基于国际评估体系的政府@@数据@@@@开放指标@@@@特征与@@模式分@@析@@

　　对于数据@@集的评价维度@@, 全球开放数据@@指数@@在@@三@@年@@内保持了一@@致@@, 均从@@数据@@集存在@@与@@否@@、开放许可@@、可机读@@、免费获取@@、量级获取@@、更新@@、在@@线获取@@、数字格式@@、公共获取等@@九个@@方面进行评价@@。

　　(2) 开放数据@@晴雨表@@@@。开放数据@@晴雨表@@@@对于开放政府@@数据@@@@的评估主要包括三@@个@@方面@@:准备度@@、执行度@@和@@影响力@@。

　　在@@具体的评估指标@@上@@, 2015年@@, 准备度@@主要包括政府@@行动@@、政府@@政策@@、企业以@@及公民和@@社会团体四@@个@@方面@@。政府@@行动包括国家和@@地方两个@@层面@@, 政府@@政策@@包括政府@@的政策以@@及开放数据@@管理和@@出版办法@@, 企业包括教育培训和@@政府@@对开放数据@@创新文化的直接支持@@, 公民和@@社会团体包括信息权利@@、个@@人数据@@保护的相关法律@@法规@@, 专业团体的参与@@和@@信息技术在@@开放数据@@中的应用@@。

　　执行度@@即对数据@@集的评估@@, 2015年@@开放数据@@晴雨表@@@@评估了健康@@部门表@@现@@@@、犯罪统计数据@@@@、政府@@细节预算@@、公司注@@册@@、地图@@数据@@@@、中小学教育表@@现数据@@@@、国家选举结果@@@@、国家环境统计数据@@@@、国际贸易数据@@@@、人口普查细节数据@@@@、公共交通时间表@@@@、法律@@、所有权数据@@@@、政府@@开支@@细节@@数据@@@@、公共合同等@@@@15个@@数据@@集@@。

　　在@@影响力方面@@, 主要包括政治影响@@、经济@@影响和@@社会影响三@@个@@方面@@。政府@@影响包括政府@@效率效能和@@政府@@透明度@@, 社会影响包括环境可持续以@@及边缘人群的政策制定与@@政府@@服务@@, 经济@@影响包括对经济@@的积极影响和@@企业对开放数据@@的@@成功利用@@。

　　2013年@@到@@2015年@@, 开放数据@@晴雨表@@@@的评估指标@@相对稳定@@。2014年@@在@@执行度@@中增加了公共合同数据@@集@@。2015年@@新增了一@@项@@“政府@@政策@@”指标@@, 包含政策与@@管理两个@@方面@@。

　　同全球开放数据@@指数@@一@@样@@, 开放数据@@晴雨表@@@@对数据@@集的评估采用提问的方式进行@@, 主要考察数据@@是否存在@@@@、在@@线获取@@、机读格式@@、量级获取@@、免费获取@@、开放许可@@、更新@@、数据@@集报告连续性@@、数据@@集信息获取简易性@@、数据@@关键元素的链接提供等@@十个@@方面@@。

　　2、全球开放政府@@数据@@@@评估指标@@重点和@@发展趋向@@

　　根据全球开放数据@@指数@@和@@开放数据@@晴雨表@@@@的评估指标@@可以@@看出@@, 数据@@集评估是开放政府@@数据@@@@评估的重点内容@@。全球开放数据@@指数@@的评估内容与@@开放数据@@晴雨表@@@@中执行度@@的评估内容在@@本质上是相同的@@, 这也间接说明了数据@@集评估在@@开放政府@@数据@@@@评估中的重要地位@@。

　　从@@被评估的数据@@集内容来看@@, 基本都以@@政府@@@@、企业和@@社会的利用以@@及增加政府@@透明度为导向@@。全球开放数据@@指数@@和@@开放数据@@晴雨表@@@@均进行或试图@@进行评估的数据@@集@@ (以@@2015年@@为例@@) 均包括政府@@预算@@@@、健康@@表@@现@@、公司注@@册@@、地图@@数据@@@@、选举结果@@、公共交通时间表@@@@、法律@@、所有权数据@@@@、政府@@开支@@细节@@。

　　从@@数据@@集被评估的维度来看@@, 其重点是确保数据@@的@@@@“真正开放@@”, 这与@@开放知识基金会@@给出的开放政府@@数据@@@@定义@@相契合@@, 两个@@评估项目均进行评估包括是否存在@@@@、在@@线获取@@、机读格式@@、量级获取@@、免费获取@@、开放许可@@、更新@@这几个@@维度@@。

　　开放政府@@数据@@@@评估体系的发展整体以@@利用和@@增加政府@@透明度为导向@@, 呈现出精细化和@@扩展化的趋势@@。在@@宏观层面@@, 开放政府@@数据@@@@的评估不仅仅局限于现有的数据@@集状态@@, 还向前延伸到对准备度@@的评估@@, 向后@@延伸到对影响力的评估@@。准备度@@、执行度@@和@@影响力@@三@@者在@@逻辑上具有较强的关联性@@, 同时@@也可以@@从@@评估的具体结果中反映出来@@。在@@微观层面@@, 两个@@评估项目的指标@@均在@@随时间变化不断增加@@。随着社会的不断发展@@, 对政府@@数据@@@@需求的不断提升@@, 开放政府@@数据@@@@评估更加细化到经济@@社会生活的各个@@方面@@, 同时@@也更加注@@重从@@公众利用角度选择评估范围@@。

　　三@@、全球政府@@数据@@@@开放发展的现状与@@特征@@

　　目前@@全球政府@@数据@@@@开放活动正在@@不断扩展@@, 在@@国际评估体系中表@@现为国家样本量的增加@@和@@覆盖区域的拓展@@。2013-2015年@@, 全球开放数据@@指数@@和@@开放数据@@晴雨表@@@@评估的国家均不断增加@@, 并呈现出继续增长的趋势@@。其中@@, 全球开放数据@@指数@@增幅较快@@, 2015年@@一@@共评估了@@122个@@国家@@及地区@@, 开放数据@@晴雨表@@@@则评估了@@92个@@国家@@。覆盖的区域也因此不断拓展@@, 包含了欧洲@@、北美洲@@@@、东亚太平洋地区等@@@@7个@@区域@@。

