【摘要@@】知情权@@在我国@@还不是法定的权利@@，只是散见于政府@@的相关文件中@@。《信息公开@@条例@@@@实施细则@@@@@@》和@@《关于推进政务@@公开@@@@的意见@@@@》作为@@《政府@@信息公开@@条例@@@@@@》具体实施的方向和@@尺度@@，是我国政务@@公开@@的引航灯@@，也是我们研究公民@@知情权@@的重要资料@@。
自@@新中国成立以来@@，我们建立了人民民主专政的国家@@，人民是国家的主人@@，政府@@执政体现民意@@，保护人民的利益@@，人民的这一@@地位也被写入宪法@@。但是@@，在政府@@现实的执政过程中@@，并未如@@宪法规定的那样@@，很多官员仍受官本位思想遗毒的影响@@。纵使我国于@@2008年@@已制定@@《政府@@信息公开@@条例@@@@@@》（以下简称@@条例@@@@），依法执政@@向前推进了一@@大步@@，但是@@目前的效果还不是非常理想@@，仍有很多问题需要我们去探讨@@。本文以@@《信息公开@@条例@@@@实施细则@@@@@@）（以下简称@@《实施细则@@@@》）和@@《关于推进政务@@公开@@@@的意见@@@@》（以下简称@@《意见@@》）的部分内容为例@@，探究我国公民@@知情权@@及政务@@公开@@的问题与@@对策@@。
一@@、知情权@@概念辨析及时代价值@@
（一@@）知情权@@的概念辨析@@
“知情权@@”的概念由美国新闻记者肯特@@·库柏于@@1945年@@1月@@23日首先@@使用@@。知情权@@其实@@早在@@1789年@@的法国@@《人权宣言@@》里就已经有所体现@@：社会有权要求全体公务人员报告其工作@@。随着全世界民主政治的推进@@，知情权@@作为@@民主的要素与@@产物已经深入人心@@，但是@@各国对于知情权@@的研究有所差异@@，对于知情权@@的界定也各有侧重@@。美国行政法认为知情权@@指公民@@@@、团体有权从@@行政机关了解@@、获取政府@@的档案以及其他信息@@；日本则将知情权@@分为知的自@@由与@@权利@@，包括情报领受权与@@情报开示请求权@@；台湾学者则认为知情权@@不仅指对政府@@知的权利@@，也包括对媒体的知悉权@@。在我国@@，对于知情权@@也没有统一@@的说法@@。
学者们讨论的知情权@@的概念不一@@是由于站的角度不一@@样@@，所以@@就产生了公民@@知情权@@的公法与@@私法之分@@，广义与@@狭义之分@@。在市场经济领域@@，公民@@的知情权@@自@@有相对应的私法去规范与@@调整@@。本文所讲的知情权@@是指在公法意义上@@而言的@@，在公法意义上@@，知情权@@应当@@是公民@@@@、法人@@和@@其他组织有权从@@政府@@那里获得与@@自@@身生产@@、生活@@、参与@@国家治理与@@监督的相关政府@@信息的权利@@。
（二@@）知情权@@与@@政务@@公开@@的关系@@
政府@@是大的信息情报源@@，“据测算@@，政府@@部门掌握着全社会信息资源的@@80%以上@@”，公民@@知情权@@的主要对象是政府@@部门的信息@@。公民@@知情权@@与@@政府@@信息公开@@是相对应的权利和@@义务关系@@，公民@@知情权@@的实现@@，有待于政府@@履行相应的信息公开@@义务@@。政务@@公开@@是指国家行政部门在执政的过程中@@，以法定的形式和@@程序@@，依法主动公开或依申请向法定的申请主体@@公开法定的政务@@信息的制度@@。随着市场经济的蓬勃发展与@@法治国家@@的深入推进@@，行政信息公开@@不仅是市场经济的要求与@@法治政府@@@@的要求@@，更是行政机关的义务@@。在权利与@@义务的功能关系上@@，有权利就有义务@@，与@@知情权@@相对的即是政府@@的公开义务@@，二@@者密不可分@@。政务@@公开@@既是公民@@知情权@@的要求@@，也是对公民@@更好地参与@@国家政治生活@@治理的保证@@。
