摘@@ 要@@：
政务@@大数据@@@@@@蕴含着巨大的经济与社会价值@@,其开放与共享对于促进政府@@自身转型@@、社会需求获取模式转型以@@及产业经济转型都具有重要@@意义@@。相比较于西方发达国家开放政府@@@@的实践@@,我国尚未建立健全的政务@@大数据@@@@@@开放与共享机制@@,不能满足公共管理@@与公共服务的现实需求@@。文章通过分析如何实现政务@@大数据@@@@@@开放与共享的技术@@@@、法律与资源三@@个层面的基本条件@@@@,发现当前@@我国政务@@大数据@@@@@@开放与共享的现有障碍是顶层设计仍不完善@@,相关法律法规较为滞后@@,部门之间存在壁垒@@,缺少统一@@的元数据@@标准@@,政务@@大数据@@@@@@开放与共享过程中供给与需求脱节@@以@@及公民隐私权面临侵犯的风险@@。在大数据@@@@时代@@@@应建立全面开放@@、协同@@共享@@、平等对待@@、知识产权保护和@@隐私保护等基本准则@@,以@@公共价值为基本取向全面实现政务@@大数据@@@@@@的开放与共享@@@@。
一@@、引言@@
科技发展往往与环境变革相互推动@@,互联网@@的产生及科技发展打破了信息@@传递时间与空间@@的局限@@,推动信息@@量以@@惊人的速度增加@@,使得当今世界进入了信息@@爆炸的时代@@@@。信息@@爆炸又促进了信息@@科技的迅速升级@@———web1. 0 时代@@,门户网站信息@@爆炸导致信息@@筛选与搜索@@难题亦带动了各大搜索@@引擎公司的兴起@@; web2. 0 时代@@,用户参与创建内容带来了信息@@进一@@步的高速增长@@,引起了人们对这种数量大@@、更新快@@、类型多@@、价值密度低的动态信息@@集合的高度关注@@@@,如何以@@一@@种更好的技术@@实现对这些信息@@的获取和@@有效分析@@,从而挖掘出所需的经济价值与社会价值成为信息@@时代@@的重要@@难题@@。由此@@,“大数据@@@@”理念及相关技术@@应运而生@@。从技术@@角度来看@@,与传统数据@@分析@@处理不同@@,基于@@云计算的大数据@@@@处理具有数据@@的非结构化@@、硬件@@的消费性@@、平台@@的兼容性以@@及较高的扩展性等特点@@; 而云计算技术@@也发展出了私有云@@、公有云和@@混合云三@@种模型@@。大数据@@@@时代@@标志着互联网@@服务已进入到@@“数据@@即为服务@@( Daa S) ”阶段@@,人们在大数据@@@@时代@@@@需要@@的不再是随机样本@@,而是对全体数据@@的利用@@,允许数据@@的混杂与纷繁多样@@,并且@@更加关注@@相关关系而不再执着于因果关系@@( 迈尔@@—舍恩伯格@@、库克耶@@,2013) 。
在云技术@@快速发展的今天@@,大数据@@@@在商业领域的价值已开始得到挖掘@@。由于大数据@@@@的公共属性@@,对大数据@@@@的利用并不仅限于商业领域@@,政府@@在构建和@@使用大数据@@@@方面承担着公共责任@@,也是大数据@@@@的主要@@拥有者@@。从政府@@管理@@实践看@@,尽管大数据@@@@时代@@对政府@@管理@@方式提出了严峻挑战@@,但大数据@@@@在政务@@领域仍未得到有效开发和@@利用@@。当前@@,全球的电子政务@@已进入以@@@@“公开透明@@、互动沟通@@、开放创新@@、平台@@服务@@”为特征的政府@@@@2. 0 时代@@,政府@@部门也发生了根本性变革@@。政府@@不再是一@@个条块分割@@、封闭的架构@@,而是成为开放@@、协同@@、合作@@、互动的架构@@。实现这一@@政府@@管理@@方式变迁@@,首先@@需要@@实现政府@@的开放性@@,即实现政务@@数据@@的开放与共享@@。美@@、英等发达国家在@@“开放政府@@@@”( Open Government) 方面较早开始构思并付诸实践@@。美@@国政府@@@@于@@2009 年@@出台的@@《开放政府@@@@指南@@( Open Government Directive) 》要@@求政府@@机构向透明@@、参与和@@合作@@的政府@@转型@@,这三@@项原则是美@@国开放政府@@@@的基石@@。美@@国前白宫管理@@及预算办公室主任欧尔萨格@@( Orszag) 对此进行了解释@@: 透明原则@@( Transparency) ,即通过为公众提供政府@@在做什么的信息@@加强其可问责性@@; 参与原则@@( Participation) ,即为社会公众提供贡献思想与专业知识的渠道以@@便政府@@可以@@制定更好的政策@@; 合作@@原则@@( Collaboration) ,即通过鼓励联邦政府@@部门内@@、各层级政府@@间以@@及政府@@部门和@@私人机构之间的协同@@合作@@提升政府@@有效性@@。