　　（一@@）全球政府@@数据@@@@开放发展总体状况@@

　　各国政府@@都在@@积极开展政府@@数据@@@@开放@@, 但@@目前@@全球的总体水平较低@@。通过对@@2013-2015年@@全球开放数据@@指数@@和@@开放数据@@晴雨表@@@@平均值的变化@@ (见图@@@@1) , 可以@@考察全球政府@@数据@@@@开放的总体发展水平@@。

图@@1 2013-2015年@@全球开放数据@@指数@@与@@开放数据@@晴雨表@@@@全球平均水平统计图@@@@

　　注@@:全球开放数据@@指数@@平均值的单位为百分@@比@@;两个@@体系的计量方法不同@@, 两组数据@@之间@@在@@此没有可比性@@;下同@@。

　　我们可以@@发现@@@@:2013年@@以@@来@@@@, 两个@@国际评估体系中的全球平均值都比较低@@, 反映出全球政府@@数据@@@@开放的总体水平不高@@。全球开放数据@@指数@@的平均值三@@年@@来不断下降@@, 这与@@国家样本量的快速增长有关@@。近年@@来不少国家开始进行政府@@数据@@@@开放工作@@, 全球开放数据@@指数@@评估的国家也大幅增多@@, 但@@很多国家还处于起步阶段@@, 数据@@集开放程度不高@@, 导致全球开放数据@@指数@@平均值的下降@@。此外@@, 两个@@评估体系近年@@来都进行了指标@@调整@@, 评估指标@@的增加和@@细化对全球数据@@开放@@提出了更高的要求@@。

　　国际评估体系中的全球平均值受到诸多因素的综合影响@@, 国家样本量的增加@@、指标@@的调整都会造成平均值的变化@@, 所以@@全球平均值的下降并不代表@@全球政府@@数据@@@@开放水平的降低@@。但@@可以@@确定的是@@, 全球政府@@数据@@@@开放的总体水平还比较低@@, 低水平国家@@较多@@, 无法在@@外界因素影响的同时@@带动全球平均水平快速增长@@。同时@@, 开放的数据@@集还存在@@开放程度不够的问题@@, 两个@@国际评估体系统计的数据@@集开放程度均不足@@10%, 大部分@@开放数据@@集还不符合@@“真正开放@@”定义@@, 还没有达到国际开放数据@@评估体系的要求@@。

　　（二@@）全球政府@@数据@@@@开放国家分@@类@@

　　虽然全球政府@@数据@@@@开放的总体水平不高@@, 但@@已经有部分@@区域和@@国家取得了不错的成果@@, 尤其是欧洲@@、北美地区@@, 不少国家都形成了良好的政府@@数据@@@@开放实践@@。本文通过分@@层聚类分@@析@@, 依据开放数据@@晴雨表@@@@三@@年@@的评估评估结果将参评的@@92个@@国家@@分@@为四@@类@@: (1) 卓越型国家@@; (2) 高水平国家@@; (3) 进步型国家@@; (4) 低水平国家@@。为了保证数据@@的@@一@@致性@@, 本文只采用开放数据@@晴雨表@@@@的评估结果@@, 其他评估体系仅作参考@@。

　　根据开放数据@@晴雨表@@@@@@2013-2015年@@的评估结果@@, 将各国三@@年@@总体平均成绩进行排序@@, 得到总体排名@@。首先@@, 英国@@、美国@@不论从@@总体排名@@, 还是各年@@度排名均遥遥领先@@, 与@@第三@@名之间@@拉开一@@定差距@@, 归为第一@@类国家@@———卓越型国家@@。

　　其次@@@@, 从@@准备度@@@@、执行度@@、影响力三@@项指标@@出发@@, 将每年@@三@@项指标@@均超过指标@@平均值的国家归为第二@@类@@———高水平国家@@, 共有@@20个@@高水平国家@@@@, 卓越型与@@高水平国家@@全部是世界经合组织成员国@@, 大多地处经济@@发达区域@@, 政府@@数据@@@@开放发展均衡稳定@@。高水平国家@@的代表@@国家有法国@@、加拿大等@@@@。

　　再次@@@@, 将三@@年@@中各项指标@@成绩部分@@超过平均值@@, 部分@@低于平均值的国家归为第三@@类@@———进步型国家@@, 此类国家有@@34个@@。进步型国家@@相对复杂@@, 区域分@@布和@@经济@@水平不一@@@@, 政府@@数据@@@@开放指标@@@@发展不均衡@@@@、动态发展不稳定@@, 代表@@国家有肯尼亚等@@@@。

　　最后@@@@一@@组是三@@年@@来每项指标@@均低于平均值@@, 发展相对落后@@的国家@@———低水平国家@@, 此类国家有@@36个@@, 低水平国家@@大多仍处于起步阶段@@, 代表@@国家有马来西亚@@、阿联酋等@@@@。

　　开放数据@@晴雨表@@@@在@@@@2014年@@根据准备度@@和@@影响力两项指标@@@@, 也将当年@@参评的@@86个@@国家@@分@@为四@@类@@: (1) 高能力国家@@; (2) 新兴与@@进步国家@@; (3) 能力受限的国家@@; (4) 单方面举措的国家@@。对比两组国家分@@类发现@@, 本文分@@类的卓越型与@@高水平国家@@与@@开放数据@@晴雨表@@@@的高能力国家@@基本吻合@@, 表@@明这部分@@国家在@@全球政府@@数据@@@@开放中处于明显的领先地位@@。

　　（三@@）全球政府@@数据@@@@开放的特征@@

　　1、全球政府@@数据@@@@开放的指标@@关联性@@

　　世界银行的开放数据@@准备度@@评估仅针对准备度@@@@, 全球开放数据@@指数@@仅针对执行度@@@@, 而开放数据@@晴雨表@@@@的评估指标@@包括准备度@@@@、执行度@@和@@影响力@@, 包含内容最为广泛@@, 涉及数据@@开放@@的各个@@阶段@@。笔者经研究发现@@, 准备度@@、执行度@@、影响力三@@个@@指标@@之间@@存在@@着相互促进@@、相互影响的关联性@@, 反映了全球政府@@数据@@@@开放指标@@@@均衡性的要求@@。