（三@@）知情权@@的时代价值@@
1.民主政治的应有之义@@。《意见@@》在指导思想这一@@部分指出推进政务@@公开@@@@对于社会主义民主政治的发展具有重要意义@@。我国走的是社会主义道路@@，人民民主专政是我国的国体@@，人民是国家的主人@@，先有民主@@而后才有民主政治@@。知情权@@是公民@@最基本的权利@@，我国宪法规定人民有言行自@@由的权利@@。首先@@人们要知悉政府@@执政的过程@@，才能充分发挥主人翁的地位@@，行使人民监督的权利@@，有知情才有民主@@。政府@@受人民之托执掌国家的行政管理权力@@，就必须保障公民@@的合法权益@@。让人民知晓与@@其利益相关的信息@@，包括政府@@运作的信息@@，是公民@@积极和@@有效地参与@@政治@@、管理国家@@、监督政府@@的前提@@。政府@@满足人民公开信息@@、知晓政情的合法要求@@，能够切实推动政府@@高效@@、廉洁运行@@，真正做到服务人民@@、回馈社会@@。
2.法治的符号@@。我国在很早就提出依法治国的方略@@，党的十八大进一@@步指出法治是治国理政的基本方式@@，建设法治中国@@@@，必须坚持依法治国@@、依法执政@@、依法行政共同推进@@，坚持法治国家@@@@、法治政府@@@@、法治社会一@@体建设@@。法治中国@@、法治国家@@、法治政府@@@@、法治社会建设的相互关系是@@:建设法治国家@@是建设法治政府@@@@的前提@@，建设法治政府@@@@是建设法治国家@@的关键@@；建设法治国家@@是建设法治社会的基础@@，建设法治社会是建设法治国家@@的条件@@；建设法治政府@@@@是建设法治社会的保障@@，建设法治社会是建设法治政府@@@@的目标@@；而建设法治国家@@@@、法治政府@@@@、法治社会的统一@@就是建设法治中国@@@@@@。
政府@@受民所托代表人民行使管理社会的职能@@，政府@@是切实的执行者@@，社会如@@何发展@@，与@@政府@@的行为息息相关@@。胡锦涛同志在党的十八大报告中论述了小康目标与@@法治政府@@@@的关系@@，法治政府@@@@是衡量小康社会是否建成的标准之一@@@@。为了实现小康社会的目标和@@法治政府@@@@的要求@@，必须要深化行政体制改革@@，进一@@步推进政务@@公开@@@@@@，打造人民满意的廉洁@@、高效政府@@@@。保障人民知情权@@@@、参与@@权@@、表达权@@、监督权@@，让人民监督权@@力@@，让权力在阳光下运行@@。信息公开@@是法治政府@@@@应有之义@@，法治政府@@@@建设是法治中国@@的重要部分@@，信息公开@@制度运行情况是衡量我国法治建设的标杆之一@@@@。《意见@@》首句便指出@@，公开透明是法治政府@@@@的基本特征@@，其在法治建设过程中的地位不言自@@明@@。
3.市场经济的内在要求@@。市场经济要求依靠市场配置资源@@，而人们从@@事市场经济活动的行为主要靠自@@身对市场走向的判断@@。但有时市场参与@@者并不能合理@@、正确地对市场方向有一@@个合适的把握@@，而且政府@@行为对市场经济有着很大的影响@@，人们需要从@@政府@@那里了解相关信息@@，以更好地参与@@经济生活@@@@。
那么什么是市场预期@@？市场预期的重要性体现在哪里@@？市场预期主要体现在经济生活@@领域的特征比较明显@@，市场预期能够决定人们未来参与@@经济生活@@的方式@@，在经济学中市场预期是指当@@事人对经济变量@@（如@@价格@@、利率@@、收入@@、利润等@@@@）在未来的变动方向和@@变动幅度的一@@种事前估计@@。我们以通货膨胀现象和@@宏观调控为例@@。提起通货膨胀@@，大家自@@然而然地会想到物价飞涨@@，工人大量失业@@。其实@@，通货膨胀还有促进生产@@、提高就业的一@@个方面@@。