英国政府@@于@@2012 年@@出台了@@《开放数据@@@@白皮书@@》,指出@@基于@@透明化社会@@( Transparent Society) 的建设目标@@,政府@@应加强政务@@数据@@的可存取性@@( Enhanced Access) ,提升政府@@信任度@@( Building Trust) ,实现更智慧的数据@@利用@@( Making Smarter Use of Data) 。在大数据@@@@时代@@@@视角下@@,政府@@部门拥有难以@@想象的海量数据@@@@,远非其他领域所能企及@@,吕晓阳@@、谭共志@@( 2010) 指出@@我国目前@@有@@80% 的信息@@控制在政府@@部门手中@@。2014 年@@的@@《全球信息@@技术@@报告@@》指出@@,公共部门并未充分挖掘出自身产生@@、所收集数据@@或外部产生数据@@的潜在价值@@,“数据@@革命@@”仍需要@@从政府@@部门入手@@。虽然有一@@些互联网@@企业也拥有大数据@@@@挖掘的功能@@,但政府@@部门与私人企业部门@@不同@@,因其具有公共性@@,以@@追求社会普遍利益@@、维护社会公平为目标@@,因而也决定了政府@@在大数据@@@@应用过程中通过有效的开放与共享机制能在宏观层面发挥其公共管理@@与公共服务的导向作用@@,从而为社会与公民创造较好的环境乃至创造更好的服务@@。
相较于西方发达国家的开放政府@@@@运动@@,我国政务@@数据@@开放@@起步较晚@@。2008 年@@5 月@@正式实施@@《政府@@信息@@公开@@条例@@》,主要@@规定政府@@信息@@中@@“予以@@公开@@”的范围@@,这与国外立法@@中@@“政府@@信息@@以@@公开为原则@@,不公开为例@@外@@”的做法有所不同@@。历年@@来我国针对信息@@的政策法规也以@@网络信息@@保护@@、信息@@安全@@、电子签名等领域的内容居多@@,专门针对政务@@大数据@@@@@@开放的政策法规尚未出台@@。新一@@届政府@@改革提出@@“推进国家治理体系和@@治理能力现代化@@”、“建设法治政府@@和@@服务型政府@@@@”,这些均需要@@更为普及的大数据@@@@思维和@@更为丰富@@、完善的数据@@支持以@@实现科学有效的决策@@。随着大数据@@@@研究的兴起@@,政务@@大数据@@@@@@已然进入政府@@管理@@改革的新范畴@@。2016 年@@1 月@@,国家发改委印发了@@《关于组织实施促进大数据@@@@发展重大工程的通知@@》,重点支持大数据@@@@共享开放@@,提出建立完善公共数据@@开放制度和@@建立统一@@的公共数据@@共享开放平台@@体系@@,探索构建国家数据@@中心体系@@,从而优化公共资源配置@@和@@提升公共服务水平@@。建立基础@@数据@@统一@@平台@@与推进部门信息@@共享@@,推动政务@@大数据@@@@@@的开放与共享@@对于推进政府@@自身管理@@改革与经济社会转型都具有重要@@意义@@。其一@@@@,政务@@大数据@@@@@@的开放与共享@@是促进政府@@自身转型的重要@@途径@@。整合型的政府@@需要@@充分实现电子政务@@的开放@@,大数据@@@@和@@云计算作为最主要@@技术@@支撑@@,在此基础@@上推动政务@@大数据@@@@@@与政府@@内部更好地协同@@与共享@@,可以@@有效提高政府@@工作效率@@、改善公共服务@@。其二@@@@,政务@@大数据@@@@@@的开放与共享@@是了解社会与公民意愿的新手段和@@实现智慧公共决策的重要@@基础@@@@。全面开放与协同@@共享@@的政务@@大数据@@@@@@可以@@帮助公共管理@@者更为准确地了解公众需要@@@@,为公民提供参与政府@@事务管理@@的渠道与沟通平台@@@@,进而实现有效的智慧决策@@,为社会提供@@“可持续的@@解决方案@@”( Sustainable Solutions) 。其三@@@@,政务@@大数据@@@@@@的开放与共享@@对我国经济和@@产业的转型升级注入新的动力@@。政务@@大数据@@@@@@对社会的全面开放@@,可以@@降低社会的创新成本和@@门槛@@,从而为新产业新技术@@尤其是大数据@@@@与云计算@@、移动互联网@@@@、物联网@@、智慧物流等相关产业和@@技术@@的衍生创新发展提供良好的基础@@和@@环境@@,这亦是我国政府@@应对经济@@“新常态@@”条件@@下产业发展的责任与义务所在@@。因此@@,当前@@我国迫切需要@@以@@大数据@@@@时代@@的思维加强对政务@@大数据@@@@@@的认识@@,充分重视政务@@大数据@@@@@@的经济与社会价值的开发@@。