　　开放数据@@晴雨表@@@@的指标@@关联性主要体现在@@充分@@的准备度@@能为执行度@@的实施奠定良好基础@@, 执行度@@中数据@@集的开放程度越高@@, 影响力越快显现@@, 而高影响力又能促进准备度@@和@@执行度@@的提高@@, 形成一@@个@@良性循环@@。目前@@国际上大部分@@国家仍处于数据@@开放@@起步阶段@@, 没有形成成熟的阶段循环@@, 所以@@指标@@的关联性主要体现在@@卓越型和@@高水平国家@@当中@@。这部分@@国家一@@般三@@项指标@@发展均衡@@@@, 尤其是影响力已经脱离普遍低分@@的现状@@, 影响力的反馈作用促进前两个@@指标@@的继续发展@@, 从@@而使综合实力在@@国际上保持优势@@。

　　(1) 准备度@@与@@执行度@@之间@@的高度关联性@@。目前@@开放数据@@晴雨表@@@@的三@@项指标@@中@@, 影响力普遍较低@@, 准备度@@与@@执行度@@已经有一@@定成绩@@, 因此准备度@@与@@执行度@@之间@@的关联性表@@现得最明显@@。

　　2015年@@全球各国的准备度@@与@@执行度@@存在@@明显的正相关关系@@, 相关系数高于@@0.9, 属于强相关关系@@。用不同散点区分@@全球区域@@ (见图@@@@2) 可以@@发现@@, 欧洲及中亚地区@@、北美地区@@、东亚及太平洋地区等@@大部分@@区域都表@@现出高度指标@@关联性@@, 只有撒哈拉以@@南非@@洲地区目前@@执行度@@还比较低@@, 两者的关联性也相对较弱@@。

　　韩国是体现准备度@@与@@执行度@@关联性最具代表@@性的国家之一@@@@。作为亚洲地区政府@@数据@@@@开放的领先国家@@, 韩国近年@@来在@@国际开放政府@@数据@@@@评估体系中的排名不断提升@@, 进步趋势明显@@ (见图@@@@3) 。

图@@3 2013-2015年@@开放数据@@晴雨表@@@@韩国指标@@发展趋势图@@@@

　　韩国政府@@对数据@@开放@@高度重视@@, 有充足的政策准备和@@资金支持@@, 在@@准备度@@快速提升的基础上@@, 数据@@集的开放程度也不断加深@@, 准备度@@与@@执行度@@的增长趋势十分@@接近@@。

　　(2) 准备度@@与@@影响力之间@@的关联性@@。开放数据@@晴雨表@@@@的指标@@之间@@两两关联@@, 除了准备度@@与@@执行度@@的高度关联性@@, 影响力指标@@也与@@其他指标@@存在@@关联性@@。开放数据@@晴雨表@@@@2014年@@《全球开放数据@@报告@@》中指出@@, 开放数据@@的@@影响力不仅仅来源@@于数据@@集的开放@@, 更多@@地依赖于构成政府@@数据@@@@开放计划的国家整体实践@@。也就是说@@, 相较于执行度@@而言@@, 影响力与@@前期的准备度@@之间@@存在@@更强的关联性@@。

　　2015年@@准备度@@与@@影响力的相关系数在@@@@0.8-0.9之间@@, 也属于强相关关系@@@@, 并且高于执行度@@与@@影响力之间@@的相关度@@, 与@@2014年@@《全球开放数据@@报告@@》中的相关性分@@析结论一@@致@@, 影响力更多@@地取决于准备度@@@@。从@@区域分@@布看@@ (见图@@@@4) , 欧洲及中亚地区@@等@@发展领先的区域关联性更强@@, 而撒哈拉以@@南非@@洲地区等@@落后@@地区由@@于影响力尚未显现@@, 关联性很难体现@@。从@@国家层面看@@, 图@@中指标@@关联性明显的国家均为卓越型与@@高水平国家@@@@, 而进步型与@@低水平国家@@的指标@@关联性则相对较弱@@。

图@@2 2015年@@开放数据@@晴雨表@@@@准备度@@与@@执行度@@散点图@@@@

　　开放数据@@晴雨表@@@@的指标@@存在@@关联性@@, 尤其是准备度@@与@@执行度@@之间@@高度关联@@。准备度@@、执行度@@和@@影响力@@的关联性反映出对指标@@均衡发展的要求@@, 通过指标@@间的相互促进可以@@帮助政府@@数据@@@@开放进入良性循环@@, 保持政府@@数据@@@@开放的持续进步@@。

　　2、全球政府@@数据@@@@开放的区域不平衡性@@

　　目前@@各国政府@@数据@@@@开放发展差距很大@@, 区域不平衡性是全球政府@@数据@@@@开放的重要特征@@。卓越型与@@高水平国家@@多来自@@欧洲@@、北美地区@@, 在@@国际开放政府@@数据@@@@评估的排名中@@, 前十名几乎都是欧洲和@@北美地区@@的国家@@, 其中@@, 开放数据@@晴雨表@@@@前十名均为世界经合组织成员国@@, 但@@同时@@中亚@@、非洲的部分@@国家仍未起步@@, 区域发展存在@@不平衡性@@。

　　从@@全球成绩方差统计@@ (见图@@@@5) 可以@@发现@@两个@@评估体系的全球成绩方差总体均呈现上升趋势@@, 开放数据@@晴雨表@@@@的方差上升趋势明显@@, 从@@2013年@@开始@@不断上升@@。这说明全球评估成绩的离散程度不断扩大@@, 各国政府@@数据@@@@开放发展水平的差距正在@@不断拉大@@。从@@对数据@@集的评估来看@@, 根据开放数据@@晴雨表@@@@@@2015年@@《全球开放数据@@报告@@》, 46%的开放数据@@集来自@@排名前十的国家@@, 即来自@@世界经合组织成员国@@, 其他国家的开放数据@@集很难符合@@“真正开放@@”的定义@@@@, 开放程度还远远落后@@@@。

