@@, 将其发布于@@政府@@数据@@开放@@@@平台@@可以提升利用率@@。
广州@@市政府@@数据@@统一@@开放平台@@由广州@@市人民政府@@主办@@, 于@@2016年@@10月@@20日正式开通@@。广州@@市政府@@数据@@统一@@开放平台@@门户网站设置有数据@@目录@@、数据@@分析@@、地图@@服务@@@@、应用服务@@@@、开发服务@@@@、互动交流@@、网站统计七大栏目@@。平台@@首期开放@@46个政府@@职能部门的@@310项数据@@集@@, 合计约@@3000万数据@@量@@, 涉及经济发展@@、城市建设@@、道路交通@@、教育科技@@、民生服务@@@@、企业服务@@@@、健康卫生@@、资源环境@@、文体娱乐@@、机构团体@@、公共安全@@、农业农村@@、财税金融@@、劳动人事等@@14个重点领域@@。与传统意义的信息公开不同@@, 广州@@市政府@@数据@@统一@@开放平台@@可实时接收政府@@信息资源共享平台@@推送过来的开放数据@@资源@@, 保障开放的数据@@质量和鲜活性@@。广州@@将继续加快政府@@信息平台@@整合@@, 大力推动政府@@信息系统和公共数据@@互联开放共享@@, 消除信息孤岛@@。
广州@@市政府@@数据@@开放@@@@进程中存在的优势@@在于@@已经初步建立了开放数据@@的门户网站@@, 为公众提供了一@@个官方的@@、可靠的获取数据@@的途径@@;广州@@经过几十年@@的数据@@积累@@, 已经具有可观的数据@@储备@@, 对数据@@进行采集@@、清洗@@、元数据@@描述和统一@@标准@@, 并且将处理完的符合法律规定可以公开的数据@@发布在广州@@市政府@@数据@@统一@@开放平台@@上@@。这些数据@@与公众日常生活休戚相关@@, 公众对这些数据@@的利用也将提升至新的高度@@。通过数据@@统一@@开放平台@@可以快速整合开放海量数据@@@@, 通过开放的接口@@, 以最低的成本开放和获取数据@@@@, 减少额外的成本@@, 大幅提升政府@@数据@@开放@@@@水平@@。广州@@市政府@@数据@@统一@@开放平台@@的开放标志着广州@@政府@@数据@@开放@@@@走在我国前列@@。
(二@@) 广州@@市政府@@数据@@开放@@@@进程中存在的不足@@
第一@@个不足在于@@目前开放的数据@@相对较少@@, 只包含简单的信息@@, 这些信息虽然@@真实@@, 但利用价值不高@@, 信息不够完整@@, 往往达不到@@人们的要求@@, 这不符合数据@@开放@@平台@@建设为了保证数据@@的完整性@@、可用性@@, 提高政府@@执政透明度@@, 实现数据@@的经济和社会价值的初衷@@。例如@@, “健康卫生@@—生育@@”类下@@, 只有@@“广州@@市各区@@、县级市计划生育@@情况@@ (年@@度@@) ”这一@@个数据@@集显然难以覆盖这个类目涉及的内容@@, 民众要的也不是这样的数据@@表单@@。“道路交通@@—服务@@”类下@@, 也只有@@与收费标准相关的四@@个数据@@集@@, 缺乏具体交通工具相关数据@@资源@@, 根本无法满足大众主流需求@@。
第二@@个不足在于@@广州@@市政府@@数据@@开放@@@@平台@@的元数据@@描述过于@@简单@@, 并没有对资源进行完整的@@、结构化的描述@@, 大部分数据@@只有@@名称@@、地址等简单信息@@, 并没有详细内容@@。例如@@, “健康卫生@@—医疗@@”中的@@“广州@@市各区@@医疗@@一@@览表@@”, 只有@@医院名称@@、地址等信息@@, 而没有医院等级@@、医院科室信息@@、医生信息等公众广泛需求的内容@@。只提供简单@@、低质量的元数据@@将会制约数据@@的增值应用能力和效果@@, 因此@@, 政府@@要重视建立更加完善的元数据@@@@。