二@@、政务@@大数据@@@@@@开放与共享的条件@@分析@@
政务@@大数据@@@@@@首先@@必须是开放数据@@@@@@。开放数据@@@@( Open Data) 的核心关注@@点在于原始的@@、未经处理的并允许个人自行利用总结的信息@@@@,在科学研究领域这个词亦被用于指代原始的@@、未经处理的科学数据@@@@( Yu & Robinson,2012) 。开放政府@@@@数据@@@@( Open Government Data,OGD) 包含两大要@@素@@,一@@是政府@@数据@@@@( Government Data) ,即由公共机构产生或委托的任何数据@@与信息@@@@; 二@@是开放数据@@@@@@( Open Data) ,即只要@@满足使用者规范使用数据@@并让其利用成果能得到共享的条件@@便可由任何人免费使用@@、再利用和@@传播的数据@@@@( Ubaldi,2013) 。政务@@大数据@@@@@@是政府@@为履行其法定职能而代表人民收集@@、加工并保存的各种物理符号@@( 沈亚平@@、许博雅@@,2014) ,不仅强调政府@@作为公共权力机关的公共属性@@,也因此@@更强调大数据@@@@以@@民主公平为基础@@的开放与共享@@。政务@@大数据@@@@@@是综合性的@@,是各个行业和@@各个政府@@部门数据@@的集合@@; 政务@@大数据@@@@@@在体量上占据绝对优势@@,发挥大数据@@@@的作用首先@@要@@激活政务@@大数据@@@@@@@@( 阎冠和@@@@,2014) 。综合国内外学者研究@@,我们认为@@政务@@大数据@@@@@@的特点主要@@有@@: 一@@是数据@@的原始性@@,即数据@@数量增长快@@、数据@@类型多@@且@@非结构化@@、需加快数据@@的处理速度@@; 二@@是数据@@的全体性@@,即非抽样的数据@@@@; 三@@是数据@@的开放性@@,即目前@@政府@@各部门数据@@库之间还存在共享和@@流通的壁垒@@,且@@对社会而言这些数据@@具有垄断性@@,亟需通过数据@@开放提高政府@@透明度@@、平衡社会与政府@@的利益关系@@; 四@@是数据@@的合法性@@,即政务@@大数据@@@@@@来源@@和@@使用还涉及到隐私权和@@知识产权等法律问题@@@@,这就要@@求政府@@依法获取和@@利用相关数据@@或信息@@@@。因此@@,政务@@大数据@@@@@@是在大数据@@@@思维模式下的全新概念@@,即以@@大数据@@@@的视角理解政务@@活动@@,强调政府@@在公共管理@@与公共服务过程中依法获取的海量政务@@数据@@或信息@@的集成@@。
基于@@政务@@大数据@@@@@@的基本特点@@,其开放与共享机制的构建将是提高政务@@大数据@@@@@@使用效率@@、转变政府@@管理@@方式和@@改善公共服务@@的重要@@途径@@。根据不同范围的标准@@,政务@@大数据@@@@@@的开放与共享@@可以@@包括两种形式@@: ( 1) 政府@@间的开放与共享@@,既包括横向政府@@各部门间也包括纵向各层级政府@@间的数据@@开放与共享@@。( 2) 政府@@对社会的开放与共享@@。根据不同主体@@的标准@@,政务@@大数据@@@@@@的开放与共享@@包含了三@@种形式@@: ①从数据@@拥有者的角度看@@,开放与共享意味着政务@@大数据@@@@@@应具有公开性@@、共享性@@。政府@@部门应转变观念真正实践@@“公开为常态@@”的原则@@,其累积的海量数据@@应大量向全社会@@开放才能充分挖掘这些数据@@的潜在价值@@; 同时@@政府@@部门之间应通过法律与管理@@手段打破信息@@共享的壁垒@@,才能在最大程度上创造公共价值@@。②从数据@@使用者的角度看@@,开放与共享的特点表现为数据@@的可获得性@@、可利用性以@@及数据@@的平等获取与利用权利@@,平等获取与利用政务@@数据@@是保障公民信息@@权@@、减少信息@@鸿沟造成社会差距的重要@@前提@@。③从数据@@所有者的角度看@@,开放与共享并不仅仅意味着追求短期利益的最大化@@,可持续的@@、正向作用的开放与共享还需要@@公平性的保障@@,法律尤其是知识产权保护法的作用需得到真正发挥@@。