图@@5 2013-2015年@@全球开放数据@@指数@@和@@开放数据@@晴雨表@@@@全球成绩方差统计图@@@@

　　区域不平衡性是当前全球政府@@数据@@@@开放的显著特征@@, 并且仍在@@不断加深@@。卓越型与@@高水平国家@@起步较早@@, 很多国家已经步入三@@项指标@@均衡发展的良性循环@@。而包括中国在@@内的多数国家起步较晚@@, 指标@@发展不均衡@@, 在@@国际开放政府@@数据@@@@评估中相对落后@@@@。

　　3、全球政府@@数据@@@@开放的指标@@不均衡性@@

　　除了区域发展的不平衡性外@@, 各评估体系的评估指标@@也存在@@发展不均衡现象@@。相较于开放数据@@晴雨表@@@@中指标@@的关联性@@, 指标@@的不均衡性则更为普遍@@, 在@@多个@@评估体系中均有体现@@。

　　全球开放数据@@指数@@针对国家级门户网站的开放数据@@集进行评估@@, 各项数据@@集开放程度的不同体系了指标@@的不均衡性@@。从@@评估结果看@@ (见图@@@@6) , 开放程度较高的数据@@集有@@“国家统计数据@@@@”“政府@@预算@@”“法律@@”和@@“选举结果@@”, 但@@“地理位置数据@@@@集@@”和@@“政府@@开支@@”的开放程度较低@@, 其中@@“政府@@开支@@”数据@@集的开放程度呈下降趋势@@。全球开放数据@@指数@@的指标@@是平行关系@@, 指标@@间的不均衡主要由@@于政府@@各部门的开放程度不同@@。

图@@6 2013-2015年@@全球开放数据@@指数@@的全球平均指标@@得分@@@@

　　开放数据@@晴雨表@@@@的指标@@发展也存在@@不均衡性@@, 由@@于开放数据@@晴雨表@@@@的指标@@是按照政府@@数据@@@@开放的发展阶段制定的@@, 从@@动态发展趋势上整体呈现出指标@@的不均衡性@@。

　　从@@指标@@角度看@@, 全球范围内准备度@@高于执行度@@@@, 高于影响力@@。由@@于开放数据@@晴雨表@@@@的指标@@存在@@阶段特性@@, 各国发展阶段不同@@, 因此指标@@总体发展不均衡@@。从@@时间角度看@@, 2015年@@各指标@@均有所下降@@, 其中@@准备度@@下降幅度较大@@。2015年@@开放数据@@晴雨表@@@@新增了一@@项准备度@@子指标@@@@“政府@@政策@@”, 导致准备度@@的下降@@。这再次@@@@证明指标@@的细化是国际开放政府@@数据@@@@评估的趋势@@, 对全球各国政府@@数据@@@@开放提出更高要求@@。

　　此外@@, 本文还统计了@@2013-2015年@@开放数据@@晴雨表@@@@的指标@@得分@@方差@@ (见图@@@@7) , 与@@区域发展不平衡性不同@@, 指标@@发展的方差三@@年@@来不断下降@@, 这说明指标@@间的离散程度在@@降低@@, 指标@@发展正越来越均衡@@。随着时间的发展@@, 更多@@国家不再局限于制定政策@@, 而是执行度@@得到更好的落实@@, 影响力开始逐渐显现@@。可以@@预见@@, 按此趋势发展@@, 除了卓越型与@@高水平国家@@@@, 世界范围内会有更多@@国家形成准备度@@@@、执行度@@和@@影响力@@三@@者之间@@的良性循环@@, 开放数据@@的@@发展将不断深化@@。

图@@7 2013-2015年@@开放数据@@晴雨表@@@@全球平均指标@@得分@@及方差@@

　　四@@、政府@@数据@@@@开放的模式分@@析@@

　　全球政府@@数据@@@@开放的不同国家类别中@@, 卓越型与@@高水平国家@@制定了相对完备的数据@@开放@@政策@@, 开放政府@@数据@@@@已经推广到政府@@各个@@部门@@, 并且有越来越多的地方政府@@参与@@进来@@。这些国家对数据@@的@@开放定义@@的认知比较一@@致@@, 认同数据@@@@“真正开放@@”的五@@大特征@@, 并从@@政府@@@@、社会团体和@@公众多方面协同促进数据@@开放@@的发展@@。卓越型国家@@与@@高水平国家@@的起步不同@@, 发展水平也有差异@@, 存在@@不同的政府@@数据@@@@开放模式@@。其中@@, 卓越型国家@@起步早@@, 指标@@发展均衡@@稳定@@, 综合成绩在@@开放数据@@晴雨表@@@@评估中全面领先@@, 其政府@@数据@@@@开放模式为社会需求驱动模式@@@@;高水平国家@@指标@@发展比较均衡@@, 仅在@@影响力指标@@中有局部不均衡的现象@@, 其政府@@数据@@@@开放模式为政府@@主导模式@@@@。

　　（一@@）社会需求驱动模式@@

　　英国@@、美国@@作为卓越型国家@@@@, 在@@政府@@数据@@@@开放中处于领先地位@@, 尤其是英国@@@@, 在@@多个@@国际开放政府@@数据@@@@评估体系中多次@@位列第一@@@@。早在@@@@2009年@@, 英国@@、美国@@就开始了政府@@数据@@@@开放活动@@, 是全球政府@@数据@@@@开放起步最早的两个@@国家@@@@。两国既是世界经合组织成员国@@, 也都是开放政府@@联盟成立最初的成员国@@, 在@@数据@@开放@@进程中较早确立了强有力的政府@@承诺@@, 两国的政府@@数据@@@@开放模式是社会需求驱动模式@@@@。