在短时期内@@，价格的上涨@@，生产者会认为自@@己生产的产品的价格上涨@@，从@@而扩大生产@@，而劳动者则会认为自@@己的工资上涨是实际工资的上涨@@，所以@@会加大劳动力的供给@@，从@@而带动就业@@。由于短时期内生产者和@@劳动者的预期是经济形势上扬@@，所以@@会更加积极参与@@到生产生活@@中去@@，这就是市场预期对人们市场的指导作用@@。反之@@，为了抑制通货膨胀@@，政府@@会采取与@@造成通货膨胀的原因相反的方式来控制@@，一@@般政府@@会采取紧缩性的财政政策和@@减少货币的供给以提高利率@@的方式@@，而宏观调控政策在短时期内@@仍旧会造成失业増加@@、生产规模缩减@@，这也是市场预期的结果@@。当@@然@@，对市场预期反应更为敏感的是股票@@、期货@@、证券市场@@，此处我们不作进一@@步的交代@@。
二@@、政府@@对公民@@@@“知情权@@”保护的窘境@@
（一@@）法律基础的缺失@@
自@@1998年@@以来@@，中共中央办公厅和@@国务院办公厅联合或单独发布了多个关于推进政务@@公开@@@@的文件@@。如@@《关于在农村普遍实行村务公开和@@民主管理制度的通知@@》、《在全国乡镇政权机关全面推行政务@@公开@@制度@@》、《关于进一@@步推行政务@@公开@@的意见@@@@》等@@。很多文件是由两厅联合颁发的@@，中共中央办公厅是党的办事机构@@，没有立法权限@@，我们倾向于把类似文件认为是内部文件@@。一@@系列相关文件连接而成的制度性脉络@@，既要求政府@@主动公开政务@@信息@@，也多次@@提及公民@@的@@“知情权@@”。可见@@，知情权@@已经为官方所重视@@，为公众所需要@@。但是@@，作为@@一@@种偏内部性质的文件只是中央对各级行政单位内部的执政要求@@，并不能成为公民@@依法享有知情权@@的法律基础@@。
上文对政务@@公开@@与@@公民@@知情权@@的关系做了论述@@，其是对应的权利义务关系@@。从@@法理学的角度而言@@，权利与@@义务的关系可以从@@以下几个方面来阐述@@：首先@@，是法律关系中的对应关系@@。没有无权利的义务@@，也没有无义务的权利@@，权利与@@义务对立统一@@@@，一@@一@@对应@@。其次@@@@，社会生活@@中的对等@@关系@@。就是说在全社会@@，整个人类的生存空间@@内@@，权利与@@义务的总量是大致相等@@的@@。如@@享受权利就要负担相应量的义务@@，如@@果义务没有对应的权利@@，那它也就没有行使的边界@@，权力滥用不可避免@@。再次@@@@，功能上的互补关系@@，权利与@@义务互相关联@@，权利的积极行使可促使义务人积极的履行义务@@。虽然@@《条例@@》的制定使我国法治政府@@@@建设向前推进了一@@大步@@，但是@@知情权@@在我国@@的法律体系中仍然没有作为@@法定的权利@@，这也是知情权@@的一@@个尴尬所在@@。
（二@@）《意见@@》与@@《实施细则@@@@》关于知情权@@保障方面的局限@@
先有民主@@，然后有民主政治@@。政务@@公开@@是民生的一@@个重要方面@@，也是实现民主的重要途径@@。就目前来讲@@，我国的政务@@公开@@制度还不成熟@@，有关政务@@公开@@的规定@@及配套制度尚有很多不尽如@@人意的地方@@，对公民@@知情权@@不能很好地保障@@，具体表现在@@：
1.不能真正做到@@“公开为常态@@，不公开为例外@@”。《实施细则@@@@》要求建立健全主动公开目录@@，坚持以公开为常态@@@@、不公开为例外@@，各有关部门制定本部门本系统的主动公开基本目录@@。可见@@各部门有权决定哪些属于主动公开的范围@@，哪些不属于主动公开的内容@@。但是@@关于@@《条例@@》中指出公民@@@@、法人@@、其他组织可以根据生产@@、生活@@、科研的需要申请公开相关信息@@。这二@@者就有矛盾之处@@，如@@果行政机关没有公开应公开的内容@@，但是@@这些内容很难和@@具体的某个社会主体@@的生产生活@@联系起来@@，这样就造成公开盲区@@，即公民@@无法依申请获得行政机关应主动公开而未主动公开的信息@@。