总之@@,相对于政府@@信息@@公开@@@@、政府@@信息@@共享@@,政务@@大数据@@@@@@的内涵更为丰富@@,是以@@公平价值为导向@@,以@@政府@@管理@@方式改革为途径@@,服务于社会治理与公共服务@@,是现代政府@@治理创新的重要@@内容@@。政府@@信息@@公开@@、开放政府@@@@数据@@@@的相关实践以@@及商业大数据@@@@应用表明@@,政务@@大数据@@@@@@的利用已形成了可能@@,大数据@@@@在商业领域的应用也在技术@@上提供了可供借鉴的模式@@。但是@@,要@@实现政务@@大数据@@@@@@的开放与共享@@@@,仍需具备一@@些基本条件@@@@。
( 一@@) 技术@@层面@@: 互联网@@、政府@@网站@@和@@元数据@@标准开发@@
当前@@政务@@大数据@@@@@@开放最重要@@的渠道是互联网@@@@,因此@@,保证所有人对互联网@@的普遍可得@@( Accessibility) 是政务@@大数据@@@@@@的开放与共享@@最基本的前提@@,即保障人人都能使用互联网@@@@,互联网@@的使用应是无门槛且@@便利有效的@@。此外@@,政府@@网站@@是政务@@大数据@@@@@@开放的窗口@@,其连接了政府@@部门@@、企业部门@@、社会组织与公民等各个主体@@@@,良好的政府@@网站@@建设可以@@保障政务@@大数据@@@@@@在这些主体@@之间的有序流动@@,美@@国开放政府@@@@数据@@@@网站@@Data. gov的做法是将各政府@@机构所提供的数据@@集整合成一@@个数据@@目录@@,让公众及企业可以@@使用这些原始数据@@并可按照个人用途进行再次@@开发和@@利用@@( 陈美@@@@,2013) 。统一@@的元数据@@标准是在技术@@层面@@实现政府@@各部门之间共享的基本要@@求@@。政务@@大数据@@@@@@的元数据@@建设应包括题名@@、单一@@标识@@、类别@@、描述@@、数据@@预览@@、修订历史@@、许可项@@、标签@@、API授权项@@、附属项等内容@@( 钱晓红@@、胡芒谷@@,2014) 。
( 二@@) 法律层面@@: 政务@@数据@@开放@@、部门信息@@共享和@@知识产权保护法律制定@@
技术@@层面@@的保障是@@“硬件@@”基础@@,法律层面@@的保障则是针对管理@@问题@@的@@“软件@@”基础@@。首先@@,较为完善的政务@@数据@@开放@@法律是明确政务@@大数据@@@@@@开放与共享中政府@@@@、企业与社会组织及公民的责任@@、义务与权利的重要@@条件@@@@,我国现有的@@《政府@@信息@@公开@@条例@@》是一@@个良好的开端@@,需在此基础@@上进一@@步制定@@、完善政@@务数据@@开放@@的法律@@; 其次@@@@,应有针对政府@@内部各部门的信息@@共享障碍的法律@@; 其三@@@@,完善的知识产权保护法是政务@@大数据@@@@@@开放与共享的可持续化以@@及激励社会创新的必要@@前提@@; 最后@@,法律的执行与制定需兼顾@@,针对政务@@大数据@@@@@@开放与共享中@@“变相违法@@”的行为@@,应建立由明确的问责规定@@、问责条款及问责方式等内容构成的问责制度@@,形成真正有效的惩罚性机制@@,才能保障政务@@数据@@开放@@的实际效果@@。
( 三@@) 资源层面@@: 人才@@、资金和@@设施的支持与保障@@
人才@@短缺会制约大数据@@@@领域的蓬勃发展@@,政务@@大数据@@@@@@的开放与共享@@也不例外@@。大数据@@@@需要@@三@@类人才@@@@: 一@@是云计算方面的人才@@@@; 二@@是掌握计算框架和@@基础@@算法并能很快部署到云计算和@@需要@@掌握机器学习和@@知识图谱的人才@@@@; 三@@是具备数学@@、统计学@@、数据@@分析@@、商业分析和@@自然语言处理的应用型人才@@@@( 迪莉娅@@,2013) 。大数据@@@@人才@@培养需要@@政府@@@@、大学@@、企业等多方合作@@@@,除了普遍意义上的大数据@@@@人才@@@@,还需要@@有政治@@、管理@@、法律以@@及数据@@安全技术@@等领域的人才@@以@@及跨学科复合型的人才@@@@。在资金保障方面@@,政务@@大数据@@@@@@的开放与共享@@牵涉到众多政府@@部门信息@@化工程@@,除公共财政之外@@,需寻求政府@@与社会利益尽可能一@@致的投资模式进而产生最大的社会@@合力@@,才能形成较为有力的资金支持和@@保障@@,在这之中政府@@部门需始终以@@法律规定的责任与义务为准绳才能保证资金的持续投入与合理使用@@。另外在设施保障方面@@,政务@@大数据@@@@@@的开放与共享@@依赖于一@@些基础@@设施@@,包括共享交换平台@@@@、物联网@@平台@@@@、移动管理@@平台@@等信息@@资源基础@@设施@@,一@@系列基础@@信息@@资源库以@@及政务@@云平台@@等的支撑@@。