　　1、自@@下而上推动数据@@开放@@的实施@@

　　英国@@、美国@@经济@@发展水平较高@@, 社会公众对政府@@的监督意识更强@@, 对数据@@利用的需求更多@@@@, 形成了自@@下而上推动政府@@实施数据@@开放@@@@的社会需求驱动模式@@@@。在@@开放数据@@晴雨表@@@@的准备度@@评估中@@, “公众与@@社会团体@@”子指标@@有专门考察的一@@项@@“信息权利相关法律@@@@”, 要求各国以@@法律@@形式明确公众的信息权利@@。2007年@@, 英国@@内阁办公室@@ (Cabinet Office) 起草了@@《信息权利评估@@》 (Power of Information Review) , 并成立了信息权利特别工作组@@ (Power of Information Task Force) , 以@@探讨公众的信息需求@@。美国@@在@@@@2009年@@推出@@《透明与@@开放政府@@备忘录@@》与@@《信息自@@由@@法案备忘录@@》以@@提高公民的参与@@@@、协作和@@政府@@透明度@@。

　　在@@社会驱动模式下两国政府@@对社会公众的信息需求十分@@重视@@, 率先实施政府@@数据@@@@开放以@@满足公众的需要@@, 事实证明开放政府@@数据@@@@在@@促进政府@@决策@@、经济@@增长等@@方面都有积极作用@@, 也进一@@步促进了国家的发展@@。

　　2、充分@@的政策支持与@@政府@@行动@@

　　政府@@政策@@与@@政府@@行动是准备度@@指标@@的两项子指标@@@@@@, 政府@@政策@@包括对政府@@数据@@@@开放计划的支持性政策@@、开放数据@@管理和@@出版方法@@;政府@@行动包括国家和@@地方的开放政府@@数据@@@@行动@@, 如@@建立各级开放数据@@平台@@@@。

　　英国@@和@@美国@@常年@@占据开放数据@@晴雨表@@@@评估前两名@@, 与@@其高准备度@@密不可分@@@@。政府@@政策@@方面@@, 2009年@@英国@@开始了数据@@开放@@的政策准备工作@@, 并将政府@@数据@@@@开放放在@@了很高的政策地位@@。2010年@@英国@@政府@@通过成立数据@@开放@@研究所等@@一@@系列措施支持和@@扩充政府@@数据@@@@开放计划@@, 并得到了国家首相卡梅伦的高度支持@@, 政策准备开始得到落实和@@实施@@。2013年@@英国@@内阁办公室@@发布的@@《2013-2015年@@英国@@开放政府@@联盟行动计划@@》从@@开放数据@@@@、诚信缺失@@、财政透明度@@、公民赋权@@、自@@然资源的透明度五@@个@@方面做出了详细规划@@。政府@@行动方面@@, 2009年@@5月@@, 在@@美国@@@@CIO昆德拉的推动下@@, 美国@@国家级数据@@开放@@平台@@@@Data.gov发布上线@@, Data.gov是美国@@政府@@数据@@@@的中心站点@@, 也是美国@@建设开放政府@@的重要组成部分@@@@。截至@@2016年@@12月@@, Data.gov共开放了@@193141个@@数据@@集@@, 对比英国@@@@2009年@@上线的@@Data.gov.uk只开放了@@36643个@@数据@@集@@, 美国@@的开放数量远超过英国@@@@, 但@@从@@开放数据@@@@晴雨表@@@@执行度@@指标@@和@@全球开放数据@@指数@@的评估结果看@@, 数据@@集的开放程度还不及英国@@高@@, 不少部门尚未做到@@“真正开放@@”。此外@@, 美国@@已经有@@40个@@州@@、48个@@市@@、县推出了地方级数据@@开放@@门户网站@@, 政府@@数据@@@@开放活动已经深入到各级政府@@@@。

　　充分@@的政策支持与@@政府@@行动@@使英美两国数据@@开放@@得以@@顺利实施@@。准备度@@是政府@@数据@@@@开放的基础@@, 根据开放数据@@晴雨表@@@@@@指标@@关联性分@@析@@, 准备度@@可以@@带动执行度@@和@@影响力@@@@, 尤其是影响力的进步@@。英国@@、美国@@的高准备度@@为其在@@国际评估中的全面领先取得了很大优势@@。

　　3、全方位的数据@@开放@@影响力@@

　　影响力是很多国家的薄弱点@@, 目前@@国际上大部分@@国家影响力指标@@还十分@@落后@@@@, 但@@英国@@@@、美国@@是由@@社会需求驱动形成的数据@@开放@@模式@@, 公众参与@@度很高@@, 因此社会公众对数据@@开放@@的响应积极@@, 能及时产生相应的影响力@@。英美两国均在@@影响力指标@@中连续两年@@位于全球第一@@@@。

　　两国影响力指标@@发展均衡@@@@, 英国@@的优势在@@其政治影响力@@, 美国@@的优势则是经济@@影响力@@。英国@@利用开放数据@@提升政府@@透明度@@, 开放数据@@对提高政府@@运作效率产生了明显的改进作用@@。而美国@@的经济@@影响力多次@@排名世界第一@@@@, 公司和@@企业利用开放数据@@创造新的价值@@, 开放数据@@在@@推动国家经济@@增长和@@经济@@可持续发展中都起到良好的促进作用@@。

　　（二@@）政府@@主导模式@@

　　除了传统的政府@@数据@@@@开放强国英国@@@@、美国@@, 高水平国家@@也都紧随其后@@开始开放政府@@数据@@@@@@, 并掀起了全球政府@@数据@@@@开放运动@@。高水平国家@@三@@年@@每项指标@@均超过全球平均值@@, 指标@@发展均衡@@, 动态发展稳定@@, 包括法国@@、加拿大等@@@@国在@@内的高水平国家@@实施的是政府@@主导的政府@@数据@@@@开放模式@@。

　　1、自@@上而下推动数据@@开放@@的实施@@

　　采用政府@@主导模式@@的国家并不是开放数据@@的@@率先倡导者@@, 但@@起步较早@@, 发展很快@@, 在@@国际开放数据@@评估体系中排名较为领先@@。在@@2009年@@英美实施开放政府@@数据@@@@之后@@@@@@, 很多其他高水平国家@@迅速加入队伍@@。尤其是在@@@@2013年@@G8峰会上八国签署了@@《开放数据@@宪章@@》之后@@@@, 各国被要求在@@规定时间内制定部署政府@@数据@@@@开放行动计划@@, 实施数据@@开放@@@@。此外@@, 开放政府@@联盟也对其成员国提出了相应要求@@, 截至@@目前@@@@已经有@@15个@@高水平国家@@@@加入开放政府@@联盟@@, 并给出了政府@@承诺@@。在@@全球数据@@开放@@的趋势下@@, 以@@法国@@、加拿大为代表@@的高水平国家@@开始了以@@政府@@为主导的数据@@开放@@工作@@。