第三@@个不足在于@@已经公开的数据@@缺乏统一@@的规范@@, 种类繁多@@、标准不一@@和元数据@@不同的数据@@资源更新周期也不明确@@, 将这些数据@@资源进行整合在技术上也存在一@@定的困难@@。并且还有许多价值很高的数据@@难以公开发布@@, 使得这些数据@@的应用价值大打折扣@@。此外@@, 各个政府@@部门之间缺少合作@@, 没有整合数据@@的意识@@, 增加了交叉数据@@被发现@@和应用的难度@@。而政府@@开放的数据@@的价值利用只靠政府@@部门实现远远不够@@, 还必须发动人民大众的创新意识@@, 仅仅靠需求调查和咨询@@建议这几种形式将严重制约公众的创造性和积极性@@。
三@@、广州@@市政府@@数据@@开放@@@@的策略@@
(一@@) 制定统一@@的标准@@, 完善数据@@结构@@
由于@@不同部门@@、不同领域的数据@@存在各种各样的差异@@, 没有统一@@的标准@@, 所以@@, 首先要对政府@@数据@@的整体情况进行梳理@@, 搞清楚有哪些数据@@@@, 那些数据@@可以开放@@, 那些数据@@已经开放@@, 数据@@的质量如何@@, 采用什么样的元数据@@标准来描述数据@@@@, 用什么格式来发布数据@@@@, 为后续的数据@@开放@@计划提供参考依据@@。在此基础上制定统一@@的标准@@规范数据@@@@, 提升数据@@的质量@@, 满足完整性@@、可用性@@、一@@致性@@、实效性和可读性@@, 最大限度提高数据@@的应用能力@@。此外@@, 数据@@结构至少要包括时间@@、用户等基本要素@@, 使数据@@可以在采集@@、整理@@、交换@@、展现@@、更新和维护等各个环节都有标准可以参考@@。同时@@, 针对数据@@开放@@平台@@上数据@@比较缺乏@@, 类别不全等问题@@, 还需要在数据@@量和数据@@类别上进行完善@@。
(二@@) 科学管理@@数据@@@@, 注重公众需求@@
随着政府@@数据@@的日益增加@@, 政府@@提供的数据@@服务@@难以面面俱到@@, 所以@@政府@@数据@@开放@@@@需要通过科学的规划和管理@@, 才能使政府@@部门和公众通力合作@@、互利共赢@@。一@@方面@@, 政府@@各部门应协同合作@@, 在保证自@@身效益的前提下跨部门合作@@, 共同梳理各政府@@部门的数据@@情况@@, 实现数据@@共享@@。并由大数据@@@@管理局牵头@@, 对数据@@分领域@@、分等级@@, 科学管理@@, 先易后难@@, 分阶段推进@@、协调施行数据@@开放@@@@, 保障数据@@开放@@得到有效执行@@。另一@@方面@@@@, 要注重公众对政府@@数据@@的需求调查@@, 参考从统一@@开放平台@@上收集的用户反馈的意见和建议@@, 对公众关注@@度高的数据@@加大数据@@@@量@@, 对大众关注@@较少的数据@@进行精细化@@, 并面向广大受众进行需求调研@@, 只有@@满足公众需求的数据@@才能获取更多@@的关注@@@@, 将更有利于@@大众创新@@, 万众创业@@。
(三@@) 依法保护公民的数据@@隐私权@@