三@@、政务@@大数据@@@@@@开放与共享的障碍@@
已有的研究中已指出@@了政务@@大数据@@@@@@开放与共享存在的一@@些挑战性难题@@,如制度@@( institutional) 、任务复杂度@@( Task Complexity) 、使用与参与@@( Use and Participation) 、立法@@( Legislation) 、信息@@质量@@( Information Quality) 、技术@@( Technical) 等方面的开放数据@@@@与开放政府@@@@障碍@@( Janssen,2012) 。加戛迪希@@( Jagadish,2014) 等人从大数据@@@@应用角度指出@@了开放与共享中的技术@@性障碍@@,如数据@@的异质性@@、不一@@致性与不完备性@@、数据@@范围@@、数据@@时效性@@、隐私与数据@@所有权等@@。从公共管理@@实践看@@,我国政务@@大数据@@@@@@发展仍处于起步阶段@@@@,加快推动数据@@资源开放共享流通和@@强化政务@@数据@@应用已成为各级政府@@部门推动自身管理@@变革和@@实现公共服务创新的重要@@措施@@,体现着现代政府@@的公共责任@@,也是基本公共服务均等化的一@@项重要@@内容@@。但随着政务@@大数据@@@@@@开发与应用的普及@@,其开放与共享这一@@深层次@@问题@@并未得以@@解决@@。当前@@我国政务@@大数据@@@@@@在开放与共享中仍存在着诸多障碍@@。
第一@@@@,政务@@大数据@@@@@@开放与共享的顶层设计仍不完善@@。美@@国政府@@@@设立首席技术@@官@@,专司信息@@管理@@与开放工作@@,奥巴马政府@@还建立了统一@@的数据@@开放门户网站@@( Data. Gov) ,专用于开放政府@@@@所拥有的政务@@大数据@@@@@@@@; 英国也设立了管数据@@开放工作的内阁顾问@@,成立专门的公共数据@@管理@@办公室@@,并推出英国政府@@的数据@@开放网站@@( Data. Gov. uk) ,且@@以@@后来居上之势开放了比美@@国更多@@的政务@@数据@@@@。同国外相比@@,我国在政务@@大数据@@@@@@开放与共享的顶层设计方面仍较为落后@@,虽然成立了中央网络安全和@@信息@@化领导小组@@,但其职责主要@@是提高网络安全和@@信息@@化战略@@,并非针对政务@@大数据@@@@@@开放工作@@,且@@其为维护网络安全所开展的工作更倾向于管制与保密而非开放@@。究其原因@@,大数据@@@@思维方式与数据@@开放意识的缺乏难辞其咎@@。目前@@,尤其在政府@@部门@@,仅将大数据@@@@当作一@@种技术@@手段@@,而未能真正将其作为一@@种基础@@设施@@———一@@个影响国家社会运行的基础@@性社会制度@@。当前@@我国对政务@@大数据@@@@@@认识不够@@,其价值被严重低估@@,而在自上而下由国家力量推动社会变革的模式中@@,顶层设计的缺乏将难以@@带动整个社会就政务@@大数据@@@@@@开放与共享而进行的积极合作@@与参与@@。
第二@@@@,政务@@大数据@@@@@@开放与共享相关的法律法规较为滞后@@。美@@国政府@@@@2009 年@@便开始相继发布了@@《透明与开放的政府@@备忘录@@( Memorandum on Transparency and Open Government) 》、《开放政府@@@@指南@@》等多个文件@@; 英国政府@@也于@@2012 年@@开始发布@@《开放政府@@@@白皮书@@》等政务@@数据@@开放@@的政策文件@@。与此相比@@,我国中央政府@@虽早在@@2007 年@@便已制定@@《中华人民共和@@国政府@@信息@@公开@@条例@@@@》、2013 年@@发布了@@《当前@@政府@@信息@@公开@@重点工作安排@@》,但政府@@在政务@@大数据@@@@@@公开立法@@方面仍存在较大问题@@@@———以@@《政府@@信息@@公开@@条例@@》为例@@,其立法@@层级在@@《保守国家秘密法@@》等法律之下@@,因此@@在确定政务@@大数据@@@@@@公开范围与内容方面受制于国家秘密的认定@@,且@@《政府@@信息@@公开@@条例@@》本身亦未能较好地体现@@“开放政府@@@@”与保障公民信息@@权的理念@@。