　　法国加入开放政府@@联盟后@@@@, 承诺与@@社会公众协同制定一@@项政府@@数据@@@@开放行动计划@@。2015年@@7月@@, 法国政府@@将政府@@数据@@@@开放行动计划返回开放政府@@联盟@@, 该行动计划包含了@@2015-2017年@@法国政府@@数据@@@@开放发展规划@@, 将于@@2017年@@7月@@由@@联盟指定的独立报告员对计划的进展和@@应用情况发布具体报告@@。而加拿大自@@@@2012年@@加入开放政府@@联盟以@@来@@@@, 已经发布了@@3次@@两年@@计划@@, 最新一@@版的行动计划包含了加拿大@@2016-2018年@@的政府@@数据@@@@开放规划@@。在@@开放政府@@联盟等@@组织的指导监督下@@, 高水平国家@@有序开展数据@@开放@@活动@@, 为社会公众开放高价值的数据@@@@。

　　2、高效统一@@的政府@@规划@@

　　政府@@主导的数据@@开放@@模式具有高效统一@@的特点@@, 政府@@从@@国家层面对数据@@开放@@进行统一@@规划@@, 逐步推进数据@@开放@@进程@@。政府@@对开放数据@@的@@定义@@有准确的认识@@, 能针对公众需求开放多领域的数据@@@@, 提高数据@@集的开放程度@@, 满足公众的利用需求@@。

　　2011年@@, 加拿大联邦政府@@将开放数据@@正式纳入开放政府@@的建设进程@@, 开放数据@@门户网站也作为试点项目上线推出@@。2012年@@加入开放政府@@联盟后@@@@, 加拿大联邦政府@@每两年@@更新@@一@@次@@政府@@数据@@@@开放行动计划@@, 确保数据@@开放@@的有效实施@@。2014年@@, 加拿大联邦政府@@发布了针对@@G8《开放数据@@宪章@@》的政府@@行动计划@@, 并在@@开放政府@@试点项目的基础上推广下一@@代开放数据@@平台@@@@data.gc.ca。截至@@目前@@@@, 加拿大开放数据@@平台@@@@data.gc.ca开放了涵盖企业@@、纳税@@、环境与@@自@@然资源等@@@@19个@@领域的数据@@集@@, 为近年@@来加拿大在@@开放数据@@评估中影响力的提升创造了良好条件@@。得益于政府@@主导模式@@高效统一@@的规划与@@执行@@, 经过近五@@年@@的稳步发展@@, 加拿大政府@@数据@@@@开发已经趋于成熟@@, 各项指标@@发展较为均衡@@, 在@@开放数据@@晴雨表@@@@评估排名中不断上升@@。

　　3、提升影响力的不同导向@@

　　政府@@主导模式@@下@@准备度@@和@@执行度@@均稳定发展@@, 但@@影响力方面各国目标导向不同@@, 因此表@@现出不同的影响力优势@@。由@@2015年@@开放数据@@晴雨表@@@@各国指标@@得分@@雷达图@@@@ (见图@@@@8) 可知@@, 高水平国家@@的准备度@@和@@执行度@@得分@@都比较接近@@, 只有影响力存在@@差异@@。政府@@主导模式@@的国家中@@, 不同国家对影响力指标@@的要求不同@@, 根据各国的目标导向产生了不同的影响力提升方向@@。如@@法国注@@重其政治影响力@@, 指标@@表@@现为政治影响力很高@@, 社会影响力和@@经济@@影响力则不明显@@;加拿大非常注@@重社会服务@@, 在@@政府@@开放的@@19个@@领域的数据@@集@@中@@, 包含了就业@@、健康@@、交通等@@众多关乎国计民生的数据@@集@@, 因此社会影响力很突出@@;西班牙则是经济@@影响力十分@@领先@@, 西班牙在@@数据@@开放@@平台@@中提供了数据@@再利用的企业案例@@, 帮助其他企业了解如@@何利用政府@@数据@@@@促进企业发展和@@经济@@增长@@。

图@@8 2015年@@开放数据@@晴雨表@@@@各国指标@@得分@@雷达图@@@@

　　政府@@主导模式@@下@@, 各国对影响力提升有不同的目标导向@@, 对影响力的三@@项子指标@@有不同侧重@@, 造成了高水平国家@@影响力局部不均衡的现象@@, 也形成了各国政府@@数据@@@@开放的国家特色@@。各国可以@@相互借鉴@@, 在@@维持影响力优势项的同时@@提升其他子指标@@@@, 促进政治@@、经济@@、社会影响力的均衡呈现@@。

　　五@@、我国政府@@数据@@@@开放现状及模式选择@@

　　（一@@）我国政府@@数据@@@@开放的发展现状@@

　　我国目前@@在@@全球开放数据@@指数@@和@@开放数据@@晴雨表@@@@中的排名均比较靠后@@@@, 在@@国家类别中@@, 我国属于进步型国家@@@@, 归因于我国在@@@@2014年@@开放数据@@晴雨表@@@@评估中准备度@@超过了全球平均水平@@ (见表@@@@2、表@@3) 。