在大数据@@@@时代@@开放政府@@数据@@为我们带来便利的同时@@@@, 个人隐私数据@@保护也受到极大的挑战@@, 政府@@在收集@@、保存@@、使用@@、公开公共数据@@的过程中可能会对公民隐私权造成侵犯@@。究其原因除了民众对个人隐私保护意识淡薄@@, 相关行业从业人员为追求利益而丧失职业道德及个人隐私保护的技术障碍外@@, 个人隐私保护的法律法规不健全也是很重要的原因@@。要想协调政府@@与公众在隐私权方面的矛盾@@, 必须要确立科学的原则@@, 建立健全的法律体制@@。一@@是要加强行业自@@律建设@@, 健全行业自@@律制度@@, 提升从业人员的道德修养@@。二@@是要完善相关法律@@, 加强行政监督@@, 强化数据@@收集和使用@@者的责任@@, 明确数据@@的相关权利@@, 建立数据@@溯源机制@@, 记录数据@@使用@@者的相关信息@@。三@@是要增强个人隐私保护技术的研究@@, 对政府@@数据@@开放@@@@平台@@的数据@@进行清洗@@和匿名发布@@, 对元数据@@进行分解等手段@@, 在保证数据@@可用性@@基础上保护个人隐私@@。四@@是要权衡利益@@, 树立公共利益优先的原则@@。当公众知情权和隐私权发生冲突时@@, 应在兼顾双方利益的基础上进行协调@@, 把握平衡点@@, 在侵犯公众知情权的前提下推进政府@@公众数据@@开放@@@@。健全的法规政策是保障政府@@数据@@开放@@@@的关键所在@@, 发达国家在政府@@数据@@开放@@@@实践上的成功也都离不开完善的法规政策@@。
(四@@) 加快政府@@数据@@开放@@@@的人才培养@@
随着政府@@数据@@开放@@@@的深入@@, 相关领域的人才需求量也越来越大@@。数据@@开放@@既要精通大数据@@@@分析@@等先进的技术@@, 又要熟悉相关业务和行业需求@@, 门槛相对较高@@, 传统高校培养人才的模式因为@@缺乏真实的大数据@@@@环境无法满足当前@@数据@@开放@@的发展形势@@, 因此@@, 要逐步探索大数据@@@@时代数据@@开放@@人才的培养@@。其一@@@@是要建立高校大数据@@@@人才培养模式@@, 结合大数据@@@@行业需要的人才特点@@, 设置专门的大数据@@@@专业@@, 设置统计学@@、数据@@分析@@、数学@@、信息论和计算机相关课程@@。建立高校大数据@@@@分析@@实验室@@, 培养有实战经验的相关人才@@, 并加强企业与高校的合作@@, 打造专业化的师资队伍@@。其二@@@@是要通过大数据@@@@发展在线教育@@, 为人们提供更多@@的学习机会@@, 让大家在空余时间也可以在任何有网络的地方学习@@。为政府@@数据@@开放@@@@人才培养的途径提供了新的选择@@。
(五@@) 完善广州@@市政府@@数据@@统一@@开放平台@@@@
政府@@数据@@开放@@@@的关键是靠政府@@统一@@的平台@@发布公开数据@@@@, 广州@@虽然@@已经建立了政府@@数据@@统一@@开放平台@@@@, 但是@@并不完善@@。政府@@建立的统一@@开放平台@@应该具有较高可信度和高普及率@@, 并且数据@@内容丰富@@。然而@@, 表面上看广州@@市政府@@数据@@统一@@开放平台@@虽然@@涉及几乎所有的部门和相应的数据@@类别@@, 但是@@数据@@量相对还是非常少的@@, 在大数据@@@@时代@@, 不到@@3000万的数据@@显得比较寒碜@@。因此@@需要加大数据@@@@量@@, 特别是用户需求多的数据@@更要提供下载@@, 例如@@广州@@市房屋所有权信息@@, 在当前@@房地产火热的时代@@, 人们急需知道要购买的房子是否正常@@, 避免出现一@@房多卖等现象@@, 可以从一@@定程度上规避买卖房屋诈骗犯罪现象@@。另外@@, 不仅政府@@部门@@, 公众不但有获取公共数据@@的权利@@, 也应该可以通过统一@@平台@@发布数据@@@@, 这样就扩大了数据@@量@@, 保证了数据@@的可信性@@。政府@@部门通过数据@@整合可以过滤掉重复@@、无效@@、虚假的数据@@@@, 细化政府@@数据@@分类@@, 让数据@@更贴近民生需求@@。