法制意识的薄弱@@、数据@@开放意识的欠缺以@@及政府@@所注重的保密教育与养成的保密习惯是造成这一@@现象的重要@@原因@@。此外@@,就大数据@@@@的知识产权保护而言@@,其法律法规体系亦存在空白点@@,近年@@来互联网@@领域的知识产权纠纷日益增多@@,其根本原因在于数据@@所有权问题@@尚未得到良好解决@@。由此@@可见@@,我国政务@@大数据@@@@@@开放与共享的法律法规仍较为滞后@@,亟待完善@@。
第三@@@@,政务@@大数据@@@@@@开放与共享涉及的部门之间存在壁垒@@@@。政务@@大数据@@@@@@的应用首先@@需实现政府@@各部门@@、各层级资源的整合@@,而目前@@部门条块分割仍较严重@@,部门林立使得各部门间沟通困难@@,且@@出于@@保密问题@@@@、权限@@问题@@甚至利益问题@@的考虑各部门间协同@@水平较低@@,政府@@内部的数据@@共享机制仍未建立@@,当前@@的信息@@与数据@@政策亦不适应于整合的数据@@环境@@。由此@@可见@@,政府@@各部门之间的数据@@共享存在较大的管理@@与政策壁垒@@。从技术@@角度来看@@,由于涉及不同系统@@,其数据@@共享的实现需要@@建立一@@个数据@@共享和@@互相操作的框架@@,当前@@各部门间的数据@@兼容性仍然欠佳@@,缺少统一@@的元数据@@标准@@,需要@@建立一@@个统一@@的政务@@大数据@@@@@@共享平台@@@@,对政务@@数据@@的采集和@@汇报系统进行无缝整合@@,真正将不同部门的数据@@集合到一@@起@@,以@@提高数据@@的利用效率@@,实现从单一@@机构应用到跨部门协同@@再到社会参与公共治理的转变@@。
第四@@@@,政务@@大数据@@@@@@开放与共享过程中供给与需求脱节@@。一@@方面@@,我国政府@@非常重视信息@@公开@@,建立网站@@、开设机构@@、下拨经费以@@支持相关工作的开展@@; 另一@@方面@@@@,政府@@在进行以@@上工作时又通过设立门槛@@、附加条款等其他方式手段抑制公民对信息@@公开的需求@@。由此@@形成一@@个怪象@@: 一@@手抓建设@@,一@@手抑需求@@,最终导致供给和@@需求脱节@@。此外@@,政府@@在公开信息@@之时消极被动@@、重形式轻实效@@,存在较多选择性公开与单向度公开的问题@@@@,公开内容也较为陈旧@@,许多政府@@收集到的数据@@未能得到有效利用@@。其原因更多@@在于我国政府@@长期以@@来的行为@@方式@@,即以@@全能型的社会@@管理@@模式将政府@@权力长期凌驾于公民权利之上@@,政府@@的信息@@开放与否都不会受到民众与社会带来的巨大压力@@,因此@@,即使到一@@定阶段@@政府@@具备了开放数据@@@@的意识@@,也难以@@了解民众对数据@@开放内容的真实选择偏好@@; 加之某些部门受到利益驱使@@,在数据@@开放过程中只公布一@@些无关痛痒的信息@@@@。
第五@@@@,政务@@大数据@@@@@@开放与共享过程中公民隐私权面临侵犯的风险@@。鲍利尔@@( Bollier,2010) 认为@@,大数据@@@@最大的社会@@弊端在于存在侵犯隐私的风险@@。在大数据@@@@时代@@@@,我们的一@@举一@@动都暴露在@@“第三@@@@只眼@@”的监视之下@@,且@@大数据@@@@的价值不仅仅来源@@于它的基本用途@@,更多@@源于其二@@@@次@@利用@@,这就颠覆了当下隐私保护法以@@个人为中心的思想@@: 数据@@收集者必须告知个人@@,他们收集了哪些数据@@@@、作何用途@@,也必须在收集工作开始之前征得个人的同意@@。尽管很多数据@@被收集之时往往是无意于特殊用途的@@,但未征得个人同意的信息@@被利用@@,公民的隐私权仍然受到了侵害@@。究其原因@@,不难发现是公民对自身数据@@保护的漠视以@@及政府@@对数据@@的拥有量和@@公民知情权之间的不对称@@,而大数据@@@@带来的技术@@复杂性使得以@@往行之有效的隐私保护方式失去了作用@@。
四@@、政务@@大数据@@@@@@开放与共享的基本准则@@
