尽管@@2008年@@的@@@@预算草案报告中@@，行政事业费用支出的@@增幅仅为@@14.3%，是各项支出中增幅最小的@@一项@@，但中共中央党校研究室副主任周天勇告诉@@《瞭望@@》新闻周刊@@，“这仅仅是预算内@@，还不能说明整个行政事业费用支出的@@增长得以有@@效控制@@。”
行政成本长期居高不下是近年@@来全国人大和全国政协的@@热点话题@@。随着我国财政收入的@@快速增长@@，公众对花什么钱@@、花在什么地方@@、怎么花@@、是否有@@效率@@，不断提出更高要求@@。但周天勇认为@@@@，在行政成本上@@，与几年@@前相比@@，改变还不太明显@@，“而且@@巨额行政成本开支容易带来乱收费@@、滥罚款等@@现象@@，损害经济环境@@，同时@@也影响政府@@与群众的@@关系@@”。
“要根除行政成本居高不下的@@弊端@@，需要搞清楚降低行政成本难在何处@@。”对此@@，接受@@《瞭望@@》新闻周刊@@采访时@@，北京大学中国地方政府@@研究院院长彭真怀教授认为@@，“我们应该关注@@这一现象背后的@@体制@@、机制问题@@。”
不过@@，他欣慰地指出@@，随着全国两会@@期间@@温总理提出深化财政体制改革@@，把人民的@@钱管好用好@@，花到@@人民身上@@；以及大部制的@@推进@@，使得阻碍行政成本降低的@@体制痼疾在充分暴露的@@同时@@@@，“正在形成破解这一难题的@@契机@@”。
行政成本的@@不透明@@
每年@@政府@@行政支出到@@底花费了多少钱@@，是控制行政成本最基本的@@一个数据@@@@。作为中国较早研究行政成本的@@学者之一@@@@，周天勇遗憾地表示@@，准确的@@政府@@行政支出数据@@谁也不知道@@，“政府@@支出除了预算内@@，还有@@@@预算外@@。由于预算外收入的@@不透明@@、不公开@@，财政收入到@@底有@@多少钱谁都不知道@@，用多少自然也不知道@@。”
“在探讨行政成本时@@，数据@@的@@缺乏非常明显@@，尤其是一些核心数据@@@@，”彭真怀指出@@，甚至今年@@@@5月@@1日起施行的@@@@《中华人民共和国政府@@信息公开条例@@》，对政府@@信息公开的@@范围作了规定@@，但也普遍没有@@涉及政府@@行政成本及其信息公开@@。所以@@，他告诉本刊记者@@，国内研究者@@“只能在公开数据@@的@@基础上进行推算@@”。
周天勇在@@2003年@@对行政成本进行了推算@@，得出结果为@@2003年@@政府@@公务支出占政府@@全部实际支出的@@@@37%。这个结果至今仍不断被研究者@@、媒体引用@@。对于@@2007年@@的@@@@行政成本@@，尽管@@他仍然在进行大量复杂的@@测算@@，还没有@@得出结果@@，但有@@一点他似乎很明确@@，“与几年@@前相比@@，目前@@并没有@@明显改变@@，这一比例保守估计在@@30%左右@@。”
而从权威统计数据@@的@@预算内来看@@，我国行政管理支出增长也比较快@@。据国家统计局数据@@@@，1995～2006年@@，国家财政支出中行政管理费由@@996.54亿元@@增加到@@@@7571.05亿元@@，12年@@间增长了@@6.60倍@@；行政管理费用占财政总支出的@@比重在@@1978年@@仅为@@4.71%，1995年@@为@@14.60%，到@@2006年@@上升到@@@@18.73%。
从国际横向来看@@，据全国人大代表@@、湖北省统计局副局长叶青介绍@@，拿上述@@2006年@@预算内的@@行政管理费占财政总支出的@@@@18.73%这一比例去比较@@，远远高出日本的@@@@2.38%、英国的@@@@4.19%、韩国的@@@@5.06%、法国的@@@@6.5%、加拿大的@@@@7.1%以及美国的@@@@9.9%。
而且@@，在今年@@@@“两会@@”期间@@，九三学社中央提出的@@@@《关于建立行政成本信息公开与监督机制的@@建议@@》提案中@@，该提案数据@@显示@@，我国的@@行政成本不但远高于欧美发达国家@@，而且@@高出世界平均水平@@25%。