《实施细则@@@@》还要求各级部门要根据中央关于政府@@信息公开@@的精神以及公众的需求@@，把握年@@度信息公开@@工作的重点@@，掌握信息公开@@的节奏@@，稳健地开展信息公开@@@@，拓宽信息公开@@的内容@@。台湾地区则是采用了排除法@@，除了限制@@、不予公开的内容@@，其他都应当@@是公开的@@。比较台湾地区和@@大陆地区对于政务@@公开@@内容的规定@@@@，我们可以明显地看出二@@者立法精神的差异性@@，《条例@@》的很多规定并未真切地在@@《意见@@》中得到体现@@，如@@并不能真正地确立常态公开的原则@@，依申请公开部分的要求与@@@@《意见@@》的精神相左等@@@@。《条例@@》第十三@@条规定@@，除本条例@@第九条@@、第十条@@、第卞一@@条@@、第十二@@条规定的行政机关主动公开的政府@@信息外@@，公民@@、法人@@或者其他组织还可以根据自@@身生产@@、生活@@、科研等@@特殊需要@@，向国务院部门@@、地方各级人民政府@@及县级以上@@地方人民政府@@部门申请获取相关政府@@信息@@。
2.配套法律法规不完善@@、有冲突@@。
（1）与@@上位法的冲突@@：《条例@@》是由我国国务院颁布施行的@@，在性质上属于行政法规@@。但是@@我国法律适用的原则是上位法优于下位法@@，《条例@@》的施行过程中会与@@同步修改的相关法律起冲突@@，比如@@@@《档案法@@》、《保守国家秘密法@@》等@@，如@@档案是否在公开之列@@，工作秘密@@是否在公开之列@@，工作秘密@@与@@国家秘密如@@何区分等@@@@，这些法律的法律位阶高于@@《条例@@》，当@@《条例@@》的有关内容与@@其冲突的时候@@，当@@然@@优先适用位阶较高的法律规定@@，但是@@位阶较高的法律规定可能因未做修改@@，有些内容并不适应法治政府@@@@建设的需求@@。
（2）与@@行政法规的冲突@@：《实施细则@@@@》中提到@@行政机关拟制公文时@@，要明确主动公开@@、依申请不公开@@、不予公开等@@属性@@，随公文一@@并报批@@，拟不公开的@@，要依法依规说明理由@@。对于不予公开的依法依规说明理由@@，也就是说@@，如@@果其他相关法律法规有不予公开的规定@@@@，则排除本法规关于公开内容的适用@@。《信息公开@@条例@@@@》是行政法规@@，法律位阶低于法律@@，这没什么问题@@。关键在于@@，其他相关法规有例外规定时@@，依其他相关法规的规定@@@@，由此可知@@，与@@《条例@@》处于同一@@位阶的其他法规若不同于@@《条例@@》的规定@@，优先适用其他法规@@。
3.主体@@责任不明确@@。《实施细则@@@@》提到@@，明确回应责任@@，责任的归属上以属地管理为原则@@，分级负责@@，谁管理谁监督@@。《意见@@》第二@@十一@@条规定了政务@@公开@@的奖惩@@、激励措施@@，对于政务@@公开@@工作开展效果好的@@，按相关规定予以表彰@@；对于公开开展不到位的@@，按有关规定予以通报批评@@；如@@违反政务@@公开@@相关规定并造成严重影响的@@，严肃追究法律责任@@。《细则@@》与@@《意见@@》，只明确了责任主体@@@@，却未明确主体@@责任@@@@，没有明确主体@@的责任性质是什么@@，如@@何追究法律责任@@。没有主体@@责任的责任主体@@的明确意义何在@@，主体@@无责任谁来督促主体@@积极的履行义务@@，这是我们要注意的问题@@。
三@@、我国公民@@知情权@@保护的出路@@
（一@@）推动行政公开进一@@步深化@@