政务@@大数据@@@@@@开放与共享的义务主体@@为广泛意义上的政府@@部门@@,其开放对象为政府@@内部各部门@@、各层级政府@@以@@及包括企业部门@@与普通公民@@( 或组织@@) 的社会@@,因此@@是一@@项涉及全社会@@的庞大工程@@,当前@@亦存在许多争议性的问题@@@@。我国政务@@大数据@@@@@@开放与共享可依照@@“法律讨论先行@@,技术@@壁垒破除@@,人财物保障持续跟进@@”的路径探索前进@@,在逐步开放与共享过程中亦需要@@遵循一@@些普遍性的准则@@。
第一@@@@,全面开放准则@@。基于@@“以@@公开为常态@@@@,不公开为例@@外@@”的政府@@信息@@公开@@原则@@,政务@@大数据@@@@@@的开放与共享@@也应遵循@@“以@@开放为常态@@,不开放为例@@外@@”的政务@@数据@@开放@@原则@@,法律需对这些不开放的数据@@加以@@明确规定@@。立法@@机构在制定@@、修改以@@及行政机构在执行政务@@数据@@开放@@相关法律时@@,应转变思维与理念@@,充分尊重公民信息@@权@@,并致力于打造更好的数据@@服务@@。从开放数据@@@@本身的角度来看@@,政务@@大数据@@@@@@开放呈现出其与传统政府@@信息@@公开@@的区别@@,即所开放的不仅仅是数据@@本身@@,还应开放尽可能全面的相关信息@@数据@@@@。数据@@开放的核心是原始数据@@的开放@@,此外@@还应包括特定背景下的信息@@开放乃至包括事实@@、数据@@、信息@@、知识和@@智慧的整个数据@@链的开放@@( 迪莉娅@@,2014) 。向社会和@@公民全面开放政务@@大数据@@@@@@@@,能有效提高数据@@资源的应用@@,优化公共资源配置@@,从而创造经济和@@社会新的增长点@@。
第二@@@@,协同@@共享@@准则@@。贝特奥特@@( Bertot,2014) 等人指出@@@@,大数据@@@@开放越来越多地涉及在不同系统@@、不同层级政府@@和@@政府@@部门之间的实时数据@@传递@@,因此@@需要@@建立一@@个数据@@共享与互操作框架@@,政务@@大数据@@@@@@共享要@@求利用协同@@分析技术@@实现数据@@收集与反馈系统的集成@@。政务@@大数据@@@@@@在各个专业系统以@@及不同政府@@之间的有效传递尤其需要@@克服数据@@标准@@、保密规定@@、利益纠纷等诸多技术@@@@、管理@@与法律问题@@@@。就非技术@@层面@@而言@@,我国跨部门数据@@开放与共享政策的制定与实施应从以@@下两方面入手@@: 一@@方面@@,中央和@@地方层面的政府@@在制定数据@@开放与共享政策时应注意平衡投资来刺激创新@@、促进政府@@转型@@; 另一@@方面@@@@还需要@@考虑一@@个问题@@@@,即今后的大数据@@@@开放法规政策会在多大程度上与现有政府@@数据@@管理@@相关的法规政策相违背@@。因此@@在之后的政策调整过程中@@,基于@@协同@@共享@@准则@@综合考虑@@、平衡部门投资与利益至关重要@@@@。
第三@@@@,平等对待@@准则@@。博尔德和@@克劳福德@@( Boyd & Crawford,2012) 认为@@,有限的大数据@@@@获取权限@@会产生新的数字鸿沟@@,即产生@@“大数据@@@@富人@@”( the Big Data rich) 和@@“大数据@@@@穷人@@”( the Big Data poor) ,有条件@@获得这些大数据@@@@的人会得到更多@@的机会并使自己的大数据@@@@技能得到更多@@的锻炼@@,反之@@“大数据@@@@穷人@@”的状况则可能往另一@@个方向演进@@。因此@@,政务@@大数据@@@@@@开放与共享过程中不能仅关注@@经济性@@、效率性和@@效益性@@,出于@@“善政@@”的考虑更需要@@关注@@个体公平@@,避免大数据@@@@时代@@的数字鸿沟造成新的@@“数据@@贫富差距@@”问题@@。社会中的任何一@@个人都拥有平等获取政务@@大数据@@@@@@的权利@@,真正实现开放的平等对待@@必须要@@取消获取数据@@的门槛@@,即取消数据@@特权@@。大数据@@@@时代@@的公民信息@@权利应作为公民最基本的权利得到充分保障@@,这也是呼唤公民权利意识@@、促进市民社会发展的重要@@过程@@。