受访专家指出@@，过高行政成本的@@直接后果就是@@，不仅加大了财政负担@@，还大大挤占教科@@、文卫@@、社会保障等公共服务事业资金@@。尽管@@新世纪以来@@，我国公共财政收入不断增长@@，但据国家统计局数据@@@@显示@@，2004年@@社会文教支出占政府@@总支出的@@比重为@@26.29%，2005年@@为@@26.38%，2006年@@为@@26.83%，不仅徘徊不前@@，甚至低于@@2000年@@的@@@@27.6%。与此同时@@@@，公车私用@@、公款吃喝@@、公费旅游@@、建造豪华办公大楼的@@情况却屡禁不止@@。
居高不下的@@原因@@
“行政成本支出居高不下@@，实质是由行政机构膨胀@@、人员庞杂所导致@@。”彭真怀指出@@，这不仅造成行政机构人员经常性的@@开支@@、工资@@、办公费用等的@@高涨@@，而且@@造成行政摩擦@@、效率低下等@@“九龙治水@@”的@@现象@@。
他以新农村建设为例@@，国家财政共投入@@9000多个亿的@@资金@@，但分派给了@@11个部门@@。结果资金使用效率很可能大打折扣@@，“一些资金甚至被用作修建楼堂馆所@@。”周天勇也认为@@，目前@@的@@五级政府@@@@，层级过多@@，造成了机构的@@重复设置@@，直接导致行政成本节节攀升@@。
多位专家认为@@，五大原因造成@@了行政成本支出居高不下@@@@。首先@@，机构编制的@@急剧膨胀是行政管理支出增长迅猛的@@根本原因之一@@@@。在上述九三学社中央的@@提案中@@提供了一组数据@@@@，我国当前吃财政饭的@@总人数已达@@4000多万@@，还有@@@@500多万@@人依赖于政府@@的@@权力实行自收自支@@。这意味着全国人口中@@，每二十多人就有@@一个属财政供养@@。
其次@@@@，政府@@行为和公务消费缺乏有@@效的@@约束评价机制@@。目前@@，对职务消费缺少明确的@@标准和限制@@，没有@@刚性的@@制度约束@@。在彭真怀看来@@，目前@@对包括行政公务支出在内的@@财政支出@@，更偏重预算的@@制定@@、偏重支出规模的@@合法性@@，但对资金的@@使用过程缺乏管理和效益评估@@，“其实@@，也并不是没有@@标准和制度@@，关键是标准得不到@@贯彻@@。”
其三@@，政府@@支出不公开@@透明@@。一方面政府@@支出没有@@全部纳入预算@@，还存在大量的@@不受监督的@@预算之外的@@政府@@性资金@@。另一方面@@，即使是预算内@@，行政成本也未见详细的@@数据@@公布@@。
而且@@，预算编制不完整@@，对预算执行@@的@@监督不到@@位@@。叶青指出@@，我国预算编制存在着编制力量不足@@、时间不够长@@、内容不够全等问题@@。他以美国为例@@，“美国专门有@@一个队伍在编制预算@@，从总统的@@预算管理局到@@参众两院的@@预算委员会@@、拨款委员会等@@，一般要编一年@@@@，再交给财政部门去执行@@@@。”
特别是对目前@@的@@预算编制@@、执行@@、监督的@@制衡机制@@，周天勇指出@@，“目前@@的@@状况是我来编预算@@，我来花钱@@，我来监督@@，人大对此@@的@@监督作用效果不明显@@。正是这个原因导致目前@@政府@@组织和公务员在管理和服务中缺乏效益观念@@、公共财政的@@理念@@、紧迫感与责任感@@，出现@@‘敞着口子花财政钱@@’的@@现象@@。”
再有@@@@，财政体制改革不到@@位@@。周天勇认为@@，部门利益对财政改革形成了较大的@@阻力@@，各部门预算外的@@一些收费@@、罚款等@@，财政部门难以制约@@。而且@@，“收支两条线改革@@”也许助推了上述部门利益合法化@@，“本来很多不合理的@@收费@@，应该停止收取@@，但现在是超收@@奖励@@、罚款分成@@，把不合理的@@收入合法化了@@。”