从@@《条例@@》、《意见@@》、《实施细则@@@@》中我们可以看到@@，目前我国的政务@@公开@@与@@知情权@@的保障尚处于发展阶段@@，还有许多亟待完善的地方@@。我国目前的信息公开@@依旧处于列举式的重点公开@@，距离以@@“公开为原则@@，不公开为例外@@”的指导思想还有一@@大步等@@待我们去跨越@@。凡事不能一@@蹴而就@@，欲速则不达@@，笔者向来不赞同一@@味否定我国的法律制度@@，盲目崇拜西方@@，法律制度的发展与@@社会生活@@的发展唇齿相依@@，暂时的相对保守的公开有其合理性@@。但是@@为了法治国家@@@@、法治政府@@@@、法治社会的一@@体化建设的目标@@，我们应该适时进一@@步推动行政公开的进一@@步深化@@。
（二@@）建立健全配套法律制度@@
法律体系是一@@个有机整体@@，虽然@@中国特色的社会主义法律体系已经建成@@，但是@@法治中国@@的道路还很遥远@@，依然面临诸多挑战@@。《条例@@》的施行需要诸多的法律法规协调并进@@，我们要完善立法规划@@，突出立法重点@@，坚持立改废并举@@，系统地推进信息公开@@制度工作向前迈进@@，提高立法的协调性@@、科学性@@。
（三@@）明确主体@@责任@@，公开处理结果@@
任何权力都有被滥用的可能@@，直至到达边界@@。《条例@@》虽然@@规定了具体的责任生体@@，但是@@没有具体主体@@的责任究竟以什么方式承担@@，是行政责任还是刑事责任@@，并不清楚@@，以及责任主体@@违反公开条例@@的规定@@没有按规定完全地履行职责而受到相关部门的处理时@@，公众如@@何能知晓处理的程序与@@处理的结果@@@@。阳光是最好的防腐剂@@，在种种模糊的情况之下@@，责任主体@@如@@何能受到有效的监督@@，没有监督的权力即没有边界@@。所以@@我们要进一@@步明确主体@@的责任@@，处理的程序与@@处理的结果@@，以保证信息公开@@制度有效地@@、绝对地处在阳光下运行@@。
（四@@）加强行政人员的思想教育@@
由于我国两千多年@@的封建制度的影响@@，虽然@@新中国成立了@@，但是@@官本位的封建思想仍然死而未绝@@，其依然对行政机关的行为有着潜移默化的影响@@。思维决定行动@@，正是因为我们的思维还不是法治的思维@@，所以@@推进依法治国@@、深化法治改革有很多硬骨头要啃@@。推进政务@@公开@@@@，很重要的一@@个方面是对公开的责任主体@@进行思想培训@@，加强思想教育@@，力求从@@根本上解决问题@@。各级政府@@要依托各党政干部培训机构@@，对行政机关的工作人员进行思想政治教育@@，强化公开意识@@，增强行政人员解读政策@@、发布信息@@、回应关切的能力@@。各有关部门要制定详细的培训计划@@，分级分层组织实施@@，建造积极公开的大环境@@，产生政务@@公开@@的能工巧匠@@。
（五@@）协调好公民@@隐私与@@国家秘密之间的关系@@
伴随信息技术的高速发展@@，个人信息的保护越来越重要@@。政府@@公开行政信息@@，必须处理好国家秘密@@、工作秘密@@、个人隐私的关系@@，建立完善的公民@@信息保障制度@@。2010年@@4月@@，全国人大通过新修订的@@《中华人民共和@@国保守国家秘密法@@@@》，体现着以保密为原则@@、以公开为例外的精神@@。但是@@，仍然存在如@@国家秘密的范围过广@@、主体@@不清等@@问题@@。所以@@，完善我国@@《保密法@@》，保征两者之间的协调性@@，积极推动@@《个人信息保护法@@》和@@《隐私权保护法@@》的立法进程@@，确立个人隐私权的法律地位@@，充分保护公民@@的个人信息@@。
综上所述@@，虽然@@我国公民@@的知情权@@还未上升到法律制度层面@@，但是@@已经取得了长足的进步@@，受到人民和@@政府@@的广泛关注@@@@，并出台了多项举措@@。我国的公民@@越来越能更好地参与@@到国家的政治经济生活@@中去@@，自@@身的权益得到了更好的保护@@。但是@@，知情权@@在我国@@的发展历史有限@@，距离知情权@@完全意义上的行使和@@保护还有很远的距离@@，这有待全社会为此继续努力@@。