第四@@@@,知识产权保护准则@@。数据@@开放与共享带来的一@@个必然问题@@是知识产权问题@@@@,知识产权保护与社会创新的矛盾日益突出@@,对于立足于促进社会创新与发展的政务@@大数据@@@@@@更是如此@@。然而从可持续发展的角度来看@@,大数据@@@@的分析利用仍需要@@注重其伦理性和@@责任性@@,不论其是否有明确的外部经济价值@@,其开放与共享过程中必须遵循知识产权保护的原则@@@@,以@@创造保护知识产权的良好环境进而起到激励创新的作用@@。有一@@个问题@@是@@,知识产权的保护必须以@@明确的数据@@所有权为前提@@,一@@方面@@政务@@大数据@@@@@@是来源@@于各个领域的数据@@汇集而成的数据@@集合@@,数据@@的所有权究竟属于收集与存储者@@,还是产生数据@@的个人@@、“全社会@@”,或者其他主体@@@@,仍存在较大争议@@; 另一@@方面@@@@由于电子数据@@存在可靠性@@、时效性等特点@@,如何证明数据@@的所有权也有较大的难度@@。尽管如此@@,在政务@@大数据@@@@@@开放与共享过程中仍需充分重视知识产权保护的问题@@@@。
第五@@@@,隐私保护准则@@。在政务@@大数据@@@@@@开放与共享中涉及三@@类隐私问题@@@@,即政府@@隐私@@、商业隐私和@@公民个人隐私@@。公民享有的隐私权是基本人格权利@@,公民个人作为相对政府@@部门@@、商业部门而言的@@“弱者@@”,其隐私权保护尤其需要@@得到关注@@@@。然而在大数据@@@@时代@@@@@@,数据@@的价值很大部分体现在其二@@@@级用途上@@,“告知与许可@@”难以@@起到好的作用@@,因此@@需要@@设立一@@个不一@@样的隐私保护模式@@,即更着重于数据@@使用者为其行为承担责任@@,而不是将重心放在收集数据@@之初取得个人同意上@@,对于一@@些危险性较大的项目@@,管理@@者必须设立规章@@,规定数据@@使用者应如何评估风险@@、如何规避或者减轻潜在伤害@@,但数据@@使用者的责任只有在有强制力规范的情况下才能确保履行到位@@。对于政府@@部门和@@商业部门而言@@,在政务@@大数据@@@@@@开发与利用过程中尤其需承担起保护公民隐私的责任@@。
五@@、结语@@
尽管政务@@大数据@@@@@@的潜在价值已逐渐受到重视@@,但政务@@大数据@@@@@@及其他类型大数据@@@@的利用目前@@仍存在一@@系列颇具争议性的问题@@@@,首当其冲的便是数据@@所有权@@。大数据@@@@固然为管理@@和@@社会带来了革命性的改变@@,但其成功应用主要@@基于@@@@“互联网@@公司和@@设备所产生的所有的数据@@属于收集这些数据@@的组织@@”这一@@假设@@,但倘若该假设不成立呢@@? 佩特兰德@@( Pentland,2014) 认为@@,这些互联网@@公司并不是这些数据@@的所有者@@,并且@@提出了定义数据@@所有权控制信息@@传递方向的一@@系列原则@@,称为@@“新数据@@协议@@”( The New Deal on Data) ,这个协议是对数据@@所有权的再平衡@@,以@@保护被采集过数据@@的个人的利益@@,人们对自身的数据@@也拥有同对身体和@@金钱一@@样的所有权@@。凯斯勒@@( Kaisler,2013) 等人也研究指出@@@@,数据@@所有权存在很大的争议@@,在社会性媒体领域中@@,尽管这些数据@@的存储位置在各家社会性媒体的服务器上@@,但他们并不是真正拥有这些数据@@所有权的人@@; 同时@@,所有权对应的是确保数据@@精确的责任@@,但这不是对个人的要@@求@@,而是对企业和@@公共组织的要@@求@@,要@@做到这一@@点确实很困难@@。数据@@所有权的界定困难直接影响到相应的知识产权保护@@。此外@@,政务@@大数据@@@@@@利用带来的利益分配问题@@如数据@@的使用与收费规则@@,以@@及所有权保护@@、隐私保护和@@知识创新之间的矛盾等问题@@也在伦理价值上存在着讨论的空间@@@@。在这样一@@个数据@@驱动机会的时代@@@@,参与者在有效进行大数据@@@@开放和@@共享的同时@@@@,进一@@步探索遵循隐私@@、权限@@、传播等原则的大数据@@@@管理@@实践也十分重要@@@@。未来的政务@@大数据@@@@@@开放与共享应在这些领域加强研究的力度@@,并构建较为成熟的政府@@大数据@@@@开放模型@@; 此外@@,重视采用绩效评估技术@@对政务@@大数据@@@@@@的开放与共享@@情况进行详细和@@精确的效果评估@@、反馈和@@问责@@,也将是促进政务@@大数据@@@@@@开放与共享的一@@个有效手段@@。
作者简介@@：翁列恩@@,中国计量学院公共事务系副教授@@。
作者简介@@：李幼芸@@,浙江大学@@公共管理@@学院博士研究生@@。