　　我们可以@@看出@@, 不论从@@准备度@@@@@@、执行度@@还是影响力@@, 2014年@@是我国政府@@数据@@@@开放水平最高的一@@年@@@@;我国在@@全球开放数据@@指数@@方面呈逐年@@大幅下降趋势@@。综合两个@@开放数据@@的@@评估体系中我国近三@@年@@的总体情况来看@@, 我国政府@@数据@@@@开放的水平是呈下降趋势的@@, 具体原因主要有@@: (1) 评估体系指标@@的细化与@@扩展@@。指标@@的细化和@@扩展对全球政府@@数据@@@@开放提出了更高的要求@@。2015年@@开放数据@@晴雨表@@@@在@@@@政府@@政策@@方面@@新增了政策和@@管理两项子指标@@@@@@, 而我国在@@这两项的得分@@仅为@@0和@@1 (满分@@为@@10) , 这是造成@@2015年@@我国准备度@@总体得分@@下降的主要原因@@。2015年@@的全球开放数据@@指数@@评估体系新增了采购招标@@@@、土地所有权@@、水质量及天气预报@@四@@个@@数据@@集@@@@, 我国除采购招标@@这一@@数据@@集开放程度相对较高达到@@45%以@@外@@, 其余三@@项得分@@分@@别为@@5%、0%、0%, 大大拉低了我国政府@@数据@@@@开放的整体水平@@; (2) 数据@@集开放程度下降@@。除了上一@@条提到的新增数据@@集开放程度不高@@的问题以@@外@@@@, 我国还存在@@着部分@@已有数据@@集开放程度下滑的问题@@。如@@, 在@@2015年@@的开放数据@@晴雨表@@@@中@@, 健康@@部门表@@现@@、国家选举结果@@@@和@@国家环境统计数据@@@@三@@项数据@@集的开放程度均有所下降@@, 其中@@健康@@部门表@@现@@和@@国家环境统计数据@@@@不再提供可机读@@格式@@@@、免费获取@@、按时更新@@等@@@@, 而国家选举结果@@@@这一@@数据@@集@@, 在@@2015年@@不再开放@@。在@@全球开放指数中@@, 位置数据@@集和@@国家统计数据@@@@两项数据@@集在@@@@2015年@@不再开放@@; (3) 相对水平降低@@。不论是在@@全球开放数据@@指数@@还是开放数据@@晴雨表@@@@中@@, 其它国家政府@@数据@@@@开放水平迅速提高@@, 其发展速度超过我国@@, 也会导致我国的排名下降@@。而这一@@下降代表@@的是我国在@@全球范围内相对水平的降低@@, 并不是绝对意义上的政府@@数据@@@@开放水平下降@@。举例来看@@, 在@@全球开放数据@@指数@@中@@, 我国的政府@@预算@@这一@@数据@@集在@@@@2014、2015年@@的得分@@均为@@55%, 但@@是排名却从@@@@43跌至@@49, 原因就是@@2014年@@排名在@@我国之后@@@@的如@@菲律宾@@@@、冰岛@@、斯洛伐克@@、阿曼等@@国家在@@@@2015年@@时这一@@数据@@集的开放程度超过了@@55%, 致使我国排名下滑@@。

表@@2 2013-2015年@@我国开放数据@@晴雨表@@@@排名情况@@ 

表@@3 2013-2015年@@我国全球开放数据@@指数@@排名情况@@

　　2015年@@开放数据@@晴雨表@@@@在@@@@准备度@@方面新增了@@“POLI” (国家在@@具有明确定义@@的开放数据@@政策或战略上做到何种程度@@) 和@@“MANAG” (在@@一@@致的数据@@管理和@@发布方法方面做到何种程度@@) 两项子指标@@@@, 我国在@@这两项子指标@@@@的得分@@为别为@@0和@@1 (见图@@@@9) , 这反映出我国目前@@尚没有国家层面的具有明确定义@@的开放数据@@政策或策略@@, 也没有全国范围内一@@致的开放数据@@管理和@@发布方法@@。需要注@@意的是@@, 这里的政策和@@管理方法都是指的国家层面的@@, 并不包括地方政府@@的行为@@。

　　值得一@@提的是@@, “CITY” (注@@:此指标@@满分@@为@@@@10分@@) 这个@@指标@@是呈上涨趋势的@@, 这表@@明我国地方政府@@在@@实行其开放数据@@计划方面取得了一@@定的成果@@。不论是北京@@、上海@@、武汉等@@直辖市和@@省会城市@@, 还是无锡@@、湛江等@@较小城市@@, 甚至佛山市南海区@@、宁波市海曙区等@@区级政府@@都积极开展了开放政府@@数据@@@@活动@@, 并且已建立开放数据@@门户网站@@ (见表@@@@4) 。尤其是上海@@市@@, 高层领导的支持@@, 政府@@在@@提供和@@更新@@可机读@@格式@@数据@@方面的主动行为以@@及公众的积极参与@@都使其成为国内开放数据@@领域内最活跃的城市@@。上海@@在@@@@2015年@@5月@@推出了@@“开放数据@@的@@守望者@@”这一@@项目@@, 来监测上海@@市的开放数据@@发展并根据市民的需求提供更友好的用户界面@@。目前@@, 一@@些地方政府@@也开始主动地开放公众所需要的数据@@集@@, 上海@@市政府@@公开发布了自@@@@2014年@@以@@来@@@@的年@@度开放数据@@计划并列出了他们计划公布的数据@@集@@, 青岛市政府@@在@@@@2015年@@5月@@也公开了一@@个@@被释放数据@@清单并要求公众对此进行评价@@。

　　“DPL”这项指标@@代表@@的是国家关于个@@人数据@@保护方面的法律@@或监管框架的建设程度@@, 目前@@我国还没有全国性的关于个@@人数据@@保护的法律@@和@@监管框架@@, 只是在@@@@《中华人民共和@@国刑法修正案@@ (七@@) 》中规定了任何人@@ (尤其是在@@@@公共服务机构和@@公司工作的@@) 非法出售或提供个@@人资料的将被判处@@3年@@以@@下@@有期徒刑或罚款@@, 以@@此加强公共服务提供商的责任@@, 来促使他们更好地保护个@@人数据@@@@。除非开放数据@@过程中公民的信息或个@@人数据@@收到很好地保护@@, 否则不论政府@@@@、公民社会还是私营部门@@, 其作为该项活动的主要推动者都影响甚微@@。