以行政成本居高不下的@@@@“重点@@”之一@@——公车消费为例@@，据九三学社中央提供的@@我国目前@@公车消费的@@数据@@@@，有@@350万辆以上的@@公车@@，包括司勤人员在内@@，年@@耗@@3000亿元@@人民币@@。如此高耗费的@@公车制度@@，其改革却一直难有@@实质性突破@@。
周天勇认为@@，“行政成本特别是公务消费节节攀升@@、公私不分等现象严重@@，长此下去@@，不仅影响政府@@形象@@，也会拖垮财政@@。”
多管齐下控制行政成本@@
不过@@，周天勇指出@@，“从全国来看@@，降低行政成本时机已经成熟@@，需要的@@只是政府@@的@@决心和魄力@@。”“这是个决心的@@问题@@，也是权威的@@问题@@，现在必须要这么做@@。”
对于@@怎么做@@，周天勇认为@@，首先@@要把政府@@收钱管住@@。他建议@@，通过立法规定行政成本支出不得超过@@GDP的@@25%，“这个数字是根据国际上发展中国家的@@税费负担@@，经济学家研究出来的@@@@，最高不得超过@@25%，一般是在@@18%～25%之间@@。”如果这一比例大大超出@@，将影响居民收入增长@@，甚至造成投资消费比例失调@@。他强调@@，需要改变各级政府@@把@@“超收@@”当作@@“成就@@”的@@思想@@，“在国外@@，预算就相当于法律@@，超收@@就相当于多收老百姓的@@钱了@@，属于违法@@。”
同时@@，他建议@@，政府@@行政支出不得超过@@15%。在他看来@@，不论行政支出项目的@@数量和多少@@，如果限制总量@@，就会倒逼许多行政项目进行调整@@，可大可小的@@开支@@、钻政策空子的@@开支@@，都会不得不收敛@@。他认为@@，这远比单纯口头要求@@“不让因私坐公车@@、不让私客公请@@、不让借公出国@@”管用@@。
“关键是要明确到@@底政府@@能花多少@@，老百姓应该花多少@@，制定一个法定的@@比例@@。”周天勇认为@@，这也需要对老百姓的@@支出有@@一个比例@@，“例如民生支出@@、教育支出等应该占多大比例@@，每年@@应该增长多少@@，要有@@个明确的@@比例@@。”
在这里@@，周天勇特别强调对人大监督功能的@@强化@@，“审核资金是怎么来的@@@@，资金又是怎么使用的@@@@，如果发挥好人大的@@监督作用@@，就限制住了政府@@的@@利益@@。目前@@在这个问题上应该加快形成有@@效的@@监督制衡机制@@。”
对于@@预算@@，周天勇认为@@，“中央一级财政预算编制和执行@@应该分开@@，进行专业分工@@、相互制衡@@，提高预算透明度@@。比如@@，增设总理预算管理办公室@@，扮演预算编制的@@角色@@。或者按照现代国家的@@体制@@，提前@@6～9个月@@提交预算@@，由人大财经委员会下设的@@预算委员会的@@专业人员严格审查@@，之后交给专家委员会和人大代表审议@@。”
事实上@@，九三学社中央在今年@@@@@@“两会@@”提案中@@就强调了行政成本信息的@@公开与监督@@，尤其指出普通老百姓比较关注@@的@@政府@@部门公车使用@@，手机话费@@，办公用品@@、公务接待费@@，以及出国考察培训等支出情况@@，应在政府@@与决算和政府@@行政成本信息公开中以比较详细的@@类别列出@@。
这其中@@，最核心的@@就是建立科学的@@绩效评估制度@@。中央财经大学李贞副教授认为@@，绩效评估制度是治理行政事业单位行政成本过高的@@有@@效途径@@，“为了降低行政成本@@，提高资金使用效益@@，应该加大对预算编制和部门预算执行@@审计力度@@，建立健全合理的@@绩效预算和公用支出成本核算体系@@。”
尽管@@目前@@从全国政府@@绩效审计情况来看@@，大都是围绕专项资金和建设投资项目而开展@@，很少涉及行政成本效益审计@@，而且@@行政成本效益还面临着社会效益较难衡量等问题@@，但李贞认为@@，应该积极推进@@，边做边完善@@，“绩效评估对于@@降低行政成本理论上并没有@@什么高深的@@东西@@，关键是踏踏实实地去执行@@和贯彻的@@问题@@。”