图@@9 2013-2015年@@我国在@@开放数据@@晴雨表@@@@中的准备度@@得分@@@@

表@@4 我国部分@@城市或地区开放数据@@门户网站统计@@

　　开放数据@@晴雨表@@@@中的执行度@@实际评估的是数据@@集的开放程度@@, 综合我国在@@全球开放数据@@指数@@中@@的具体得分@@情况@@ (见表@@@@5、表@@6) , 可以@@看出我国在@@数据@@集的开放程度是比较低的@@。具体表@@现在@@我国开放的数据@@集中绝大多数都缺少可机读@@格式@@@@, 已公开的数据@@集没有按时更新@@或者更新@@不完整@@, 以@@及没有开放许可@@等@@方面@@。

　　从@@开放数据@@@@晴雨表@@@@来看@@, 我国目前@@绝大多数的数据@@集仅仅停留在@@存在@@和@@可在@@线获取@@的层面@@, “人口普查细节数据@@@@”和@@“犯罪统计数据@@@@”两个@@数据@@集@@的开放程度相对较高@@。全球开放数据@@指数@@中的绝大部分@@数据@@集开放程度在@@@@50%以@@下@@, 采购招标@@、土地所有权@@、政府@@开支@@等@@关乎到民生且对经济@@发展有推动作用的数据@@集开放程度较低@@。我国政府@@目前@@仅仅是将数据@@公布出来@@, 还不是真正意义@@上的数据@@开放@@@@。

　　数据@@开放@@的准备度@@@@、执行度@@和@@影响力@@三@@个@@方面是紧密联系的@@, 广泛影响力的产生基于良好的准备度@@和@@执行度@@@@。我国在@@准备度@@和@@执行度@@都比较低的情况下@@, 政府@@数据@@@@开放影响甚微@@ (见图@@@@10) 。由@@于我国各级政府@@开放的数据@@大部分@@都是非机读格式@@@@, 也没有开放许可@@@@, 导致开放的数据@@不能得到充分@@的利用@@, 所以@@最后@@@@只产生了极其轻微的影响@@, 如@@公民的环保意识有所提高@@, 不同政府@@部门之间@@在@@信息共享上加强了合作等@@@@。

图@@10 2013-2015年@@我国在@@开放数据@@晴雨表@@@@中影响力得分@@情况@@ 

表@@5 2015年@@我国在@@开放数据@@晴雨表@@@@中执行度@@得分@@情况@@

表@@6 2015年@@我国在@@全球开放数据@@指数@@中@@的得分@@情况@@ 

　　（二@@）我国政府@@数据@@@@开放模式选择@@

　　在@@政府@@数据@@@@开放方面@@, 国外领先国家的实践经验给了我们诸多启示@@。首先@@, 政府@@数据@@@@开放需要确立强有力的政府@@承诺@@, 给予充分@@的政策法规支持@@;其次@@@@需要稳步规范地实施开放政府@@数据@@@@@@, 确保开放的数据@@符合公众利用需求@@;最后@@@@在@@不同开放模式下既可以@@依赖公众的需求驱动@@, 全面提升政府@@数据@@@@开放影响力@@, 也可以@@结合政府@@目标导向有针对性地提升某一@@方面的影响力@@, 为开放数据@@的@@进一@@步发展提供有利条件@@。

　　在@@两种政府@@数据@@@@开放模式中@@, 政府@@主导的数据@@开放@@模式应是符合我国国情和@@数据@@开放@@现状的选择@@。一@@方面我国人口基数大@@, 并且公民对政府@@工作的参与@@和@@监督意识还相对薄弱@@, 难于有效地参与@@到政府@@数据@@@@开放的活动中@@, 而政府@@主导模式@@能更高效地快速推进数据@@开放@@工作@@;另一@@方面我国各级地方政府@@已经意识到数据@@开放@@的重要性并付出行动@@, 但@@由@@于缺乏统一@@规划和@@规范@@, 各地开放数据@@开放@@程度有很大差异@@, 政府@@主导模式@@能够在@@现有基础上从@@国家层面指导规范开放政府@@数据@@@@的实施@@, 充分@@发挥现有优势@@, 推动全国政府@@数据@@@@开放进程@@。

　　毋庸讳言@@, 自@@下而上的社会需求驱动模式@@能够使得开放数据@@活动获得更为全面的发展@@, 但@@在@@公民的参与@@意识尚未完全培育起来的情况下@@, 通过政府@@自@@上而下的推动@@, 无疑也能为政府@@开放数据@@活动提供动力@@, 从@@而带动整个@@开放数据@@链条的良性循环发展@@。

　　对照领先国家的经验@@, 结合我国政府@@数据@@@@开放现状@@, 我国采取政府@@主导模式@@的实现途径如@@下@@:首先@@, 在@@准备度@@方面我国需要制定国家级的政府@@数据@@@@开放计划@@, 从@@国家层面统一@@规划我国政府@@数据@@@@开放工作@@, 在@@此基础上完善相关政策法规@@, 为政府@@数据@@@@开放的实施奠定基础@@;其次@@@@, 整合目前@@已有的地方政府@@行动@@, 总结经验和@@问题@@, 依据行动计划的指导规范实施开放政府@@数据@@@@@@, 并逐步推广到政府@@各个@@部门和@@各级地方政府@@@@;最后@@@@, 在@@政府@@主导模式@@中政府@@需要注@@重影响力的提升导向@@, 根据目标导向有侧重地选择影响力提升方向@@。

　　六@@、结语@@

　　开放政府@@数据@@@@已形成国际化趋势@@, 相应的国际评估体系迅速建立@@, 并提出了有针对性的指标@@体系@@, 对于发展全球范围内@@“真正意义@@”上的政府@@数据@@@@开放起到了导向作用@@。本文在@@通过数据@@分@@析了解国际评估及其发展趋势的基础上@@, 立足于我国政府@@数据@@@@开放的现状和@@问题@@, 从@@政府@@数据@@@@开放的对比研究中剖析了先进国家的指标@@表@@现和@@支撑机制@@, 并建议我国采取政府@@主导的数据@@开放@@模式@@, 建立起准备度@@@@、执行力和@@影响力之间@@的良性循环@@, 最终达到通过政府@@数据@@@@开放促进国家政治@@、经济@@和@@文化发展的目的@@。

　　作者@@：张晓娟@@ 孙成@@ 向锦鹏@@ 翟丹@@ 等@@